Uitspraak
09/587 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[appellant], wonende te [woonplaats], (hierna: appellant),
tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 9 december 2008, 08/944 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellant
en
de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: minister)
Datum uitspraak: 22 juli 2010
I. PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 april 2010. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. M. Sanders, werkzaam bij de politievakorganisatie ACP. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.J.M. Nordsiek, werkzaam bij het Expertisecentrum arbeidsjuridisch, en mr. H. Koenders, werkzaam bij het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: ministerie).
II. OVERWEGINGEN
1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende hier van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Appellant is bij het ministerie in dienst als inspecteur specialist bij de directie Arbeidsmarktfraude van de Arbeidsinspectie. Daarnaast verzorgt appellant via zijn bedrijf [naam bedrijf appellant] sedert 2000 trainingen en opleidingen op het gebied van document-herkenning en identiteitsvaststelling aan bedrijven. Voor deze nevenwerkzaamheden heeft de minister appellant, onder voorwaarden, toestemming verleend.
1.2. In december 2006 heeft de secretaris-generaal van het ministerie het bureau Beveiligingsambtenaar van het ministerie verzocht een onderzoek in te stellen naar een mogelijke integriteitsschending van appellant. Aanleiding was een bericht dat [naam uitzendbureau] zijn administratie in het kader van de Wet identificatie en dienstverlening maandelijks door appellant zou laten controleren. In het op 3 april 2007 opgemaakte onderzoeksrapport staat vermeld dat vanwege tegenstrijdige verklaringen niet is vastgesteld dat appellant dan wel [naam bedrijf appellant] documenten voor [het uitzendbureau] heeft gecontroleerd. Wel is onder meer geconstateerd dat:
- appellant vanuit [naam bedrijf appellant] opleidingen en in-companytrainingen heeft verzorgd/verzorgt ten behoeve van [het uitzendbureau];
- deze opleidingen en trainingen zijn gericht op identiteitscontrole en training in herkenning van identiteitsdocumenten door medewerkers van [het uitzendbureau];
- [het uitzendbureau] en [naam bedrijf appellant] eenmalig gezamenlijk een beursstand hebben bemenst tijdens een beurs in het Westland, waarvoor door [het uitzendbureau] en [naam bedrijf appellant] een gezamenlijke folder is ontworpen, gedrukt en uitgegeven;
- het bij [het uitzendbureau] bekend is dat appellant werkt bij de Arbeidsinspectie;
- er daarnaast een samenwerkingsovereenkomst bestaat tussen ARTRA, een bureau dat opleidingen voor de uitzendbranche verzorgt, en [naam bedrijf appellant].
1.3. De resultaten van dit onderzoek zijn voor de minister aanleiding geweest om bij besluit van 11 juni 2007, na bezwaar gehandhaafd bij het bestreden besluit van 15 februari 2008, de volgende (aanvullende) voorwaarden te stellen met betrekking tot de nevenwerkzaamheden van appellant:
a. het is appellant niet toegestaan om in het kader van trainingen/opleidingen die hij verzorgt of anderszins identiteits- of andere documenten te gebruiken van werknemers die in dienst zijn bij de organisaties van wie appellant de medewerkers traint/opleidt;
b. het is appellant niet toegestaan om gezamenlijk met bedrijven die onderwerp kunnen zijn van toezicht door de Arbeidsinspectie promotieactiviteiten te ontplooien, en
c. het is appellant niet langer toegestaan in-companytrainingen en opleidingen te verzorgen.
1.4. Het beroep van appellant tegen het bestreden besluit was gericht tegen de gehandhaafde voorwaarden b en c. Appellant acht de daarin neergelegde beperkingen onaanvaardbaar en in strijd met de in artikel 23 van de Grondwet neergelegde vrijheid van onderwijs. Gelet op de uitspraak van de Raad van 16 november 1989 (LJN AK4870 en TAR 1990, 13) mogen nevenwerkzaamheden waarbij de vrijheid van onderwijs in geding is, slechts worden verboden als de goede vervulling van de functie of de goede functionering van de openbare dienst door de uitoefening van dit grondrecht in volstrekt ontoelaatbare mate wordt aangetast. Naar het oordeel van appellant is dit niet het geval.
2.1. De rechtbank heeft het beroep van appellant tegen het bestreden besluit bij de aangevallen uitspraak ongegrond verklaard. De rechtbank was van oordeel dat bij voorwaarde b de vrijheid van onderwijs niet in geding is. Toetsend aan artikel 61, vierde lid, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) kwam de rechtbank tot de conclusie dat de minister die voorwaarde, zoals die door hem ter zitting van de rechtbank nader was geconcretiseerd, in redelijkheid heeft kunnen stellen. De minister kon menen dat het gezamenlijk ondernemen van promotieactiviteiten met uitzendbureaus in de sfeer van belangenverstrengeling ligt en de goede functionering van de Arbeidsinspectie kan schaden.
2.2. Met betrekking tot voorwaarde c onderschreef de rechtbank de opvatting van de minister dat het geven van in-companytrainingen de schijn van belangenverstrengeling kan meebrengen. Een training ten kantore van een bedrijf, slechts toegankelijk voor medewerkers van dat bedrijf, doet het beeld ontstaan van een nauwe relatie tussen [naam bedrijf appellant] en het desbetreffende bedrijf. De minister heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat deze schijn van belangenverstrengeling, die zich bij het voorval met [het uitzendbureau] ook daadwerkelijk heeft verwezenlijkt, het goede functioneren van een organisatie als de Arbeidsinspectie in volstrekt ontoelaatbare mate aantast. Daarbij heeft de rechtbank het verder van belang geacht dat het aannemelijk is dat in de branche genoegzaam bekend is dat appellant werkzaam is bij de Arbeidsinspectie.
3. Naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep hebben aangevoerd, overweegt de Raad het volgende.
3.1.1. Met betrekking tot voorwaarde b verenigt de Raad zich met hetgeen de rechtbank hierover in de aangevallen uitspraak heeft overwogen. Niet gezegd kan worden dat bij deze voorwaarde de vrijheid van onderwijs in geding is. De rechtbank heeft terecht getoetst aan artikel 61, vierde lid, van het ARAR, waarin is bepaald dat het de ambtenaar verboden is nevenwerkzaamheden te verrichten waardoor de goede vervulling van zijn functie of de goede functionering van de openbare dienst, voor zover deze in verband staat met zijn functievervulling, niet in redelijkheid zou zijn verzekerd.
3.1.2. De minister heeft ter zitting van de rechtbank de ruime formulering van voorwaarde b ingeperkt. De minister heeft aangegeven dat deze voorwaarde in het bijzonder betrekking heeft op gezamenlijke activiteiten met uitzendbureaus. Uitdrukkelijk is aangegeven dat deze voorwaarde niet slaat op promotieactiviteiten met vak- en brancheorganisaties of andere opleidingsinstituten. Daarbij heeft de minister voorts de bereidheid getoond om bij onduidelijkheden per geval te bespreken of gezamenlijke promotieactiviteiten zijn toegestaan.
3.1.3. Niet ontkend kan worden dat de uitzendbranche een branche is, die in bijzondere mate aandacht vraagt van de Arbeidsinspectie. Met de minister is de Raad van opvatting dat activiteiten waarbij appellant/[naam bedrijf appellant] en de uitzendbranche gezamenlijk optreden, de schijn van belangenverstrengeling wekken en het goed functioneren van de Arbeidsinspectie kunnen schaden. Hierbij dient mede in aanmerking te worden genomen dat in de uitzendbranche niet onbekend is dat appellant bij de Arbeidsinspectie werkzaam is. Dat appellant dit zelf nooit kenbaar zou maken, maakt dit niet anders, nu appellant erkent dat zijn bekendheid groot is, hij ook wel eens bij een presentatie van de Arbeidsinspectie naar buiten treedt en menigeen (dus) wel op de hoogte is van zijn functie. Dat er zich tot nog toe geen problemen hebben voorgedaan, brengt de Raad evenmin tot een ander oordeel.
3.2.1.Partijen zijn het erover eens dat bij voorwaarde c de in artikel 23 van de Grondwet neergelegde vrijheid van onderwijs in geding is en dat de toetsingsnorm van artikel 61, vierde lid, van het ARAR dient te worden aangevuld met de hiervoor in 1.4 weergegeven norm. De vraag die dan voorligt is of door de nevenwerkzaamheden van appellant de goede vervulling van zijn functie of de goede functionering van de openbare dienst in volstrekt ontoelaatbare mate wordt aangetast.
3.2.2. Appellant, die meent dat daarvan in zijn geval geen sprake is, heeft erop gewezen dat de enkele vrees voor, of de schijn van, belangenverstrengeling onvoldoende is. Volgens appellant is het verschil tussen in-companytrainingen en cursussen elders enkel de locatie. Benadrukt wordt dat er geen nauwe relatie ontstaat met het bedrijf waar een in-companytraining wordt gegeven, omdat de boekingen en de administratieve afhandeling met de bedrijven die een training door [naam bedrijf appellant] willen laten geven, in het merendeel van de gevallen worden geregeld door [Bedrijf A.A.], waarmee [naam bedrijf appellant] een samenwerkingscontract heeft. De belangrijkste reden voor bedrijven om de training in-company te geven, is volgens appellant een financiële, omdat op die manier kosten voor een locatie worden uitgespaard. Appellant meent voorts dat de minister er onvoldoende rekening mee heeft gehouden dat in-companytrainingen meer dan de helft van de activiteiten beslaan en zeker in deze (economisch slechte) tijden voor bedrijven van groot belang zijn, omdat de kosten daarvan lager zijn dan cursussen extern. Appellants stelling is dat hij, door de in-companytrainingen te verbieden, zijn recht op het geven van onderwijs niet kan uitoefenen.
3.2.3. De Raad volgt appellant niet in zijn stelling dat er niet meer is dan de vrees voor, dan wel de schijn van, belangenverstrengeling. Er kan niet aan worden voorbijgezien dat er zich twee incidenten hebben voorgedaan waarbij [naam bedrijf appellant] was betrokken. In het eerste geval had een medewerker van [naam bedrijf appellant] in het kader van trainingen identiteits- en andere documenten gebruikt van (uitzend)medewerkers die in dienst waren van het bedrijf waar een training werd verzorgd. Toen later bij inspectie van dat bedrijf vervalste documenten werden aangetroffen is, gelet op het verweer van de werkgever, waarbij werd verwezen naar het bedrijf van appellant, afgezien van het opleggen van een boete, omdat het afbreukrisico te groot werd geacht. Het tweede incident staat weergegeven onder 1.2. Ook al staat vast dat appellant niet persoonlijk was betrokken bij deze incidenten, wel moet worden gezegd dat er door derden een verbinding is gelegd, en naar het oordeel van de Raad ook kon worden gelegd, tussen appellant, [naam bedrijf appellant] en de Arbeidsinspectie. Indien de trainingen buiten het bedrijf hadden plaatsgevonden, was de kans op incidenten als deze beduidend kleiner geweest.
3.2.4. De Raad kan voorts het standpunt van de minister onderschrijven dat het onwenselijk is dat er een nauwe relatie ontstaat tussen appellant, aangesteld als inspecteur specialist van de Arbeidsinspectie op het gebied van documentherkenning, en bedrijven die door de Arbeidsinspectie moeten worden gecontroleerd. Een instantie als de Arbeidsinspectie, met een controlerende, inspecterende en sanctionerende taak, moet ervan verzekerd kunnen zijn dat zij te allen tijde onafhankelijk kan optreden. Die onafhankelijkheid is naar het oordeel van de Raad niet gegarandeerd indien appellant, een medewerker van de Arbeidsinspectie, in-companytrainingen gaat verzorgen op hetzelfde terrein als waarop hij bij de Arbeidsinspectie werkzaam is. Het verschil met trainingen buiten het bedrijf is niet slechts gelegen in de locatie. Bij trainingen op neutraal terrein en op basis van open inschrijvingen, zullen de deelnemers in de regel van verschillende bedrijven afkomstig zijn, zodat ook om die reden schijn van en de kans op belangenverstrengeling minder groot is.
3.3. Ten slotte verwerpt de Raad de grief van appellant dat er geen correcte belangen-afweging heeft plaatsgevonden. De minister mocht een groot belang hechten aan het goede functioneren van de Arbeidsinspectie. Naar het oordeel van de Raad is met de belangen van appellant in voldoende mate rekening gehouden met de nadere inperking van voorwaarde b en door voorwaarde c slechts te beperken tot in-companytrainingen. Hierdoor wordt het appellant zeker niet onmogelijk gemaakt zijn nevenwerkzaamheden uit te oefenen.
4. Uit het vorenstaande volgt dat het hoger beroep van appellant niet slaagt en dat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
5. Voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht bestaat geen aanleiding.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door H.A.A.G. Vermeulen als voorzitter en K.J. Kraan en G.P.A.M. Garvelink-Jonkers als leden, in tegenwoordigheid van C. de Blaeij als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 22 juli 2010.
(get.) H.A.A.G. Vermeulen.
(get.) C. de Blaeij.
HD
Q