Uitspraak
06/4933 AW en 06/4934 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[Appellant], wonende te [woonplaats], (hierna: appellant),
tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage van 6 juli 2006, 05/1644 en 06/1021 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellant
en
de Minister van Verkeer en Waterstaat (hierna: minister) de Kroon, vertegenwoordigd door de minister
Datum uitspraak: 22 januari 2009
I. PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 december 2008. Appellant is verschenen, bijgestaan door
mr. W.G.M. Nannings en mr. J. van Zanten, beiden advocaat te Leiden. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.G.F.M. Hoffmans, advocaat te ’s-Gravenhage, en N.J. Stoker, werkzaam bij het ministerie van Verkeer en Waterstaat.
II. OVERWEGINGEN
1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende hier van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Appellant was [functie] van de hoofdafdeling [naam afdeling] van het ministerie van Verkeer en Waterstaat.
1.2. Nadat het Openbaar Ministerie een onderzoek naar appellant was begonnen, heeft de minister appellant bij besluit van 19 maart 2002 hangende dit onderzoek voorlopig tot 3 april 2002 op non-actief gesteld, welke maatregel nadien een paar maal is verlengd.
Bij brief van 5 maart 2004 heeft de officier van justitie te Rotterdam belangrijke delen van de door de Rijksrecherche opgemaakte processen-verbaal in het onderzoek naar appellant aan de minister verstrekt.
1.3. Bij besluit van 19 juli 2004 heeft de minister appellant als ordemaatregel met toepassing van artikel 91, eerste lid, aanhef en onder a, van het Algemeen Rijks-ambtenarenreglement (ARAR) ingaande 1 augustus 2004 in zijn functie geschorst voor de duur van de tegen appellant ingestelde strafrechtelijke vervolging. Tevens heeft de minister hierbij de bezoldiging van appellant op grond van artikel 92, aanhef en onder a, van het ARAR gedurende de eerste zes weken van de schorsing voor één derde gedeelte ingehouden en vervolgens voor vier tiende gedeelte. Bij besluit van 2 februari 2005 (hierna: bestreden besluit 1) is het besluit van 19 juli 2004 na daartegen door appellant gemaakt bezwaar gehandhaafd.
1.4. Bij brief van 7 september 2004 heeft de minister een tenlastelegging aan appellant uitgebracht waarin hij als zijn voorlopig oordeel gaf dat appellant zeer ernstig plichts-verzuim heeft gepleegd. Appellant heeft hierbij de gelegenheid gekregen zich ter zake te verantwoorden, hetgeen hij bij brief van 7 oktober 2004 heeft gedaan.
Vervolgens heeft de minister appellant bij brief van 25 november 2004 kenbaar gemaakt voornemens te zijn appellant voor disciplinair ontslag voor te dragen bij de Kroon. Van de gelegenheid hierop te reageren heeft appellant bij brief van 30 december 2004 gebruik gemaakt.
1.5. Bij koninklijk besluit van 3 juni 2005 is appellant met toepassing van artikel 81, eerste lid, aanhef en onder l, van het ARAR met onmiddellijke ingang strafontslag verleend. Subsidiair is appellant ontslag op grond van artikel 98, eerste lid, aanhef en onder g, van het ARAR verleend wegens ongeschiktheid voor het door hem beklede ambt. Bij besluit van 21 december 2005 (hierna: bestreden besluit 2) is het bezwaar van appellant tegen dit ontslagbesluit ongegrond verklaard. Het hieraan ten grondslag gelegde plichtsverzuim is daarbij beperkt tot de volgende gedragingen van appellant:
1. een vliegreis naar Schotland en Ierland samen met B, voormalig technisch directeur van het bouwbedrijf K, met verblijf van 3 tot en met 5 juli 1997;
2. een vliegreis samen met B, voornoemd, naar Zwitserland met verblijf van 14 tot en met 16 november 1996;
3. een verblijf in een appartement van de aannemer Ka in Zwitserland van 2 tot en met 14 augustus 1999;
4. bezoeken aan het bordeel YY te Amsterdam, te weten op 11 juli 1996 met B en op 23 oktober 1997 met de heer V, algemeen directeur van voornoemd bouwbedrijf K;
5. een reis naar Marbella, Spanje, op kosten van het leveranciersbedrijf G.
2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak de beroepen van appellant tegen de bestreden besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard.
3. Naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep hebben aangevoerd, overweegt de Raad het volgende.
Bestreden besluit 1
3.1.1. Ook in hoger beroep heeft appellant zich erover beklaagd dat dit besluit is genomen met overschrijding van de wettelijke beslistermijnen alsook dat de minister hem op enig moment schriftelijk heeft medegedeeld dat een adviescommissie in de zin van artikel 7:13 van de Algemene wet bestuursrecht was ingesteld terwijl dit toen nog niet het geval was. De Raad deelt het oordeel van de rechtbank dat een en ander niet kan leiden tot de conclusie dat bestreden besluit 1 onrechtmatig is en stemt ook in met de overwegingen die de rechtbank aan dit oordeel ten grondslag heeft gelegd. Appellant heeft in hoger beroep niets aangevoerd dat reden geeft hierover anders te denken.
3.1.2. Ingevolge artikel 91, eerste lid, aanhef en onder a, van het ARAR is de minister bevoegd de ambtenaar in zijn ambt te schorsen indien een strafrechtelijk onderzoek ter zake van misdrijf tegen hem is ingesteld. Deze situatie deed zich hier voor. De Raad is voorts, anders dan appellant, van oordeel dat bestreden besluit 1 op het punt van de belangenafweging voldoende is gemotiveerd. De minister beschikte reeds ten tijde van het nemen van het primaire besluit van 19 juli 2004 over de processen-verbaal van het strafrechtelijk onderzoek en moet dus geacht worden op de hoogte te zijn geweest van de ernst van de verdenkingen die tegen appellant bestonden. De officier van justitie had in zijn brief van 5 maart 2004 ook aangegeven dat het ging om een onderzoek naar ambtelijke corruptie. Onder deze omstandigheden heeft de minister zich op het standpunt kunnen stellen dat het belang van de dienst, waarvan de integriteit zonder meer dient te worden gewaarborgd, zwaarder moest wegen dan het persoonlijke belang van appellant.
3.1.3. Wat de inhouding van bezoldiging betreft overweegt de Raad dat artikel 92, eerste lid, van het ARAR het mogelijk maakt de bezoldiging vanaf zes weken na ingang van de schorsing ook voor het volle bedrag in te houden. De minister heeft zich voor inhouding van bezoldiging beroepen op de ernst van de verdenkingen en de duur van het straf-rechtelijk onderzoek en heeft deze inhouding vanaf bedoelde datum beperkt tot 40% van de bezoldiging. De minister heeft bij bestreden besluit 1 acht geslagen op de financiële positie van appellant, zoals door deze in bezwaar geschetst. De Raad is evenmin als de minister gebleken dat appellant door genoemde inhouding in ernstige financiële problemen is gekomen. Mede gelet hierop kan niet worden staande gehouden dat de minister bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid tot dit onderdeel van bestreden besluit 1 heeft kunnen komen.
Bestreden besluit 2
3.2.1. De rechtbank heeft er in de aangevallen uitspraak op gewezen dat de rechtbank Rotterdam in haar strafvonnis van 15 april 2004 een belangrijk deel van de appellant ten laste gelegde feiten wettig en overtuigend bewezen heeft geacht. De rechtbank heeft geen aanleiding gezien om de rechtbank Rotterdam niet te volgen in haar oordeel en overwegingen. De rechtbank heeft zich aldus geheel verlaten op het vonnis van de strafrechter. Naar het oordeel van de Raad heeft appellant dan ook terecht de grief geuit dat de rechtbank niet is ingegaan op de gronden van het beroep, waar het gaat om de appellant door de minister aangewreven gedragingen. De strafrechtelijke en de bestuursrechtelijke procedure zijn immers afzonderlijke procedures van ook verschillende aard hetgeen meebrengt dat de bestuursrechter de merites van het door de minister gestelde plichtsverzuim van appellant in beginsel dient te beoordelen los van hetgeen de rechter in het strafproces heeft geoordeeld en overwogen. In deze onjuistheid van de aangevallen uitspraak ziet de Raad op zichzelf evenwel niet voldoende grond voor een vernietiging daarvan omdat hij thans zelf tot een inhoudelijke beoordeling van bestreden besluit 2 over kan gaan en dit ook zal doen.
3.2.2. Ter zitting is namens de minister verklaard dat elk van de vijf onder 1.5 vermelde gedragingen van appellant naar zijn mening op zichzelf voldoende is om het strafontslag te rechtvaardigen.
3.2.3. Met betrekking tot de gedraging vermeld onder 1.5 ad 1 overweegt de Raad als volgt. Niet betwist is dat appellant op 3 juli 1997 in de morgen in het vliegtuig dat toebehoorde aan het bouwbedrijf K, samen met B zonder verdere passagiers is gevlogen naar Edinburgh, Schotland. Beiden hebben daar twee overnachtingen gemaakt en onder meer (langdurig) gegolfd op een befaamde golfbaan. Op 5 juli 1997 heeft het - speciaal daarvoor eerst weer uit Nederland teruggevlogen - vliegtuig van K appellant en B van Edinburgh naar Cork, Ierland, gebracht, waarbij zij weer de enige passagiers waren. In Cork hebben zij ongeveer zes uur vertoefd; in elk geval is daar een pub bezocht. Dezelfde dag zijn appellant en B met het vliegtuig van K met één medepassagier teruggevlogen naar Nederland. De (zeer) aanzienlijke reis- en verblijfkosten zijn geheel, althans voor het leeuwendeel, betaald door K.
3.2.4. Appellant heeft aangevoerd dat het bezoek aan Cork een zakelijk doel diende. Aldaar heeft hij namelijk werkzaamheden (onderspoelen van een tunnel) door het bedrijf Kr, dat kort daarvoor was overgenomen door K, aanschouwd. Dit was nodig om te beoordelen of dit bedrijf in staat was deze werkzaamheden goed uit te voeren, in welk geval dit bedrijf opdrachten zouden kunnen worden verstrekt door de directie [afdeling ]. Naar appellant verder heeft gesteld vernam hij pas bij vertrek uit Nederland dat ook een bezoek aan Schotland zou worden gebracht. Hij kon daar toen niet meer van afzien.
3.2.5. De Raad overweegt hieromtrent dat ook al zou het bezoek aan Cork voornamelijk een zakelijk karakter hebben gehad - hetgeen door de minister uitdrukkelijk is betwist -, dit in elk geval niet geldt voor het bezoek van (bijna) twee dagen aan Schotland. De Raad acht onvoldoende aannemelijk dat appellant wat dit laatste bezoek betreft voor een (min of meer) voldongen feit werd geplaatst, waarmee hij zich niet kon verenigen. Zo dit niettemin anders zou zijn, dan had het op de weg van appellant gelegen dit zo spoedig mogelijk na afloop van de reis bij zijn leidinggevende ter sprake te brengen. Voorts had appellant om zich vrij te kunnen voelen van verplichtingen jegens het bouwbedrijf K althans een deel van de gemaakte kosten voor zijn rekening kunnen nemen. Hij heeft dit alles echter niet gedaan.
3.2.6. Met betrekking tot de gedraging vermeld onder 1.5 ad 2 overweegt de Raad als volgt. Vast staat dat appellant samen met meergenoemde B en R, een directeur bij de Zwitserse firma A die asfaltmachines produceert, op 14 november 1996 met het vliegtuig van bouwbedrijf K zonder verdere passagiers naar Zwitserland is gevlogen. In de ochtend van 16 november 1996 zijn appellant en B als enige passagiers met dit zelfde vliegtuig naar Nederland teruggevlogen. Tijdens hun verblijf in Zwitserland hebben appellant en B een golfbaan bezocht en hebben zij bezoeken gebracht aan een restaurant en een nachtclub, waarbij hoge uitgaven zijn gedaan. Tevens is een bezoek gebracht aan een fabriek van de firma A. Dit laatste geeft volgens appellant aan dat de reis een zakelijk karakter had. Op geen enkele manier is evenwel gebleken of aannemelijk gemaakt dat voor de directie [afdeling ] enig belang bij deze reis was betrokken. Weliswaar heeft appellant ook gesteld dat de reis van nut was wegens zijn neven-activiteiten bij instellingen op het gebied van beroepsonderwijs maar hieruit valt niet op te maken dat de reis erop was gericht een zakelijk doel te dienen; en in ieder geval was (ook) voor het bouwbedrijf K geen regulier zakelijk belang in het geding. De reis is geheel, althans voor het overgrote deel, bekostigd door K.
3.2.7. Beide hiervoor besproken reizen heeft appellant in zijn eigen tijd gemaakt en zonder zijn leidinggevende daarvan voor of na de reizen in kennis te stellen. Deze reizen dienen als giften aan appellant te worden aangemerkt van het bouwbedrijf K waarmee appellant uit hoofde van zijn functie geregeld te maken had. Appellant was ten nauwste betrokken bij het verlenen van opdrachten aan dit bedrijf voor de uitvoering van water-staatkundige werkzaamheden. Appellant heeft zich door de giften te aanvaarden in een kwetsbare positie gebracht en in ernstige mate afbreuk gedaan aan de van hem te verlangen integriteit. Appellant heeft ten minste de schijn gewekt dat zijn onafhankelijkheid niet verzekerd was en dat hij in ruil voor wat hem ter genieting werd aangeboden bereid was bepaalde opdrachten te verlenen. De stelling van appellant dat er met het aanvaarden van de reizen niets mis was en dit in de geest van die tijd moet worden gezien, kan niet worden aanvaard. Uit de stukken blijkt dat zeker al in de jaren 1995 en 1996 binnen [afdeling] en ook binnen de directie [afdeling] ruimschoots aandacht werd besteed aan het belang van integriteit. Ook in het managementteam van die directie, waarvan appellant deel uitmaakte, is indertijd over deze aangelegenheid gesproken. Dat toen (mogelijk) nog geen gedragscode was vastgesteld doet hieraan niet af. Voor appellant gold immers de algemene regel dat hij zich diende te gedragen als een goed ambtenaar. Zeker van een ambtenaar in een (hoge) positie als die van appellant mag worden verwacht dat hij ook zonder gedragscode er nauwgezet voor waakt niet in een positie te komen die twijfel oproept aan zijn integriteit.
3.2.8. De hiervoor besproken gedragingen van appellant zijn als (zeer ernstig) plichtsverzuim aan te merken zodat de Kroon bevoegd was appellant disciplinair te straffen. Reeds gezien deze gedragingen is de Raad voorts van oordeel dat het opgelegde strafontslag niet als onevenredig is te beschouwen. Om redenen van algemeen belang moet immers grote betekenis worden gehecht aan de betrouwbaarheid en onkreukbaarheid van juist ook de ambtenaar die, zoals appellant, als tussenschakel tussen de overheid en het bedrijfsleven fungeert.
3.3. Hieruit volgt dat het hoger beroep niet slaagt en de aangevallen uitspraak voor bevestiging in aanmerking komt.
4. De Raad acht tot slot geen termen aanwezig toepassing te geven aan artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht inzake vergoeding van proceskosten.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door J.G. Treffers als voorzitter en J.Th. Wolleswinkel en G.F. Walgemoed als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van M.B. de Gooijer als griffier, uitgesproken in het openbaar op 22 januari 2009.
(get.) J.G. Treffers.
(get.) M.B. de Gooijer.
HD