Uitspraak
06/5296 AW + 08/2752 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
het Dagelijks Bestuur van het stadsdeel Amsterdam-Noord van de gemeente Amsterdam (hierna: appellant),
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 27 juli 2006, 05/3914 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
[betrokkene], (hierna: betrokkene)
en
appellant
Datum uitspraak: 19 juni 2008
I. PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Betrokkene heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 november 2007. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. G.M. van Voorst sr, advocaat te Amstelveen. Betrokkene is verschenen met bijstand van mr. J. Boter, werkzaam bij de Stichting Univé Rechtshulp.
Appellant heeft op 9 mei 2008 een nieuw besluit genomen waarop betrokkene heeft gereageerd.
Het onderzoek ter zitting is voortgezet op 29 mei 2008, waar appellant zich opnieuw heeft laten vertegenwoordigen door mr. G.M. van Voorst sr voornoemd, en waar betrokkene wederom is verschenen met bijstand van mr. J. Boter voornoemd.
II. OVERWEGINGEN
1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Betrokkene, geboren in 1956, is met ingang van 1 maart 2003 aangesteld als leraar aan de openbare basisschool “Het Vogelnest”. Hij is daar werkzaam geweest als intern begeleider.
1.2. Bij brief van 7 april 2005 is betrokkene schriftelijk in kennis gesteld van een op 24 maart 2005 genomen directiebesluit, inhoudende dat hem zijn taken als intern begeleider worden ontnomen en dat hij als groepsleerkracht zal gaan werken. Bij het bestreden besluit van 19 juli 2005 is het bezwaar van betrokkene tegen dit besluit ongegrond verklaard.
1.3. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellant gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en bepaald dat appellant een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen. Tevens zijn bepalingen gegeven omtrent griffierecht en proceskosten.
1.4. Appellant was aanvankelijk voornemens de uitkomst van het hoger beroep af te wachten, maar heeft vervolgens naar aanleiding van een brief van de Raad van 4 januari 2008, op 9 mei 2008 een nieuw besluit genomen.
2. Naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep hebben aangevoerd overweegt de Raad als volgt.
2.1. Blijkens de gedingstukken, waaronder de akte van benoeming van 18 maart 2003, is betrokkene aangesteld in de functie van leraar. Hem zijn echter - zoals vóór de indiensttreding was afgesproken - uitsluitend de taken van een intern begeleider opgedragen. Niet is gebleken dat het bestuur gebruik heeft gemaakt van de hem op grond van artikel 84, vierde lid, van het toenmalige Rechtspositiebesluit WPO/WEC (Rpb) toekomende bevoegdheid om, naast of in plaats van de in het Rpb voorziene normfuncties, voor de school een andere functie vast te stellen die specifiek de taken van intern begeleider omvat. De Raad gaat er derhalve van uit dat betrokkene is aangesteld in de normfunctie van leraar aan een basisschool, zoals voorzien in artikel 158 in Pro samenhang met bijlage 13-1 van het Rpb.
2.2. Aan de orde is dan ook niet de plaatsing van betrokkene in een andere functie - welke plaatsing ingevolge artikel 87, eerste lid, van het Rpb niet zou kunnen plaatsvinden zonder voorafgaand ontslag - maar een wijziging van de concrete taakinhoud van de door betrokkene uitgeoefende functie van leraar, als bedoeld in artikel 84, achtste lid, van het Rpb. Ten onrechte is de rechtbank in de aangevallen uitspraak tot een andere conclusie gekomen.
2.3. Anders dan appellant heeft bepleit, is de bedoelde wijziging aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het gaat hier immers om een - structurele en zwaarwegende - ingreep in de ambtelijke rechtspositie van betrokkene.
2.4. De Raad is verder van oordeel dat uit artikel 5, derde lid, van het Directiestatuut openbaar primair onderwijs Amsterdam-Noord blijkt dat het bestuur zijn bevoegdheid om de taakinhoud te wijzigen heeft gemandateerd aan de directeur van de school. Deze was dus bevoegd het primaire besluit te nemen. Overigens zou een aan dit besluit klevend bevoegdheidsgebrek in bezwaar zijn hersteld, nu het bestreden besluit is genomen door het Dagelijks Bestuur zelf. Ook op het punt van de bevoegdheid komt de Raad derhalve tot een andere conclusie dan de rechtbank.
2.5. Aan de in geding zijnde wijziging van de taakinhoud zijn twee aspecten te onderscheiden: de ontheffing van betrokkene van zijn taken als intern begeleider en - vervolgens - het aan betrokkene opdragen van de taken van een groepsleerkracht.
2.6. De ontheffing van de taken van intern begeleider berust op de opvatting van het bestuur dat betrokkene blijk heeft gegeven niet tegen die taken te zijn opgewassen.
De Raad stelt voorop dat ongeschiktheid voor een opgedragen taak op zichzelf grond kan opleveren om die taak met toepassing van artikel 84, achtste lid, van het Rpb aan de ambtenaar te ontnemen. Niet aannemelijk is de stelling van betrokkene dat de bij zijn benoeming gemaakte afspraken omtrent zijn takenpakket zo ver strekken dat wijziging van dit pakket onder alle omstandigheden, ook bij gebleken ongeschiktheid, is uitgesloten. Niettemin zal voor een ontheffing op deze grond slechts plaats zijn indien de ongeschiktheid in voldoende mate komt vast te staan. Daarbij is het in beginsel aan het Dagelijks Bestuur om - concrete - feiten en omstandigheden aan te dragen die de ongeschiktheid aannemelijk maken. Dit klemt temeer gezien het ingrijpende karakter van de in geding zijnde ontheffing, die immers alle taken omvat waarvoor betrokkene oorspronkelijk is aangenomen. Een zo zware maatregel behoeft een grondige voorbereiding en motivering.
2.7. Naar het oordeel van de Raad schiet het bestreden besluit in dit opzicht tekort. Voor zover kan worden afgeleid uit de stukken en het verhandelde ter zitting, heeft appellant zijn negatieve oordeel omtrent het functioneren van betrokkene (vrijwel) uitsluitend gebaseerd op de opvattingen van de (toenmalige) directeur van de school. De door de directeur geuite kritiek is echter hoofdzakelijk in vage en kwalificerende bewoordingen gesteld. Concrete voorbeelden van slecht functioneren als intern begeleider ontbreken. Voor zover het door betrokkene opgestelde IB-beleidsplan als een dergelijk voorbeeld moet worden aangemerkt, is onduidelijk gebleven wat dit plan, toegespitst op het TOM(Teamonderwijs Op Maat)-karakter van de school, zou moeten behelzen en in welk opzicht betrokkene niet aan deze eisen heeft voldaan. Daarbij komt dat de invulling van het TOM-karakter in belangrijke mate afhankelijk was van de visie van de directeur, zodat betrokkene op diens toelichting en instructies was aangewezen. Het negatieve oordeel van de directeur omtrent het functioneren van betrokkene kan voorts niet los worden gezien van het feit dat tussen hen beiden een conflictsituatie was gegroeid, mede als gevolg van verschillen van inzicht op zakelijke punten zoals het toelatingsbeleid van de school. Dit had voor appellant een extra reden moeten zijn om niet zonder meer op de zienswijze van de directeur af te gaan.
2.8. Het bestreden besluit is dan ook genomen in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb. Hieruit volgt dat de rechtbank dit besluit terecht heeft vernietigd en dat de aangevallen uitspraak, met verbetering van gronden, dient te worden bevestigd.
3. Bij het onder 1.4 genoemde besluit van 9 mei 2008 heeft appellant het bezwaar van betrokkene tegen de ontheffing van zijn taken als intern begeleider opnieuw ongegrond verklaard en geweigerd te voldoen aan het verzoek van betrokkene hem opnieuw te belasten met de werkzaamheden van intern begeleider. Betrokkene kan zich ook met het besluit van 9 mei 2008 niet verenigen. De Raad zal dit besluit daarom met toepassing van artikel 6:19 in Pro samenhang met artikel 6:24 van Pro de Awb in het geding betrekken en overweegt daaromtrent als volgt.
3.1. Wat betreft de formele bezwaren van betrokkene tegen de wijze van totstandkoming van het besluit van 9 mei 2008 merkt de Raad op dat betrokkene met juistheid naar voren brengt dat ook zijn, bij appellant bekende, gemachtigde voor de hoorzitting(en) had dienen te worden uitgenodigd. Voorts onderschrijft de Raad het standpunt van betrokkene dat de uitnodigingen op een erg korte termijn waren gesteld en aan betrokkene en zijn gemachtigde weinig ruimte lieten. De Raad stelt echter evenzeer vast dat uit het gespreksverslag van 22 februari 2008 en de brief van 4 maart 2008 naar voren komt dat betrokkene aanvankelijk heeft aangegeven pas ter zitting van de Raad te willen reageren op het door de (huidige) directeur V opgemaakte onderzoeksrapport en het voorgenomen nieuwe besluit, en dat namens betrokkene nog bij brief van 27 maart 2008 aan de Raad is verzocht om recht te doen op grond van de beschikbare stukken. Wat daarvan ook zij: het standpunt van betrokkene over het besluit van 9 mei 2008 is uiteindelijk schriftelijk kenbaar gemaakt en ter zitting nader toegelicht. De Raad ziet, gelet op het een en het ander, onvoldoende grond om dit besluit reeds op formele gronden te vernietigen.
3.2. Appellant heeft het nieuwe besluit van 9 mei 2008 waarbij de ontheffing van betrokkene van zijn taken als intern begeleider opnieuw is gehandhaafd, gebaseerd op het hiervoor genoemde, in februari 2008 door de huidige directeur van de school, V, uitgevoerd onderzoek naar het functioneren van betrokkene in de periode dat hij intern begeleider was. Directeur V, die pas na de ontheffing van betrokkene als directeur is aangesteld, heeft haar advies aan appellant om betrokkene niet opnieuw te belasten met werkzaamheden als intern begeleider gebaseerd op onderzoek van leerlingendossiers en gesprekken met leerkrachten. Daarbij heeft zij geconstateerd dat er een groot aantal gevallen is aan te wijzen waarin betrokkene destijds als intern begeleider had moeten interveniëren, maar dat niet of onvoldoende heeft gedaan. Voorts is de directeur op grond van haar onderzoek van oordeel dat het door de Onderwijsinspectie destijds gelaakte ontbreken van een adequate zorgstructuur aan betrokkene kan worden toegerekend en heeft zij geconstateerd dat betrokkene enkele keren tekort is geschoten in professionaliteit in zijn contacten met ouders van zorgleerlingen. Ten slotte blijkt uit het onderzoeksverslag dat collega’s te kennen hebben gegeven dat zij problemen hadden in het overleg met betrokkene over de begeleiding van zorgleerlingen.
3.3. Betrokkene heeft daartegenover gesteld dat de toenmalige directeur de school wilde omvormen tot een TOM-school. Volgens betrokkene is de directeur verantwoordelijk voor het opnieuw inrichten van het zorgplan en de plaats van de intern begeleider in de organisatie van de TOM-school. De toenmalige directeur heeft volgens betrokkene nagelaten hem bij het opstellen van een zorgsysteem te ondersteunen en hem van de nodige informatie te voorzien. Voorts is de directeur ook eindverantwoordelijk voor het doorverwijzen van leerlingen naar het speciaal onderwijs en voor het aannemen van leerlingen. Volgens betrokkene heeft hij daarover steeds zijn mening gegeven maar werd er slecht naar zijn adviezen geluisterd, omdat de directeur van mening was dat een TOM-school alle leerlingen kon helpen. Volgens betrokkene zijn de in het onderzoeksrapport van februari 2008 gegeven voorbeelden vaag en onduidelijk, zodat hij zich daartegen ook niet kan verdedigen. Betrokkene heeft wel erkend dat hij als vasthoudend bekend staat en dat dit ook in het overleg met collega’s het geval was. Die eigenschap was volgens betrokkene echter in de gegeven omstandigheden niet negatief. In het algemeen was de communicatie op de school in de periode 2003-2005 slecht. Hij heeft erop gewezen dat hij goed functioneert als groepsleerkracht, zodat hij naar zijn mening ook over de communicatieve en didactische vaardigheden beschikt die noodzakelijk zijn voor de functie van intern begeleider. Het nieuwe besluit is volgens betrokkene dan ook nog steeds onvoldoende onderbouwd.
3.4. Ter zitting van de Raad heeft betrokkene erkend dat zijn opvattingen over het aanname- en verwijzingsbeleid van de directeur feitelijk botsten met de TOM-filosofie: betrokkene gelooft er niet in dat het team alle leer- en gedragsproblemen kan opvangen.
Wat betreft het besluit hem na de ontheffing van zijn taken onderwijstaken in drie groepen op te dragen heeft betrokkene ter zitting naar voren gebracht dat na zijn protest het aantal groepen is teruggebracht tot twee. Daartegen heeft betrokkene geen overwegende bezwaren meer.
3.5. De Raad stelt vast dat uit het onderzoeksrapport van V als eerste kritiekpunt naar voren komt dat betrokkene er ten tijde dat hij intern begeleider was niet in is geslaagd een goed functionerend zorgsysteem en een adequaat verwijzingsbeleid van de grond te krijgen. Gezien de gedingstukken en het verhandelde ter zitting kan de Raad die kritiek onderschrijven. Nog daargelaten het ontbreken van een zorgbeleidsplan, wordt in het onderzoeksrapport bij herhaling melding gemaakt van leerlingen met wier problemen in de periode dat betrokkene intern begeleider was niets is gebeurd en bij wie dus te laat is ingegrepen. Het verweer van betrokkene dat dit te wijten is aan de toenmalige directeur die hem bij zijn taak niet heeft ondersteund en hem onvoldoende sturing heeft gegeven, overtuigt de Raad uiteindelijk niet. Het gaat immers om aan betrokkene gemandateerde taken waarop hij geacht wordt deskundig te zijn. Betrokkene wist bovendien dat hij in dienst trad van een school in verandering, maar naar zijn zeggen trok hem dat destijds juist extra aan. Het moge zo zijn dat taken en verantwoordelijkheden niet altijd even duidelijk zijn geweest: naar het oordeel van de Raad kan het echter mede aan betrokkene worden aangerekend dat in verschillende gevallen tijdige signalering en adequate hulp aan probleemleerlingen is uitgebleven. Tegenover de verklaring van betrokkene dat de directeur hem dwarsboomde stelt de Raad vast dat betrokkene er blijkbaar niet in is geslaagd bij directie en team draagvlak te creëren voor zijn opvattingen over zorg en begeleiding.
3.6. Voorts blijkt uit het rapport dat betrokkene er niet in is geslaagd de leerkrachten de door dezen gewenste ondersteuning te bieden bij het signaleren, analyseren en planmatig oplossen van leer-, gedrags- en werkhoudingsproblemen van leerlingen. Sterker nog: enkele keren wordt vermeld dat leerkrachten er moeite mee hebben om het tegen betrokkene te zeggen als zaken niet goed gaan. De eerder door betrokkene geuite stelling dat het grootste deel van het team hem terug wil hebben als intern begeleider, heeft betrokkene niet nader onderbouwd en staat haaks op de bevindingen van het onderzoeksrapport.
3.7. Ten slotte noemt het onderzoeksrapport een flink aantal praktische punten waarop betrokkene nalatig is gebleven, zoals onder meer de toetskalender, de verwerking en analyse van toetsresultaten, de groepsbesprekingen met de leerkrachten, de kindbesprekingen met externe instanties en het bijhouden en beheren van de leerlingdossiers. Dat dit takenpakket naar zeggen van betrokkene destijds niet werd gebruikt omdat er een nieuw takenpakket in ontwikkeling was vormt naar het oordeel van de Raad onvoldoende reden om deze, ongeacht het onderwijsmodel voor een intern begeleider gebruikelijke basistaken, niet uit te voeren.
3.8. De stelling van betrokkene dat hij, gezien het feit dat hij goed functioneert als leerkracht, beschikt over behoorlijke communicatieve en didactische vaardigheden moge juist zijn; de Raad onderschrijft evenwel het standpunt van appellant dat daarmee op zichzelf nog niet is gezegd dat betrokkene ook beschikt over de kwaliteiten die noodzakelijk zijn voor de functie van intern begeleider op een categorie 7-school als de onderhavige. Naar van de kant van appellant is benadrukt gaat het om een school waar veel kinderen zitten met meervoudige en complexe problematiek. Van de leerkrachten wordt op een dergelijke school het uiterste gevergd. Hoewel de sterk negatieve toonzetting van het onderzoeksrapport naar het oordeel van de Raad wel enige relativering verdient kan de Raad niet meegaan met het betoog van betrokkene die alle schuld bij de toenmalige directeur legt. Per saldo onderschrijft de Raad de conclusie die appellant aan het onderzoeksrapport heeft verbonden, dat betrokkene er in die complexe omgeving niet in is geslaagd als intern begeleider de stabiele factor te vormen waarop de leerkrachten konden terugvallen en dat hij in die omgeving de geschiktheid miste voor zijn werk als intern begeleider. Appellant heeft dan ook in redelijkheid kunnen komen tot het besluit betrokkene van deze werkzaamheden te ontheffen.
4. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep dat betrokkene geacht wordt te hebben ingesteld tegen het besluit van 9 mei 2008 niet slaagt en dat dit beroep ongegrond moet worden verklaard.
5. De Raad acht termen aanwezig om het bestuur met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen tot vergoeding van een bedrag groot € 1.127,- aan kosten wegens aan betrokkene in hoger beroep verleende rechtsbijstand, alsmede tot een bedrag groot
€ 14,08 aan reiskosten in hoger beroep, in totaal derhalve € 1.141,08.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak;
Veroordeelt het bestuur in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep ten bedrage van € 1.141,08 in totaal, te betalen door de gemeente Amsterdam;
Bepaalt dat met toepassing van artikel 22, derde lid, van de Beroepswet van de gemeente Amsterdam een griffierecht van € 422,- wordt geheven;
Verklaart het beroep van betrokkene tegen het besluit van 9 mei 2008 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door G.P.A.M. Garvelink-Jonkers als voorzitter en R. Kooper en K.J. Kraan als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van M. van Berlo als griffier, uitgesproken in het openbaar op 19 juni 2008.
(get.) G.P.A.M. Garvelink-Jonkers.
(get.) M. van Berlo.
HD
13.06