Uitspraak
07/1672 WWB
08/918 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[Naam appellant], wonende te [woonplaats], (hierna: appellant),
tegen de uitspraak van de rechtbank Middelburg van 23 februari 2007, 06/680 en 06/681 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellant
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Kapelle (hierna: College).
Datum uitspraak: 17 juli 2008
I. PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Het College heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 juni 2008. Voor appellant is verschenen mr. J.J. Brosius, advocaat te Goes. Het College heeft zich laten vertegenwoordigen door G. de Heer, werkzaam bij de gemeente Kapelle.
II. OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.2. Bij besluit van 6 juni 2005 heeft het College aan appellant met ingang van 1 april 2005 bijstand toegekend ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor gehuwden. Daarbij is aan hem met toepassing van artikel 18, tweede lid, van de WWB en artikel 3 van Pro de Afstemmingsverordening Wet werk en bijstand gemeente Kapelle (hierna: Afstemmingsverordening) een waarschuwing opgelegd omdat hij in strijd met de op hem rustende inlichtingenverplichting niet aan het College heeft opgegeven dat hij twee bedragen van zijn partner [naam partner] had ontvangen.
Bij brief van 14 juni 2005 is appellant onder meer erop gewezen dat hij op de maandelijkse rechtmatigheidsformulieren de door hem over die maand ontvangen WW-uitkering dient te vermelden, ook indien hij die inkomsten feitelijk nog niet heeft ontvangen. Bij besluit van 22 december 2005 is het recht op bijstand van appellant met ingang van 1 december 2005 opgeschort, onder meer omdat hij niet de informatie heeft verstrekt die noodzakelijk is voor de voortzetting van de uitkering. Die informatie betreft de specificaties van zijn Ziektewetuitkering en zijn inkomsten uit arbeid bij [naam BV] over de maanden november en december 2005. In dit besluit heeft appellant berust.
1.3. Bij besluit van 20 januari 2006 heeft het College de bijstand van appellant met ingang van 1 december 2005 tijdelijk gedeeltelijk geweigerd in die zin dat de uitkering gedurende de periode van 1 december 2005 tot en met 31 januari 2006 wordt verlaagd met 55%. Bij besluit van 24 mei 2006 (hierna: besluit I) heeft het College het bezwaar van appellant tegen het besluit van 20 januari 2006 ongegrond verklaard.
1.4. Aan de besluitvorming van het College ligt in de eerste plaats ten grondslag dat appellant zich niet heeft gehouden aan de inlichtingenverplichting doordat hij de bewijsstukken van zijn inkomsten over november en december 2005 niet tegelijk met zijn rechtmatigheidsformulieren heeft ingeleverd. De verplichting daartoe staat op die formulieren vermeld. Indien van de betreffende maand nog geen loonstroken dan wel uitkeringsspecificaties beschikbaar zijn, moet een kopie van de bankafschriften met de ontvangen inkomsten worden ingeleverd en kunnen de loonstroken in de daaropvolgende maand worden ingeleverd. Gezien de eerder opgelegde waarschuwing is volgens het College sprake van recidive, zodat de maatregel 10% gedurende een maand bedraagt.
In de tweede plaats heeft appellant volgens het College blijk gegeven van een tekortschietend besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan, omdat hij door het niet behouden van arbeid in dienstbetrekking opnieuw een beroep doet op bijstandsverlening. Op het rechtmatigheidsformulier over december 2005 heeft appellant vermeld dat hij is gestopt met zijn werk als montagemedewerker via een uitzendbureau bij [naam BV]. In een gesprek op 21 december 2005 met de casemanager en de re-integratiecoach gaf appellant als reden voor zijn ontslag op dat hij het werk eentonig vond, niet met tegenzin naar zijn werk wilde gaan en verwachtte dat zijn partner [naam partner] op korte termijn zou gaan werken. Het niet behouden van het werk levert verwijtbaar gedrag op, omdat appellant zelf met het werk is gestopt hoewel hij langer had kunnen doorwerken. In verband hiermee wordt de uitkering verlaagd met 100% gedurende een maand. Gelet op persoon en gezin en de totale hoogte van de maatregelen heeft het College besloten de verlaging van de uitkering over twee maanden uit te smeren.
1.5. Bij besluit van 26 januari 2006 heeft het College het recht op bijstand van appellant met toepassing van artikel 54, eerste lid, van de WWB per 1 januari 2006 opgeschort op de grond dat hij niet meewerkt aan het met hem afgesloten traject door te kennen te geven dat hij niet ingaat op een afspraak met het re-integratiebureau. Appellant is in de gelegenheid gesteld het verzuim te herstellen door op 1 februari 2006 voor een gesprek met de re-integratieconsulent te verschijnen. Nadat deze afspraak wegens ziekte was afgezegd, heeft verzekeringsarts J.A.C. de Bekker op verzoek van College advies uitgebracht over de vraag of de medische toestand van appellant zodanig was dat hij op 1 februari 2006 geen gesprek kon voeren op het gemeentehuis. Dit advies luidt dat appellant zich vanuit medische optiek op 1 februari 2006 lijfelijk had kunnen vervoegen bij de gemeente Kapelle. Het voorgaande was voor het College aanleiding om bij besluit van 16 februari 2006 de bijstand van appellant met toepassing van artikel 54, vierde lid, van de WWB, in te trekken met ingang van 1 januari 2006. Bij besluit van 24 mei 2006 (hierna: besluit II) heeft het College het bezwaar van appellant tegen het besluit van 16 februari 2006 ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellant tegen de besluiten van 24 mei 2006 ongegrond verklaard.
3. Appellant heeft de juistheid van deze uitspraak in hoger beroep gemotiveerd bestreden. Met betrekking tot de opgelegde maatregelen heeft hij aangevoerd dat hij bij het inleveren van het rechtmatigheidsformulier nog niet beschikte over de uitkeringsspecificatie. Wat betreft de ontslagname uit zijn uitzendbaan bij [naam BV] heeft appellant herhaald dat het werk te zwaar voor hem was. Ter zitting is gesteld dat de uitlatingen van appellant over het werk in het gesprek op 21 december 2005 toe te schrijven zijn aan het feit dat het hem moeilijk valt te erkennen dat hij het werk niet aankan en in dat licht moeten worden beoordeeld. Voorts is bestreden dat sprake is van een bijzonder geval als bedoeld in artikel 7, derde lid, van de Afstemmingsverordening, op grond waarvan het College bevoegd zou zijn in afwijking van het eerste en het tweede lid van dat artikel een maatregel van 110% gedurende een maand, gespreid over twee maanden, op te leggen.
Met betrekking tot de intrekking van de bijstand per 1 januari 2006 heeft appellant betoogd dat hem niet kan worden verweten dat hij niet op de afspraken is verschenen.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Maatregelen (07/1672 WWB)
4.1. Ingevolge artikel 17, eerste lid (tekst tot 1 januari 2008), van de WWB, voor zover van belang, doet de belanghebbende aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand.
Artikel 18, tweede lid, van de WWB bepaalt, voor zover hier van belang, dat indien de belanghebbende de uit deze wet voortvloeiende verplichtingen niet of onvoldoende nakomt, het college de bijstand verlaagt overeenkomstig de verordening, bedoeld in artikel 8, eerste lid, onderdeel b. Van een verlaging wordt afgezien indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.
De in artikel 18, tweede lid, van de WWB bedoelde verordening is de Afstemmingsverordening.
4.2. Met betrekking tot de maatregel van 10% voor de duur van één maand stelt de Raad vast dat appellant, hoewel hij uitdrukkelijk op die verplichting is gewezen, heeft verzuimd tegelijk met de rechtmatigheidsformulieren over de maanden november en december 2005 specificaties van zijn uitkering ingevolge de Ziektewet en zijn inkomen uit arbeid over die maanden te overleggen dan wel daarop betrekking hebbende bankafschriften. Hierdoor heeft hij de op grond van artikel 17 van Pro de WWB op hem rustende inlichtingenverplichting geschonden. Voor zover appellant bij het inleveren van de rechtmatigheidsformulieren nog niet zou hebben beschikt over de desbetreffende inkomstenspecificaties had hij bankafschriften kunnen overleggen waaruit de hoogte van zijn inkomsten over november en december 2005 kon worden afgeleid. De Raad ziet in de gedingstukken geen grond om aan te nemen dat voornoemde gedraging appellant niet zou kunnen worden verweten. Hieruit vloeit voort dat het College op grond van artikel 18, tweede lid, van de WWB gehouden was de bijstand te verlagen.
4.3. In artikel 2 van Pro de Afstemmingsverordening is voor de bepaling van de hoogte en de duur van de sancties een categorie-indeling opgenomen. Op grond van artikel 2, onderdeel a, behoort tot categorie 1 het niet onverwijld uit eigen beweging of binnen de door of namens het college of het CWI daartoe gestelde termijn verstrekken van informatie die van belang is of kan zijn voor de verlening van de bijstand of de voortzetting hiervan. Op grond van artikel 3 van Pro de Afstemmingsverordening wordt bij een gedraging van de categorie 1 een waarschuwing opgelegd. Indien binnen een periode van twaalf maanden na een vorige als verwijtbaar aangemerkte gedraging wederom sprake is geweest van een verwijtbare gedraging uit dezelfde categorie wordt op grond van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder j, in verbinding met artikel 3 van Pro de Afstemmingsverordening een maatregel van 10% gedurende één maand opgelegd.
4.4. De Raad stelt vast dat de Afstemmingsverordening geen bepaling bevat op grond waarvan het College - afhankelijk van de ernst van de gedraging, de mate van verwijtbaarheid en de individuele of persoonlijke omstandigheden van de betrokkene - kan afwijken van de standaard toe te passen verlaging. Gelet op de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 18 van Pro de WWB, waarin de nadruk is gelegd op onder meer het zogeheten individualiseringsbeginsel in die wet (Kamerstukken II, 2002-2003, 28 870, nr. 3, blz. 5 onder 3.1.1. en blz. 47 en 48) komt de Raad tot het oordeel dat in artikel 18, eerste lid, van de WWB, gelezen in samenhang met het tweede lid van dit artikel ligt besloten dat bij het vaststellen van de verlaging rekening moet worden gehouden met de persoonlijke omstandigheden van de betrokken en, de mate van verwijtbaarheid en de ernst van de gedraging bij het niet nakomen van de opgelegde verplichtingen. De Raad is in het geval van appellant niet gebleken van omstandigheden op grond waarvan het College was gehouden om met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de WWB het percentage van de verlaging lager vast te stellen dan wel de duur daarvan te bekorten.
4.5. Met betrekking tot de maatregel van 100% gedurende één maand is de Raad met het College en de rechtbank van oordeel dat appellant een tekortschietend besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan als bedoeld in artikel 18, tweede lid, van de WWB heeft betoond door het werk via een uitzendbureau bij [naam BV] niet te behouden. Vaststaat dat appellant zelf ontslag heeft genomen op 12 december 2005 en dat hij langer bij [naam BV] had kunnen blijven werken. De stelling van appellant dat hij niet in staat was het werk vol te houden, vindt onvoldoende steun in de door hem overgelegde gegevens en strookt ook niet met zijn mededelingen aan de casemanager en de re-integratieconsulent over de reden om ontslag te nemen. De Raad ziet geen aanleiding om appellant te volgen in zijn visie dat die mededelingen niet juist zijn maar zijn gedaan om zijn onvermogen om het werk vol te houden te maskeren. Ook in dat laatste geval kan appellant worden verweten dat hij zonder overleg met bijvoorbeeld de bedrijfsarts ontslag heeft genomen. Naar het oordeel van de Raad kan niet worden gezegd dat elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. Dit betekent dat het College was gehouden om de bijstand op grond van artikel 18, tweede lid, van de WWB te verlagen.
4.6. Op grond van artikel 2, onderdeel c, van de Afstemmingsverordening behoort het door eigen toedoen niet behouden van algemeen geaccepteerde arbeid tot categorie 3. Op grond van artikel 3 zijn Pro de hoogte en de duur van de sanctie voor een gedraging van categorie 3 100% van de bijstandsnorm gedurende een maand. De Raad is niet gebleken van omstandigheden op grond waarvan het College was gehouden om met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de WWB het percentage van de verlaging lager vast te stellen dan wel de duur daarvan te bekorten. Met betrekking tot de mate van verwijtbaarheid overweegt de Raad dat uit een brief van het Centrum voor Geestelijke Gezondheidszorg Emergis van 14 oktober 2005 aan de huisarts blijkt dat appellant sinds juni 2005 minder klachten had en aan een arbeidsre-integratietraject is begonnen en dat de behandeling in overleg met hem in oktober 2005 is beëindigd. In de brief van 20 april 2006 van Emergis is vermeld dat op 14 februari 2006 herintake plaatsvond naar aanleiding van terugkerende klachten als reactie op het conflict met de gemeente over zijn bijstandsuitkering.
4.7. In het onderhavige geval is sprake van samenloop van gedragingen die een verlaging van de bijstand tot gevolg hebben. Op grond van artikel 7, eerste en tweede lid, van de Afstemmingsverordening vindt in dat geval cumulatie plaats van de percentages en wordt, indien dit leidt tot cumulatie boven de 100%, de verlaging op 100% gemaximaliseerd. Het derde lid van artikel 7 biedt Pro de mogelijkheid om op grond van individuele bijzondere omstandigheden af te wijken van lid 1 en 2. In de toelichting op deze bepaling is vermeld dat dan gekozen kan worden voor een matiging van de maatregel of spreiding van de maatregel over meerdere maanden. Op grond van de gedingstukken en de ter zitting van de zijde van het College gegeven toelichting neemt de Raad aan dat het College met de spreiding van de maatregel aan de persoonlijke omstandigheden van appellant heeft willen tegemoetkomen. Het effect van die spreiding is echter nadelig voor hem geweest in die zin dat per saldo een cumulatie van boven de 100% heeft plaatsgevonden. De Raad concludeert dat geen sprake is geweest van individuele bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 7, derde lid van de Afstemmingsverordening op grond waarvan het College bevoegd was om bij de vaststelling van de hoogte van de maatregel ten nadele van appellant van het bepaalde in het eerste en tweede lid af te wijken. De rechtbank heeft dit niet onderkend, zodat de aangevallen uitspraak in zoverre niet in stand kan blijven.
Intrekking (08/918 WWB
5.1. In het besluit van 6 juni 2005, waarbij aan appellant met ingang van 1 april 2005 bijstand is toegekend, zijn de in artikel 9, eerste lid, van de WWB opgenomen verplichtingen van appellant ter bevordering van de zelfstandige bestaansvoorziening vermeld, waaronder de onder b genoemde verplichting om gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening, waaronder begrepen sociale activering, alsmede meet te werken aan een onderzoek naar zijn mogelijkheden tot arbeidsinschakeling.
Uit de gedingstukken blijkt dat appellant niet is verschenen op gesprekken met de re-integratieconsulent. Dit gesprek was erop gericht de bij appellant aanwezige belemmeringen ten opzichte van de arbeidsmarkt weg te nemen en hem vervolgens toe te leiden naar (betaalde) arbeid. Daarbij gaat het om een verplichting als bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB, en niet om het verstrekken van inlichtingen of het verlenen van medewerking als bedoeld in artikel 54, eerste lid, van de WWB. Naar vaste rechtspraak van de Raad (zie onder meer de uitspraken van 30 januari 2007 LJN AZ8403 en 24 april 2007 LJN BA4490) brengt dit mee dat bij niet-nakoming van een dergelijke verplichting geen keuzemogelijkheid voorligt in die zin dat ofwel van de bevoegdheid als bedoeld in artikel 54, vierde lid, van de WWB gebruik kan worden gemaakt ofwel een verlaging van de bijstand op grond van artikel 18, tweede lid, van de WWB in samenhang met de in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB bedoelde verordening dient te worden toegepast. Bij verwijtbare niet-nakoming van een verplichting als hier aan de orde is een sanctie op grond van artikel 18, tweede lid, van de WWB aangewezen.
5.2. Reeds op grond van het voorgaande kan besluit II geen stand houden. Nu de rechtbank dit niet heeft onderkend, komt de aangevallen uitspraak ook in zoverre voor vernietiging in aanmerking.
Slotoverwegingen
6. De Raad zal - met vernietiging van de aangevallen uitspraak en doende wat de rechtbank zou behoren te doen - het beroep tegen de besluiten I en II gegrond verklaren en die besluiten wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vernietigen. De Raad ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb het besluit van 20 januari 2006 in zoverre te herroepen dat aan appellant met ingang van 1 december 2005 een maatregel wordt opgelegd van 100% voor de duur van één maand. Op het bezwaar tegen het besluit van 16 februari 2006 zal het College opnieuw moeten beslissen. Daarbij zal het College tevens een beslissing moeten nemen over vergoeding van de in bezwaar gemaakte kosten van rechtsbijstand.
De Raad ziet ten slotte aanleiding om het College te veroordelen in de kosten die appellant in verband met de behandeling van het bezwaar tegen het besluit van 20 januari 2006 heeft moeten maken. Deze kosten worden begroot op € 644,-- . De proceskosten voor in hoger beroep verleende rechtsbijstand worden begroot op € 322,--.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart de beroepen tegen besluit I en besluit II gegrond;
Vernietigt die besluiten;
Herroept het besluit van 20 januari 2006 in zoverre dat aan appellant met ingang van
1 december 2005 een maatregel van 100% voor de duur van één maand wordt opgelegd;
Bepaalt dat het College een nieuw besluit op het bezwaar van appellant tegen het besluit van 16 februari 2006 neemt met inachtneming van deze uitspraak;
Veroordeelt het College in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 966,--, te betalen door de gemeente Kapelle;
Bepaalt dat de gemeente Kapelle aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 143,-- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door R.C. Schoemaker als voorzitter en G. van der Wiel en N.J. van Vulpen-Grootjans als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van A. Badermann als griffier, uitgesproken in het openbaar op 17 juli 2008.
(get.) R.C. Schoemaker.
(get.) A. Badermann.
OA