Uitspraak
07/5785 ANW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (hierna: Svb),
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 20 augustus 2007, 06/3693 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
de Svb
en
[betrokkene] (hierna: betrokkene).
Datum uitspraak: 8 juli 2009
I. PROCESVERLOOP
De Svb heeft hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene heeft mr. drs. H.A. Samuels Brusse, advocaat te Utrecht, een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 april 2009. Betrokkene is verschenen bij haar gemachtigde mr. Samuels Brusse, voornoemd. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. G.J. Oudenes.
II. OVERWEGINGEN
1.1. Bij besluit van 27 april 2000 heeft de Svb aan betrokkene met ingang van februari 2000 een maximale uitkering ingevolge de Algemene nabestaandenwet (ANW) toegekend in verband met het overlijden van haar echtgenoot op 12 februari 2000.
Op de inkomensformulieren die betrekking hebben op de jaren 2001 en 2002 heeft betrokkene aangekruist geen uitkering of pensioen te ontvangen. Na gegevensuitwisseling met de Belastingdienst en nader onderzoek is de Svb gebleken dat betrokkene met ingang van mei 2000 een WAZ-uitkering ontvangt, welke uitkering als inkomen in verband met arbeid op de ANW-uitkering in mindering moet worden gebracht. Bij besluit van 11 mei 2004 heeft de Svb de ANW-uitkering herzien met een terugwerkende kracht over de periode mei 2000 tot en met september 2003. Bij brief van 11 mei 2004 is de terugvordering van teveel betaalde uitkering ad € 16.458,51 aangekondigd en is gevraagd een voorstel tot betaling te doen. De Svb is vervolgens naar aanleiding van een loketbezoek op 8 juli 2004 akkoord gegaan met het voorstel van betrokkene om in drie termijnen terug te betalen, namelijk in september 2004, december 2004 en augustus 2005.
Bij besluit van 13 juli 2004 is de te veel betaalde uitkering ad € 16.458,51 teruggevorderd en is over de wijze van invordering, zoals afgesproken, beslist.
1.2. De Afdeling Handhaving van de Svb heeft aangifte gedaan bij het Openbaar Ministerie (OM). Op 15 december 2004 is een proces-verbaal ingediend bij het arrondissementsparket te Amsterdam. Op 18 mei 2005 is de zaak door het OM geseponeerd op grond van de gezondheidstoestand van betrokkene.
Hierbij heeft de Officier van Justitie (OvJ) wel als voorwaarde gesteld dat betrokkene de Svb schadeloos dient te stellen. De OvJ heeft voorts aangegeven de zaak tegen betrokkene als afgedaan te beschouwen.
1.3. Bij besluit van 11 november 2005 heeft de Svb aan betrokkene in verband met de schending van de mededelingsverplichting een boete opgelegd ad € 1.606,--.
1.4. In bezwaar is namens betrokkene aangevoerd dat het OM in een voorwaardelijk sepot heeft afgezien van strafvervolging onder de voorwaarde dat de Svb schadeloos wordt gesteld, hetgeen inmiddels ook is gebeurd. Een voorwaardelijk sepot is qua rechtsgevolg op een lijn te stellen met een transactie in de zin van artikel 74, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht (hierna: Sr) waardoor er op grond van artikel 42 ANW Pro geen boete meer kan worden opgelegd. Voorts ligt in de ratio van artikel 42, tweede lid, van de ANW besloten dat er geen dubbele bestraffing kan plaatsvinden, en dat indien strafrechtelijk het recht tot strafvervolging is komen te vervallen er niet nog eens via de administratiefrechtelijke weg een sanctie kan worden opgelegd.
1.5. Bij besluit op bezwaar van 2 juni 2006 (hierna: bestreden besluit) heeft de Svb het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 11 november 2005 ongegrond verklaard. De Svb heeft hiertoe overwogen dat het alleszins verdedigbaar is dat een voorwaardelijk sepot, gezien de verwantschap met de transactie, qua rechtsgevolg op een lijn te stellen is met de transactie. Het verschil zit er echter in dat bij de transactie het OM de zaak afhandelt en bij een voorwaardelijk sepot de uitvoerende instantie. Zoals in de Aanwijzing sociale zekerheidsfraude ook wordt benadrukt, moet indien strafrechtelijk het recht tot strafvervolging is komen te vervallen, langs de administratiefrechtelijke weg alsnog een sanctie worden opgelegd indien dit wel passend is. In casu is de oplegging van de boete passend omdat het OM de voorwaarde heeft gesteld dat de Svb schadeloos moet worden gesteld, welke schadeloosstelling zijn grondslag echter al vindt in de terugvordering. De verplichting tot terugvordering door de Svb vloeit voort uit de wet, ook als het OM geen voorwaarde tot schadeloosstelling had opgelegd. De Svb ziet het sepot dan ook feitelijk als een onvoorwaardelijk sepot, waarna nog een boete kan worden opgelegd.
2. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak verwezen naar de Richtlijn fraude sociale uitkering 1997 en de Aanwijzing sociale zekerheidsfraude waarin als uitgangspunt is neergelegd dat het administratiefrechtelijke en het strafrechtelijke traject zodanig op elkaar moeten worden afgestemd dat een cumulatie van sancties moet worden vermeden. In de Richtlijn wordt een kader geschetst waarbinnen dient te worden bepaald welke instantie in een concreet geval in actie dient te komen. Ook dient te worden voorkomen dat in het geheel geen sanctie wordt opgelegd. In de Richtlijn wordt het onvoorwaardelijk sepot onderkend als een geval waarin alsnog een administratiefrechtelijke boete opgelegd kan worden. De rechtbank is anders dan de Svb niet van oordeel dat het in het onderhavige geval gaat om een onvoorwaardelijk sepot. Volgens de rechtbank is er geen sprake van een loze voorwaarde, gelet op de gevolgen die aan het voldoen daaraan voor betrokkene zijn verbonden. Zij heeft ten einde de schuld te kunnen voldoen een lening moeten afsluiten en heeft ook afstand gedaan van rechtsmiddelen die zij tegen de terug- en invorderingsbeslissingen had kunnen aanwenden. Naar het oordeel van de rechtbank dient het bestuursorgaan, daar waar is besloten tot het stellen van een voorwaarde bij sepot, zich aan die beslissing te conformeren.
3. In hoger beroep is namens de Svb herhaald dat de door de OvJ gestelde voorwaarde bij het sepot zonder betekenis is omdat het nakomen van de betalingsverplichting aan de Svb reeds zijn grondslag vindt in de ANW en daarom niet als sanctie kan worden aangemerkt. In artikel 42, tweede lid, van de ANW wordt het voorwaardelijk sepot niet genoemd als buitengerechtelijke sanctiemodaliteit, waarna geen boete meer mag worden opgelegd. Ook zou de OvJ hebben gemeld dat de voorwaarde louter een symboolfunctie heeft en is de nakoming van de voorwaarde niet gecheckt door het OM. Het argument dat er gevolgen zijn verbonden aan het voldoen aan de voorwaarde, kan de Svb niet plaatsen nu ten tijde van de sepotbeslissing het terugvorderingsbesluit formele rechtskracht had verkregen en met betrekking tot de invordering al afspraken waren gemaakt met betrokkene over de wijze van terugbetaling.
4. De Raad overweegt als volgt.
4.1. Sedert de inwerkingtreding van de Wet Boeten, maatregelen en terug- en invordering sociale zekerheid per 1 augustus 1996 (Stb. 1996, 248, hierna: Wet Boeten) zijn in diverse sociale zekerheidswetten voorschriften neergelegd, waarmee is beoogd te voorkomen dat iemand twee maal voor dezelfde overtreding in een sanctieprocedure wordt betrokken en twee maal voor dezelfde overtreding wordt gestraft en voorts dat in het geheel geen sanctie wordt toegepast, waar dit wel passend is. Voorts is voorzien in een afstemmingsregeling met betrekking tot de verhouding tussen de strafrechtelijke en bestuursrechtelijke weg tot handhaving, welke er op neer komt dat een bepaalde procedurele keuze voor een van deze wegen om een bestraffende sanctie op te leggen op een bepaald moment definitief wordt. Dit betekent dat als de ene weg uiteindelijk niet leidt tot het opleggen van een sanctie, de overheid het niet nogmaals via de andere weg mag proberen. Blijkens de wetgeschiedenis van de Wet Boeten is met die afstemmingsregeling aangesloten bij de Richtlijn uitkeringsfraude 1993 (Stcrt. 1993, 31), in welk verband als algemene uitgangspunten zijn genoemd dat administratiefrechtelijke en strafrechtelijke handhaving complementair zijn ten opzichte van elkaar, dat het strafrecht wordt aangemerkt als sluitstuk in de handhavingsketen en dat cumulatie van administratief recht en strafrecht moet worden voorkomen. De doelstelling van genoemde Richtlijn uitkeringsfraude 1993, evenals de latere Richtlijn fraude sociale uitkeringen 1997 (Stcrt. 1997, 12), is het op elkaar afstemmen van het administratief en strafrechtelijk handhavingstraject. Als een van de uitgangspunten in die richtlijnen is dan ook geformuleerd dat bij een strafrechtelijke interventie het uitvoeringsorgaan geen administratieve sanctie meer mag opleggen voor eenzelfde overtreding. Dit zogenoemde una via-beginsel heeft in de ANW zijn weerslag gevonden in artikel 42, tweede lid. Ook in de binnenkort in werking tredende Vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht heeft in artikel 5:44 codificatie Pro van dit beginsel plaatsgevonden.
4.2. Blijkens het bepaalde in artikel 42, tweede lid, van de ANW blijft de oplegging van een boete definitief achterwege indien ter zake van de gedraging tegen de nabestaande een strafvervolging is ingesteld en het onderzoek ter zitting een aanvang heeft genomen, dan wel het recht tot strafvervolging is vervallen ingevolge artikel 74 van Pro het Sr. Uit die laatste bepaling blijkt dat de OvJ voor de aanvang van de terechtzitting één of meer voorwaarden kan stellen ter voorkoming van strafvervolging. Door voldoening aan die voorwaarden vervalt het recht tot strafvordering. Indien de OvJ van de transactie, als buitengerechtelijke sanctiemogelijkheid, heeft gebruik gemaakt, kan een bestuursrechtelijke boete niet meer worden opgelegd. Een van de voorwaarden die in het tweede lid van artikel 74 Sr Pro worden genoemd, is de gehele of gedeeltelijke vergoeding van de door het strafbare feit veroorzaakte schade.
4.3. In artikel 42, tweede lid, van de ANW wordt het voorwaardelijk sepot niet genoemd. Van belang is dan ook de vraag of de werking van artikel 42 van Pro de ANW zich ook uitstrekt tot het voorwaardelijk sepot.
4.4. De Raad beantwoordt die vraag bevestigend en overweegt daartoe het volgende. Zowel bij de transactie als bij het voorwaardelijk sepot worden door de OvJ voorwaarden opgelegd die bij niet-nakoming ervan kunnen leiden tot verdere vervolging. Hieruit volgt dat de betrokkene in beide gevallen wordt geconfronteerd met een sanctie van strafrechtelijke aard. Dat ook de wetgever die mening is toegedaan, blijkt uit de memorie van toelichting bij de Wet Boeten waarin is verwezen naar de nota “Aspecten van rechtshandhaving op het gebied van de sociale zekerheid” in welke nota een analyse van de administratieve en strafrechtelijke handhavingsmogelijkheden is opgenomen. Hierin is naast de transactie, de vervolging en de berechting door de rechter ook het voorwaardelijk sepot genoemd als instrument in het strafrechtelijk traject. Weliswaar is het voorwaardelijk sepot aangeduid als minder zwaar instrument dan de transactie, maar naar het oordeel van de Raad kunnen beide instrumenten worden aangemerkt als een buitengerechtelijke afdoening door middel van door de OvJ gestelde voorwaarden, waaraan door de betrokkene moet zijn voldaan teneinde het recht op strafvervolging te doen vervallen. Tussen partijen is het geen geschilpunt dat het voorwaardelijk sepot qua rechtsgevolgen op één lijn valt te stellen met de in artikel 74 Sr Pro bedoelde transactie. Ook de Raad kan zich hierin vinden. De Raad kan de Svb echter niet volgen in haar betoog dat haar in het onderhavige geval, gezien de inhoud van de voorwaarde, nog de bevoegdheid zou toekomen tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
4.5. Anders dan de situatie waarin de OvJ tot een onvoorwaardelijk sepot heeft besloten, met betrekking tot welk sepot in de hierboven genoemde richtlijnen is onderkend dat alsnog een administratiefrechtelijke boete kan worden opgelegd (zie ook de uitspraak van de Raad van 28 juli 2006, LJN AY5570), is de Raad in het licht van de wetsgeschiedenis van de Wet Boeten van oordeel dat bij een sepot waarbij door de OvJ een voorwaarde is gesteld om van verdere vervolging af te zien, een strafrechtelijke interventie heeft plaatsgevonden waarna voor het bestuursorgaan geen vrijheid meer bestaat om via de bestuursrechtelijke weg een boete op te leggen. Aan de Svb komt dan ook niet meer de bevoegdheid toe om de door de OvJ gestelde voorwaarde op haar inhoud en aard te bezien om te beoordelen of administratieve sanctionering opportuun is. In het onderhavige geval heeft de OvJ aan de sepotbeslissing de voorwaarde gekoppeld dat betrokkene de Svb schadeloos stelt. Met deze beslissing staat het voorwaardelijk sepot vast. De Raad merkt in dit verband overigens nog op dat de Svb ter zitting heeft bevestigd dat zij geen bestuursrechtelijke boete zou hebben opgelegd indien de OvJ een identieke voorwaarde ingevolge artikel 74 Sr Pro zou hebben vastgesteld.
4.6. De Raad komt tot de conclusie dat het voorwaardelijk sepot zodanig vergelijkbaar is met de in artikel 42, tweede lid, van de ANW bedoelde transactie dat mede in het licht van doel en strekking van die bepaling, het voorwaardelijk sepot voor de toepassing van artikel 42 daarmee Pro gelijk dient te worden gesteld. Deze uitleg brengt met zich dat ook na een voorwaardelijk sepot geen bestuursrechtelijke boete meer kan worden opgelegd.
4.7. Het hoger beroep slaagt derhalve niet. Gelet op het voorgaande komt de aangevallen uitspraak voor bevestiging in aanmerking.
5. De Raad ziet hierin tevens aanleiding de Svb te veroordelen tot betaling van de door betrokkene gemaakte proceskosten. Deze kosten worden begroot op € 644,-- voor verleende rechtsbijstand in hoger beroep.
II. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak;
Veroordeelt de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag van € 644,-- te betalen door de Sociale verzekeringsbank.
Bepaalt dat van de Sociale verzekeringsbank een griffierecht van € 428,-- wordt geheven.
Deze uitspraak is gedaan door H.J. Simon als voorzitter en H.J. de Mooij en L.J.A. Damen als leden, in tegenwoordigheid van B.E. Giesen als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 8 juli 2009.
(get.) H.J. Simon.
(get.) B.E. Giesen.
EK