Uitspraak
99/3720 WSW en 00/100 WSW
U I T S P R A A K
in de gedingen tussen:
de Gemeenschappelijke Regeling Westrom (hierna: Westrom), als rechtsopvolger van de Sociale Werkvoorzieningschap Gewest [naam gewest], appellant,
en
de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, gedaagde.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN DE GEDINGEN
Appellant heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraken van de rechtbank Roermond van 4 juni 1999, nr. 98/1115 WSW K1 (uitspraak 1) en van 14 december 1999, nr. 99/581 WET K1 (uitspraak 2), waarnaar hierbij wordt verwezen.
Namens gedaagde zijn verweerschriften ingediend.
Appellant heeft een vraag van de Raad beantwoord.
De gedingen zijn gevoegd behandeld ter zitting van 6 februari 2003, waar voor appellant is verschenen drs. J.L.H.H. Kunnen, directeur Sociale en Bestuurlijke Zaken van Westrom. Gedaagde heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. H.P.M. Schenkels en J. Zondag, beiden werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
II. MOTIVERING
1. De Raad merkt vooreerst op dat ingevolge artikel 17 van de op 1 januari 1998 in werking getreden Wet sociale werkvoorziening (Wet van 11 september 1997, Stb. 465) op de behandeling van deze gedingen het recht van toepassing blijft zoals dat vóór de genoemde datum van inwerkingtreding van die wet gold.
1.1. Gedaagde, heeft appellant, onder wie ook zijn rechtsvoorgangster wordt verstaan, op grond van artikel 40, eerste lid, van de tot 1 januari 1998 geldende Wet Sociale Werkvoorziening (WSW), een vergoeding (hierna: de vergoeding) van f 41.732.000,- voor het jaar 1994 toegekend, op basis van de door appellant verstrekte gegevens met betrekking tot de omvang en samenstelling van het werknemersbestand, de wachtlijst en de doorstroom- en uitstroomgegevens. Deze vergoeding bedroeg per gerealiseerde arbeidsplaats een bedrag van ruim f 40.000,-. Naar aanleiding van appellants nadien verstrekte jaarverantwoording 1994 heeft gedaagde de vergoeding over 1994 bij besluit van 30 januari 1998 met toepassing van artikel 44, aanhef en onder e, van de WSW, f 37.500,- lager vastgesteld omdat 15 plaatsingen van werknemers niet voldeden aan gedaagdes beleid inzake zorgvuldige en evenwichtige plaatsing (hierna: zeep-beleid). Het bezwaar tegen het besluit van 30 januari 1998 is bij het bestreden besluit van 26 oktober 1998 (besluit 1) gegrond verklaard voorzover het betreft twee plaatsingen en voor het overige ongegrond.
1.2. Voor het jaar 1995 is de vergoeding aanvankelijk gesteld op f. 41.059.300,-. Naar aanleiding van appellants jaarverantwoording 1995 is bij besluit van 5 februari 1999 de vergoeding f 25.000,- lager vastgesteld op grond van overwegingen gelijksoortig aan die welke ten grondslag liggen aan het besluit van 30 januari 1998. Bij besluit van 18 mei 1999 is appellants bezwaar tegen het besluit van 5 februari 1999 (besluit 2) ongegrond verklaard.
2. De rechtbank heeft bij uitspraak 1 het beroep tegen besluit 1 en bij uitspraak 2 het beroep tegen besluit 2 ongegrond verklaard.
3. Naar aanleiding van de in hoger beroep door partijen ingenomen standpunten overweegt de Raad allereerst dat hij op 14 april 2002 uitspraak heeft gedaan, in soortgelijke gedingen, geregistreerd onder de nrs. 99/3923 WSW, 00/292 WSW en 00/394 WSW (LJN AE2439, JSV 2002/131), 00/395 WSW, 00/4698 WSW, 01/826 WSW en 01/1314 WSW. Aan die uitspraken ontleent de Raad de volgende, ook voor de onderhavige gedingen relevante overwegingen.
3.1. Ingevolge artikel 44, aanhef en onder e, van de WSW, kan gedaagde de toegekende vergoeding na afloop van het desbetreffende jaar geheel of gedeeltelijk terugvorderen of verrekenen indien naar zijn oordeel sprake is van ondoeltreffende uitvoering van de WSW. Bij zijn nota "De toetsing van de uitvoering door gemeenten van de Wet Sociale Werkvoorziening" van 9 juli 1993 (hierna: de nota) en in nummer 10 van jaargang 1993 van de "Nieuwswijzer, Informatiebulletin Wet Sociale Werkvoorziening" heeft gedaagde aan alle gemeentebesturen en de bestuurlijke eenheden die werkverbanden als bedoeld in artikel 10 van de WSW in stand houden (hierna: de bestuurlijke eenheden), zijn beleid met betrekking tot de toepassing van artikel 44, aanhef en onder e, van de WSW, bekendgemaakt.
3.2. In de nota wordt het toezicht van gedaagde beschreven op de besteding van de middelen die de bestuurlijke eenheden in het kader van de budgetfinanciering zijn toegekend, worden de normen vermeld die gedaagde hanteert bij de toetsing van de doeltreffendheid van de besteding van die middelen en wordt aangegeven welke kortingsmaatregelen de bestuurlijke eenheid ingeval van niet naleven van deze normen te wachten staan.
3.3. De bestuurlijke eenheid dient minimaal het aantal in de jaarlijkse budgetbrief vermelde arbeidsplaatsen - op grond waarvan de vergoeding wordt berekend - te realiseren. Indien dit niet is gelukt en de bestuurlijke eenheid niet aannemelijk kan maken dat zulks niet verwijtbaar is, wordt volgens de nota per niet gerealiseerde arbeidsplaats de volledige voor die plaats toegekende vergoeding teruggevorderd.
3.4. Voorts bevat de nota regels omtrent het beleid dat de bestuurlijke eenheid dient te voeren bij de plaatsing als werknemer van degenen die op de wachtlijst zijn opgenomen en omtrent de inspanningen die de bestuurlijke eenheid zich terzake dient te getroosten. De regels schrijven een zorgvuldige en evenwichtige plaatsing voor en worden daarom aangeduid als het "zeep-beleid". Met dit beleid wordt beoogd voor allen die op WSW-arbeid zijn aangewezen uitvoering te geven aan het beginsel van gelijke kansen, ongeacht de aard van de handicap of de verwachte mate van productiviteit van de kandidaat-werknemer.
3.4.1. Het zeep-beleid brengt met zich mee dat de kandidaat-werknemers die op de wachtlijst zijn opgenomen gelijke kansen op plaatsing als werknemer dienen te hebben en daarom ongeacht de aard van hun handicap of de verwachte mate van productiviteit in volgorde van hun plaats op de wachtlijst een arbeidsplaats aangeboden moeten krijgen. Omdat een strikte hantering van de eis dat de volgorde op de wachtlijst bepalend is (al te grote) uitvoeringsproblemen zou kunnen geven, bepaalt de nota dat de volgorde van de zogenoemde jaarcohorten moet worden aangehouden. Personen die aan het begin van het boekjaar langer dan 3 jaar op de wachtlijst staan behoren tot het eerste cohort, zij die 2 tot 3 jaar daarop staan behoren tot het tweede, van 1 tot 2 jaar tot het derde en de personen die van 0 tot 1 jaar op de wachtlijst staan worden ingedeeld in het vierde cohort. De personen uit het eerste jaarcohort dienen het eerste als werknemer geplaatst te worden. Pas als daaruit geen kandidaten kunnen worden geselecteerd, komen kandidaten uit het tweede cohort voor plaatsing in aanmerking en zo verder.
3.4.2. Om de bestuurlijke eenheden enige ruimte te bieden voor eigen beleid, bepaalt de nota dat de bestuurlijke eenheid 25% van het totaal aantal op de wachtlijst voorkomende personen onafhankelijk van voormelde cohortvolgorde mag plaatsen. Dit contingent van 25% waarbij personen in afwijking van de cohortvolgorde kunnen worden geplaatst, is volgens de nota voornamelijk bestemd om dreigend verlies aan vaardigheden te voorkomen of om sleutelfuncties te vervullen. Een sleutelfunctie is omschreven als een functie waarvan de werkgelegenheid van anderen binnen de werkeenheid afhankelijk is.
3.4.3. Indien in strijd met voormelde regels meer dan 25% van de in het desbetreffende jaar geplaatste personen afkomstig is uit jongere cohorten, terwijl er in dat jaar op de wachtlijst nog personen staan uit oudere cohorten, onderzoekt gedaagde of dit verwijtbaar is. In de praktijk acht gedaagde (boven de grens van 25% uitstijgende) niet-plaatsingen slechts niet verwijtbaar als de door de bestuurlijke eenheid terzake gevolgde werkwijze in overeenstemming met het zeep-beleid is geweest, dan wel als de bestuurlijke eenheid aannemelijk maakt dat het ter voorkoming van verlies aan vaardigheden of ter vervulling van sleutelfuncties nodig was om bij meer dan 25% van de plaatsingen van de jaarcohortvolgorde af te wijken. Elke verwijtbare niet-plaatsing leidt volgens de nota tot een terugvordering van een forfaitair bedrag van f 10.000,-.
3.4.4. De nota benadrukt voorts dat de uitvoering van het beschreven zogenoemde first in first out (fifo) beginsel van de bestuurlijke eenheden een veel actievere behandeling van de wachtlijst vergt dan voordien het geval was, in die zin dat zodra iemand op de wachtlijst is geplaatst moet worden nagegaan welk type werkzaamheden voor betrokkene noodzakelijk is, teneinde zodanige werkzaamheden voor betrokkene tijdig beschikbaar te hebben. Het informatiebulletin voegt hieraan toe dat dit kan inhouden dat voor de kandidaat-werknemer nieuw werk wordt gezocht, dat een bestaande functie wordt aangepast aan de handicap van de betrokkene en/of dat een opleidingsplan wordt uitgevoerd. Deze methode wordt "de activerende en anticiperende methode" genoemd, ter onderscheiding van de werkwijze die als het "vacature-beleid" wordt aangeduid welke werkwijze inhoudt dat de bestuurlijke eenheid wacht tot een vacature ontstaat om vervolgens daarbij een persoon te zoeken die beschikt over de benodigde capaciteiten.
3.5. De nota bevat eveneens regels inzake de vereiste jaarlijkse uitstroom. De bestuurlijke eenheden dienen vanaf 1994 jaarlijks een doorstroom van tenminste 1% van de werknemers naar het vrije bedrijfsleven te realiseren. Komt het resultaat lager uit, dan vindt volgens de nota eveneens terugvordering plaats van een forfaitair bedrag van f 10.000,- per werknemer waarmee de bestuurlijke eenheid onder de gestelde norm is gebleven, tenzij zij aannemelijk kan maken dat zij voldoende inspanningen ter bevordering van doorstroming heeft gedaan.
3.6. Bij circulaire van 7 juli 1997 heeft gedaagde aan de bestuurlijke eenheden bekendgemaakt dat de korting wegens verwijtbaar niet-doeltreffende uitvoering bij de vaststelling van de vergoeding over de jaren 1994, 1995 en 1996 slechts voor 25% zal plaatsvinden en voor 1997 slechts voor 50%, hetgeen betekent dat over die jaren per verwijtbare niet-plaatsing feitelijk f 2.500,- onderscheidenlijk f 5.000,- wordt teruggevorderd. Bij diezelfde circulaire is voorts de norm voor de jaarlijks vereiste uitstroom verlaagd van 1% naar 0,5%.
3.7. In vermelde uitspraken heeft gedaagde het zeep-beleid niet in strijd geacht met het geschreven of ongeschreven recht en ook de toepassing van dat beleid in de concrete gevallen kon de toetsing van de Raad doorstaan.
3.8. In het vooronderzoek in de beide onderhavige gedingen is gebleken dat de gronden die appellant tegen de bestreden besluiten heeft aangevoerd grotendeels overeenkomen met die welke zijn aangevoerd in de in 3. vermelde procedures. Daarom heeft de Raad bij brief van 24 mei 2002 zijn uitspraak gedaan in de zaak nr. 00/395 WSW aan appellant gezonden, met het verzoek mee te delen tot welke reactie de uitspraak appellant aanleiding geeft. Daarop heeft appellant bij brief van 10 juni 2002 de Raad geschreven het zeep-beleid onzinnig en belachelijk te vinden en dat hij zijn hoop heeft gevestigd op de Raad. Uit deze brief en hetgeen appellant desgevraagd ter zitting heeft meegedeeld leidt de Raad af dat appellant zijn bezwaren tegen de aangevallen uitspraken en de bestreden besluiten in volle omvang handhaaft.
3.9. Appellant heeft met betrekking tot besluit 1 in de eerste plaats als procedurele bezwaren naar voren gebracht dat de besluitvorming zowel in de primaire als de bezwaarfase onredelijk lang heeft geduurd. Deze klachten leiden niet tot vernietiging van dat besluit.
3.9.1. De Raad overweegt dat het primaire besluit niet is genomen op aanvraag van appellant. Een bepaalde beslistermijn is niet voorgeschreven. Dat neemt niet weg dat onder omstandigheden een betrokkene als appellant, wetende dat bepaalde besluitvorming over de vaststelling van de rijksvergoeding plaatsvindt, belang kan hebben bij een spoedig afkomen van het desbetreffende besluit. Gedaagde heeft appellant op 29 november 1996 onder andere om nadere gegevens verzocht. Deze zijn gedaagde op 7 januari 1997 verschaft. Dat appellants belangen in deze geschaad zijn doordat het primaire besluit met vertraging eerst op 30 januari 1998 is gegeven, is de Raad echter niet gebleken.
3.9.2. Ook de grief met betrekking tot het lange uitblijven van het bestreden besluit kan niet slagen. Weliswaar is besluit 1 genomen met overschrijding van de in artikel 7:10, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vermelde termijn van zes weken, maar niet is gebleken dat appellant (die geen gebruik heeft gemaakt van de in artikel 6:2 van die wet gegeven mogelijkheid beroep in te stellen tegen het uitblijven van een besluit) door de overschrijding van die termijn in relevante mate in zijn processuele belangen is geschaad.
3.10. Inhoudelijk heeft appellant - samengevat - in beide gedingen aangevoerd dat het door gedaagde gevoerde zeep-beleid een wettelijke grondslag ontbeert en in strijd is met de WSW, dat dit beleid volstrekt onredelijk is en in de nieuwe WSW verlaten is, dat de verlaagde vaststelling van de rijksbijdrage een boete is met een willekeurig karakter, dat de rijksconsulent de mening is toegedaan dat in de desbetreffende gevallen afwijking van het fifo-beginsel niet-verwijtbaar is te achten en dat gedaagde jegens appellant in strijd heeft gehandeld met het gelijkheidsbeginsel.
3.11. De Raad verwerpt al deze stellingen.
3.11.1. Het zeep-beleid ontbeert niet een wettelijke grondslag en is evenmin in strijd met de WSW. De Raad verwijst naar de overwegingen 4.1. tot en met 4.5 van de in de in 3. vermelde uitspraken. Daarin heeft de Raad geoordeeld dat artikel 44, aanhef en onder e, van de WSW, op grond van welke bepaling gedaagde de ingevolge artikel 40, eerste lid, van die wet toegekende vergoeding na afloop van het desbetreffende jaar geheel of gedeeltelijk kan terugvorderen of verrekenen indien naar zijn oordeel sprake is van ondoeltreffende uitvoering van de WSW, voor dat beleid de grondslag biedt.
3.11.2. Dat het zeep-beleid onredelijk is te achten stuit af op hetgeen de Raad in eerder bedoelde uitspraken heeft overwogen onder overweging 5, waarin hij tot het oordeel komt dat dit beleid de grenzen van een redelijke beleidsbepaling niet te buiten gaat. Dat dit beleid volgens appellant geen plaats heeft gekregen in de Wet sociale werkvoorziening (Wsw) die met ingang van 1 januari 1998 in werking is getreden, kan daaraan niet afdoen, reeds omdat het hier gaat om de toepassing van het beleid dat op grond van de WSW (oud) met betrekking tot de jaren 1994 en 1995 is gevoerd.
3.11.3. De verlaagde vaststelling van de rijksbijdrage kan evenmin als een boete worden beschouwd: het gaat uitsluitend om de terugvordering van teveel betaalde rijksbijdrage, aan welke terugvordering niet een boete-karakter kan worden toegekend. De Raad verwijst hierbij naar overweging 4.7. van de meer bedoelde uitspraken. Zoals de Raad in overweging 7. van enkele van die uitspraken heeft overwogen bevat de hoogte van het bedrag dat per niet-plaatsing wordt teruggevorderd weliswaar een arbitrair element, maar dit betekent niet dat daarmee dit onderdeel van het beleid als onrechtmatig moet worden bestempeld.
3.11.4. Gedaagde heeft met betrekking tot het jaar 1994 het oordeel van de rijksconsulent dat het zeep-beleid in een aantal gevallen verwijtbaar niet is gevolgd overgenomen. Dat die consulent volgens appellant desondanks heeft opgemerkt dat dit beleid onredelijk uitwerkt, is gebaseerd op de persoonlijke mening van die consulent en kan geen gewicht in de schaal werpen gezien de eerder vastgestelde rechtmatigheid van het zeep-beleid en de in het WSW-rapport van bevindingen 1994 neergelegde officiële opvatting van de consulent dat de desbetreffende niet-plaatsingen verwijtbaar zijn te achten.
Met betrekking tot het jaar 1995 is gedaagde wel afgeweken van het oordeel van de rijksconsulent die in 10 gevallen het niet naleven van het fifo-beginsel niet verwijtbaar acht. Gedaagde heeft die gevallen als wel verwijtbaar aangemerkt. Anders dan appellant kennelijk voorstaat noopt een dergelijk oordeel van de rijksconsulent niet tot het achterwege laten van de bestreden vermindering van de vergoeding. De Raad verwijst in dit verband naar overweging 7. in zaak nr. 00/395 WSW. Daarin spreekt de Raad uit dat het aan gedaagde is om te beslissen over de vraag of sprake is van een verwijtbaar ondoeltreffende uitvoering van de wet en dat gedaagde daarbij afwijken kan van het advies van zijn rijksconsulent. In appellants geval is de Raad van oordeel dat niet staande gehouden kan worden dat gedaagde niet van dat advies mocht afwijken. De Raad onderschrijft het oordeel van de rechtbank dat hier op neer komt dat appellant deels op zichzelf genomen begrijpelijke, bedrijfseconomische motieven en deels andere, volgens appellant dwingende, belangen een rol heeft laten spelen, waardoor de langst wachtende personen in 1995 niet geplaatst zijn, maar dat die motieven en belangen in het licht van het zeep-beleid nu juist van ondergeschikte betekenis zijn. De Raad merkt daarbij op dat appellant een vrij invulbare ruimte had van 25 % voor sleutelfuncties, terugkeergaranties en dergelijke. Appellant heeft niet aangetoond dat hij ten aanzien van de niet-geplaatsten het proactieve beleid heeft gevoerd dat van hem mocht worden verwacht en dat de vrij invulbare ruimte van 25 % desondanks niet voldoende was.
3.11.5. Appellants betoog dat volgens zijn juridisch adviseur gedaagde in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld door in appellants geval wel een vermindering van de vergoeding toe te passen terwijl hij dat niet heeft gedaan ten aanzien van een bestuurlijke eenheid te Maastricht, ziet de Raad ook niet slagen. Appellant heeft nagelaten gegevens aan te dragen op grond waarvan de Raad met voldoende zekerheid tot het oordeel kan komen dat het hier gaat om op rechtens relevante punten gelijke gevallen. Het enkele oordeel van een juridisch adviseur kan in deze niet als toereikend worden beschouwd.
3.11.6. De Raad is ook overigens van oordeel dat het beleid juist is toegepast. De Raad overweegt met betrekking tot de niet-plaatsingen in zowel 1994 als 1995 dat de door appellant naar voren gebrachte omstandigheden zijn terug te voeren op appellants belang om arbeidsplaatsen in stand te houden en de wens zoveel mogelijk bedrijfseconomisch verantwoord te werk te gaan. Dat belang kan naar het oordeel van de Raad echter niet worden beschouwd als een bijzondere omstandigheid die gedaagde noopte tot afwijking van zijn beleid, nu er in dat beleid juist uitdrukkelijk in is voorzien dat aan het fifo-beginsel voorrang moet worden gegeven boven bedrijfseconomische overwegingen. Dat de minder gunstige economische omstandigheden en de slechtere arbeidsmarkt appellant noodzaakten tot de bedoelde plaatsingen, zoals appellant met kracht naar voren heeft gebracht, is evenmin een bijzondere omstandigheid die gedaagde aanleiding had moeten geven terugvordering achterwege te laten.
Het door gedaagde gevoerde beleid gaat er nu juist vanuit dat appellant, onafhankelijk van de arbeidsmarkt, activerend en anticiperend plaatsing van personen bevordert, zodat die plaatsing cohortsgewijs plaats kan vinden.
4. Gezien het vorenoverwogene slagen de hoger beroepen niet. De aangevallen uitspraken moeten worden bevestigd. De Raad acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling.
Beslist wordt als volgt.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraken.
Aldus gegeven door mr. G.P.A.M. Garvelink-Jonkers als voorzitter en mr. T. Hoogenboom en Prof. mr. L.F.M. Verhey als leden, in tegenwoordigheid van mr. L.N. Nijhuis als griffier, en in het openbaar uitgesproken op 20 maart 2003.
(get.) G.P.A.M. Garvelink- Jonkers.
(get.) L.N. Nijhuis.