Uitspraak
04/4723 AW en 04/4731 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[appellant], wonende te [woonplaats] (hierna: appellant),
tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage van 16 juli 2004, 03/1032 en 03/4516 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellant
en
de Raad van de gemeente [naam gemeente], thans het College van burgemeester en wethouders van die gemeente (hierna: College)
Datum uitspraak: 18 mei 2006
I. PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. J.W.C. van Kleef, verbonden aan Van Kleef en Partners B.V., hoger beroep ingesteld.
Het College heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 april 2006. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Van Kleef. Het College heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. M.B. de Witte-van den Haak, advocaat te ’s-Gravenhage, L.G.I. Barth, wethouder van de gemeente [naam gemeente] en mr. J. Wisse, werkzaam als ambtenaar bij die gemeente.
II. OVERWEGINGEN
1. In dit geding zijn besluiten aan de orde die zijn genomen door de raad van de gemeente [naam gemeente] (hierna: Gemeenteraad). Uitgaande van de door de wetgever met de Wet dualisering gemeentebestuur (Stb. 2002, 111) beoogde wijziging in het stelsel van gemeentelijke bevoegdheden, is in deze uitspraak het College aangemerkt als de rechtsopvolger van de Gemeenteraad.
2. Voor een meer uitgebreide weergave van de in deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. De Raad volstaat met het volgende.
2.1. Appellant was sinds 1988 secretaris van de gemeente [woonplaats] (hierna: gemeentesecretaris). Nadat zijn positie als hoogste ambtenaar binnen de gemeente meer en meer ter discussie was komen te staan, deelde hij bij brief van
25 januari 2002 aan het College mee dat hij besloten had terug te treden. Daarbij verzocht hij een aantal faciliteiten om elders een passende functie te vinden. Onderhandelingen over de voorwaarden van een vertrekregeling leidden vervolgens niet tot overeenstemming, waarna de Gemeenteraad overeenkomstig het voorstel van het College in zijn vergadering van 14 november 2002 heeft besloten appellant met toepassing van artikel 8:6, eerste lid, van de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling/ Uitwerkingsovereen-komst (hierna: CAR/UWO) eervol ontslag wegens ongeschiktheid voor de functie anders dan op grond van ziekten of gebreken te verlenen met ingang van 1 december 2002.
2.2. Bij besluit op bezwaar van 30 januari 2003 heeft de Gemeenteraad de grondslag van het ontslag gewijzigd. Appellante is eervol ontslag “op andere gronden” verleend wegens verstoorde verhoudingen (artikel 8:8, eerste lid, van de CAR/UWO), onder toekenning van een aanvullende en aansluitende uitkering overeenkomstig hoofdstuk 10a van de CAR/UWO. Voor het treffen van een verdergaande ontslagregeling zag de Gemeenteraad geen aanleiding. Wel heeft hij voorts bepaald dat de kosten van rechtsbijstand tot aan het moment van bezwaar naar redelijkheid worden vergoed en de kosten in de bezwaarfase naar analogie van de inmiddels getroffen wettelijke voorziening.
2.3. Appellant heeft tegen dit besluit van 30 januari 2003, voorzover het de (aanvullende) uitkering betreft, bezwaar gemaakt, omdat dit deel van het besluit als een primair besluit zou moeten worden aangemerkt. Voor het overige heeft appellant beroep ingesteld tegen het besluit van 30 januari 2003. Het bezwaar van appellant is niet-ontvankelijk verklaard bij besluit van 18 september 2003. Daarbij is tevens de gevraagde vergoeding van kosten van rechtsbijstand in bezwaar geweigerd. Ook tegen dit besluit heeft appellant beroep ingesteld.
2.4. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen ongegrond verklaard.
3. Naar aanleiding van hetgeen in hoger beroep naar voren is gebracht overweegt de Raad als volgt.
3.1. Als eerste grief heeft appellant zijn standpunt herhaald, dat de omzetting van een ongeschiktheidsontslag in een ontslag op andere gronden niet zonder meer had mogen geschieden in de heroverweging tijdens de bezwarenfase. Het verlenen van het ontslag op andere gronden, en in elk geval de daarbij toegekende uitkering, dient te worden aangemerkt als een nieuw primair besluit. Appellant heeft pas na de beslissing op bezwaar op de toegekende (minimale) uitkering kunnen reageren, waardoor hij in zijn belangen is geschaad.
3.2. De Raad kan appellant in deze grief niet volgen. Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat gelet op de volledige heroverweging die in bezwaar behoort plaats te vinden, de Gemeenteraad in beginsel bevoegd was bij de beslissing op bezwaar de grondslag van het ontslag te wijzigen in een ontslag op grond van artikel 8:8 van Pro de CAR/UWO. Daarbij is van belang dat het feitencomplex daarvoor voldoende grondslag bood. Genoemd artikel bepaalt dwingend dat bij een ontslag “op andere gronden” een voor-ziening moet worden getroffen die minimaal gelijk is aan de uitkering overeenkomstig hoofdstuk 10a van de CAR/UWO. Over die voorziening moest dus tevens in het kader van de heroverweging worden beslist. Over de betrokkenheid daarbij van appellant merkt de Raad op dat uit de gedingstukken duidelijk blijkt dat bij de voorbereiding van de besluitvorming reeds in een vroegtijdig stadium beide opties, met inbegrip van de daaraan te verbinden uitkeringen, ter sprake zijn geweest. Appellant kende de opvatting van het College hierover. Hij is dan ook in de gelegenheid geweest zijn standpunt daarover kenbaar te maken, zodat hij niet overvallen kan zijn door de uitkomst.
4.1. Appellant heeft zich voorts op het standpunt gesteld, dat de toegekende minimale uitkering niet voldoet aan het door artikel 8:8 van Pro de CAR/UWO gestelde vereiste, dat deze uitkering met het oog op de omstandigheden redelijk is te achten. De Raad merkt hierover allereerst op dat het hier een discretionaire bevoegdheid van het bestuursorgaan betreft. De Raad kan gebruikmaking van die bevoegdheid slechts terughoudend toetsen. Volgens vaste rechtspraak dient daarbij de vraag te worden beantwoord of het bestuursorgaan een zodanig belangrijk aandeel in het ontstaan en voortbestaan van de verstoorde verhoudingen heeft gehad dat de uitkering op een hoger niveau had moeten worden vastgesteld.
4.2. De Raad beantwoordt deze vraag ontkennend en heeft daartoe het volgende overwogen. Appellant vervulde reeds sinds 1988 het ambt van gemeentesecretaris van [woonplaats]. Uit dien hoofde was hij ambtelijk eindverantwoordelijk voor de gemeentelijke organisatie. De gemeente verkeerde reeds geruime tijd voor zijn ontslag in een toestand van bestuurlijke en ambtelijke malaise. Uit een drietal externe rapportages blijkt met een grote mate van overeenstemming dat het gebrekkig functioneren van appellant en zijn onvermogen om leiding te geven aan de nodige vernieuwing een belangrijke factor was bij het voortduren van de malaise. Zo wordt in het rapport van mr. J. Schrik uit april 2000 onder meer geconcludeerd dat appellant niet in staat was qua organisatiestructuur, cultuur en werkwijze een moderne organisatie op te bouwen met eigentijdse beheers- en beleidsinstrumenten. Uit het rapport van Mede organisatieadvies van september 2000 blijkt dat medewerkers in gesprekken ongevraagd forse kritiek op appellant uitoefenden. Men verwachtte van hem dat hij zich meer aan de zijde van de organisatie profileerde, meer sociale en communicatieve vaardigheden en meer aandacht voor medewerkers toonde, sterker stimuleerde en motiveerde en dat hij investeerde in draagvlak en wederzijds respect. Uit de rapportage van september 2001 van bureau Perspectief, dat is ingeschakeld om het proces van vernieuwing te begeleiden, blijkt dat appellant zich sceptisch opstelde tegenover initiatieven om tot verandering te komen en er geen blijk van geeft zich het effect te realiseren dat zijn gedrag en uitlatingen bij anderen oproepen.
4.3. In het licht van de cruciale rol die van appellant in het vernieuwingsproces verwacht mocht worden, is te begrijpen dat appellant door deze opstelling uiteindelijk het vertrouwen van het ambtelijk apparaat en van de verantwoordelijke bestuurders verloor, waardoor zijn ontslag onvermijdelijk werd. De Raad acht de conclusie van het gemeentebestuur, dat appellant (ondanks zijn ijver) niet de juiste man op de juiste plaats is gebleken, niet onjuist.
4.4. Appellant heeft er terecht op gewezen dat ook anderen, onder wie verscheidene verantwoordelijke bestuurders, hebben bijgedragen aan het voortduren van de malaise in de gemeente. Dit blijkt ook uit de hiervoor aangehaalde rapporten. De Raad kan deze bijdrage evenwel niet als van overwegende betekenis zien. Daarbij neemt de Raad in aanmerking dat appellant, ondanks de twijfels die zijn optreden opriep, meermalen - naar vervolgens bleek zonder succes - een kans is geboden om het initiatief te nemen tot de noodzakelijke verandering. Bovendien is, anders dan namens appellant is gesteld, wel degelijk indringend met hem over zijn functioneren gesproken. In het bijzonder burgemeester Hermans, die op 1 juli 2001 aantrad, heeft hem in een reeks van gesprekken aangesproken op het fatalisme dat hij uitstraalde en getracht hem tot een andere opstelling te bewegen. Ook heeft zij er herhaaldelijk, maar tevergeefs, op aangedrongen dat hij zich zou laten begeleiden door een coach.
4.5. In het licht van het bovenstaande acht de Raad geen plaats aanwezig voor het oordeel dat het aandeel van het gemeentebestuur in het ontstaan en voortbestaan van de verstoorde verhoudingen zodanig was dat dit bestuur niet heeft kunnen volstaan met toekenning van de uitkering, bedoeld in hoofdstuk 10a van de CAR/UWO.
5. Uit het vorenstaande volgt dat de aangevallen uitspraak voor bevestiging in aanmerking komt.
6. De Raad acht tot slot geen termen aanwezig toepassing te geven aan artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht inzake vergoeding van proceskosten.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door H.A.A.G. Vermeulen als voorzitter en J.Th. Wolleswinkel en K.J. Kraan als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van O.C. Boute als griffier, uitgesproken in het openbaar op 18 mei 2006.
(get.) H.A.A.G. Vermeulen.
(get.) O.C. Boute.
HD
6.05