Uitspraak
00/5422 AW
U I T S P R A A K
in het geding tussen:
de erven van wijlen [[betrokkene], appellanten,
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Zwolle, gedaagde.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Namens appellanten is op de daartoe bij beroepschrift aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Zwolle van 31 augustus 2000, nr. AWB 99/122, waarnaar hierbij wordt verwezen.
Namens gedaagde is een verweerschrift ingediend en zijn nadien op verzoek van de Raad nadere stukken ingezonden.
Het geding is behandeld ter zitting van 9 januari 2003, waar namens appellanten is verschenen drs. H. Reit, werkzaam bij Adviesbureau Reit B.V. Gedaagde heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. R. de Graaf, werkzaam bij de gemeente Zwolle.
II. MOTIVERING
1. Bij zijn oordeelsvorming gaat de Raad uit van de volgende, als vaststaande aangenomen, gegevens.
1.1. De Bezoldigingsregeling van de gemeente Zwolle voorziet reeds lang in een methode van functiewaardering, volgens welke aan de functies na indeling in een hoofdgroep volgens een stelsel van objectieve normen scores voor secundaire factoren worden toegekend. Het resultaat daarvan leidt volgens een conversietabel tot een indeling van de betrokken functie in een salarisschaal. De waardering wordt uitgevoerd door een waarderingscommissie, bestaande uit het hoofd van de afdeling Personeel en Organisatie (P&O) en de directeur van de desbetreffende dienst of sector, die gemotiveerd advies uitbrengt omtrent het door gedaagde te nemen waarderings- en indelingsbesluit.
1.2. In 1996 heeft gedaagde voor de in hoofdgroep VI ingedeelde functies - van de directeuren van en afdelingshoofden bij de bestuursdienst en de sectoren stadsbeheer, welzijn en dienstverlening - een andere methode in de Bezoldigingsregeling opgenomen, om te bewerkstelligen dat de uitkomsten meer recht zouden doen aan de in de top van de organisatie gevoelde waarderingsverhoudingen tussen die functies. Volgens deze methode van paarsgewijze vergelijking worden die functies onderling vergeleken, vervolgens in rangorde naar zwaarte geplaatst en tenslotte aan de hand van deze rangorde in een van de schalen 12 tot en met 17 ingedeeld. De Bezoldigingsregeling bepaalt dat deze waardering wordt uitgevoerd door een waarderingscommissie bestaande uit de wethouder P&O, de gemeentesecretaris en het hoofd P&O, alsmede dat deze commissie door de directeuren en hun P&O-adviseurs wordt geadviseerd. Ook deze waarderingscommissie dient gemotiveerd advies uit te brengen omtrent het door gedaagde te nemen waarderings- en indelingsbesluit.
1.4. Wijlen [betrokkene] (hierna: betrokkene) was ten tijde in geding bij de gemeente Zwolle [functie] van de afdeling [afdeli[afdeling]] van de Bestuursdienst. Gedaagde heeft die functie in overeenstemming met de gewijzigde Bezoldigingsregeling volgens het systeem van paarsgewijze vergelijking gewaardeerd en op basis daarvan per 1 januari 1996 - net als voorheen - in schaal 13 ingedeeld. Bij besluit van 17 juni 1996 is betrokkene hiervan in kennis gesteld. Dit besluit was niet van een motivering voorzien. Nadat betrokkene bezwaar had gemaakt, is bij brief van 10 oktober 1997 alsnog een motivering verstrekt.
1.5. Bij het bestreden besluit van 2 december 1998 is het bezwaar - overeenkomstig het advies van de Commissie voor bezwaar- en beroepschriften - ongegrond verklaard.
2. Het beroep tegen het bestreden besluit is bij de aangevallen uitspraak ongegrond verklaard.
3. Appellanten stellen in hoger beroep voorop dat het in de Bezoldigingsregeling neergelegde systeem van paarsgewijze vergelijking in strijd is met het recht, omdat het (i) slechts voor een klein deel van de bij de gemeente werkzame ambtenaren geldt en (ii) tot willekeur leidt nu het niet voorziet in het hanteren van objectieve maatstaven en de waardering door een waarderingscommissie van slechts drie leden wordt uitgevoerd.
3.1. De Raad overweegt dienaangaande dat gedaagde niet de bevoegdheid kon worden ontzegd om in de Bezoldigingsregeling voor de in 1.2. bedoelde functies een systeem van functiewaardering volgens de methode van paarsgewijze vergelijking neer te leggen. Dat daarbij geen uitgewerkte objectieve maatstaven zoals ten aanzien van de overige ambtenaren zijn vastgelegd, maar ervoor is gekozen de waardering door de top van de organisatie - een commissie van drie leden die gebruik maakt van de adviezen van de vier directeuren - bepalend te achten voor het op te stellen waarderingsadvies, kan niet tot het oordeel leiden dat het algemeen verbindend voorschrift waarbij de paarsgewijze vergelijking is voorgeschreven, zodanige gebreken vertoont dat het niet als grondslag van de inschalingsbesluiten van de in hoofdgroep VI ingedeelde functies kan dienen. Tot dit oordeel kan evenmin de omstandigheid leiden, dat de methode van paarsgewijze vergelijking alleen voor de in hoofdgroep VI ingedeelde functies is voorgeschreven.
4. Appellanten voeren voorts aan dat in het onderhavige geval in strijd met artikel 7:11 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geen volledige heroverweging heeft plaatsgevonden, aangezien de Commissie voor bezwaar- en beroepschriften - en gedaagde in haar voetspoor - slechts marginaal heeft getoetst. Appellanten menen dat de Commissie voor bezwaar- en beroepschriften zelf opnieuw de betrokken functies paarsgewijze had moeten vergelijken en op basis daarvan een rangorde naar zwaarte had moeten opstellen.
4.1. De Raad acht dit standpunt omtrent de omvang van de in bezwaar te verrichten toetsing onjuist. Bij het primaire besluit van 17 juni 1996 was gedaagde gezien de aard van het te nemen besluit, in relatie tot de aard van het uitgebrachte advies, gehouden de vraag te bezien of het advies van de waarderingscommissie naar wijze van totstandkoming en inhoud deugdelijk was, zodat het kon worden overgenomen. Bij bevestigende beantwoording van die vraag kon gedaagde op basis van het advies waarderings- en indelingsbesluiten nemen. De in artikel 7:11 van Pro de Awb vervatte verplichting om op de grondslag van het bezwaar het primaire besluit te heroverwegen, bracht mee dat in bezwaar evenzeer diende te worden bezien of het advies van de waarderingscommissie naar wijze van totstandkoming en inhoud voldoende deugdelijk was, zodat het door gedaagde kon worden overgenomen. Uit de gedingstukken is de Raad genoegzaam gebleken dat de Commissie voor bezwaar- en beroepschriften dienovereenkomstig heeft gehandeld. Derhalve kan niet worden gezegd dat gedaagde door bij het bestreden besluit het advies van de Commissie voor bezwaar- en beroepschriften over te nemen, in strijd met artikel 7:11 van Pro de Awb heeft gehandeld.
5. Appellanten menen dat het bestreden besluit ook geen stand kan houden, nu er bij de waarderingscommissie sprake was van vooringenomenheid of partijdigheid jegens betrokkene. Zij wijzen er op dat ten tijde van het functiewaarderingsproces een bezwaarschriftprocedure van betrokkene aanhangig was tegen het besluit hem niet als hoofd van de nieuw te vormen afdeling Algemene Zaken/Kabinet te benoemen. Voorts stellen zij dat er een conflict was tussen twee leden van de commissie en betrokkene, dat tot zijn ontslag heeft geleid.
5.1. Voor de Raad is op grond van het door appellanten gestelde - mede in aanmerking genomen dat bij het bestreden besluit niet betrokkenes functioneren aan de orde was, maar de waardering van de organieke functie van hoofd van de afdeling Algemene Zaken - niet aannemelijk geworden dat de waarderingscommissie bij het bepalen van de zwaarte van die functie vooringenomen of partijdig was.
6. Appellanten betogen tenslotte dat gezien de grote vrijheid die de methode van paarsgewijze vergelijking meebrengt, de uiteindelijke rangorde en indeling zeer duidelijk dienen te worden gemotiveerd, wat gedaagde heeft nagelaten. Zij menen dat de functie van [functie] niet minder zwaar was dan die van de hoofden van de andere afdelingen bij de Bestuursdienst met "controll"-taken, te weten P&O en Financiën gelet op de complexiteitsverhoging van het werk van [afdeling] door de invoering van de Awb en gelet op het feit dat [afdeling] zeker niet de kleinste leverancier was van door gedaagde of de gemeente-raad te behandelen stukken met een grote bestuurlijke of politieke impact. De functies van de hoofden van P&O en van Financiën zijn evenwel in schaal 15 ingedeeld.
6.1. De Raad overweegt dienaangaande dat uit de motivering die aan het bestreden besluit ten grondslag ligt, blijkt dat bij de uiteindelijke bepaling van de rangorde van de functies vooral is gelet op de volgende aspecten: omvang van het managementvraagstuk, complexiteit van het beleidsveld, afbreukrisico van de effecten op het beleidsterrein op de korte en/of lange termijn, bijdrage in het concern over-all beleid en kennisintensiteit van het te managen terrein. Gedaagde heeft daarbij voorts gemotiveerd uiteengezet dat de beleidstaken van P&O en van Financiën een meer strategisch karakter hebben dan die van [afdeling], dat de managementtaken bij [afdeling] een geringere omvang hebben, dat [afdeling] geen coördinerende rol in beleidsprocessen heeft, alsmede dat het afbreukrisico van de drie functies (even) hoog is.
6.2. De Raad overweegt in dit verband tenslotte dat de vraag of de onderlinge weging van de zwaarte van de betrokken functies en de daarop gebaseerde schaalindeling op een toereikende grondslag berust, zich gelet op de in de Bezoldigingsregeling neergelegde methode van paarsgewijze vergelijking voor niet meer dan een zeer terughoudende rechterlijke toetsing leent. Immers de gekozen methode strekt ertoe dat het gevoelen van de top van de gemeentelijke organisatie doorslaggevend is, terwijl (enigermate) geobjectiveerde criteria ontbreken. Mede in het licht daarvan kan de Raad niet tot het oordeel komen dat de gronden als samengevat in 6.1., waarop dat gevoelen van de top berust, zo ontoereikend zijn dat het bestreden besluit de rechterlijke toetsing niet doorstaat.
7. Gelet op al het vorenoverwogene wordt de aangevallen uitspraak bevestigd en is er geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling. De Raad beslist daarom als volgt.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus gegeven door mr. G.P.A.M. Garvelink-Jonkers als voorzitter en mr. T. Hoogenboom en mr. J.H. van Kreveld als leden, in tegenwoordigheid van P.W.J. Hospel als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 20 februari 2003.
(get.) G.P.A.M. Garvelink-Jonkers.
(get.) P.W.J. Hospel.
Q