Uitspraak
08/6049 WWB
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[Appellant] wonende te [woonplaats] (hierna: appellant),
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 1 september 2008, 07/3105 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellant
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam (hierna: College)
Datum uitspraak: 21 december 2010
I. PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Het College heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 november 2010. Appellant is verschenen. Het College heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.M. Tjen A Kwoei, werkzaam bij de gemeente Amsterdam.
II. OVERWEGINGEN
1. Voor een overzicht van de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden verwijst de Raad naar de aangevallen uitspraak. Hij volstaat hier met het volgende.
1.1. Appellant, geboren [ in] 1954, ontving vanaf 26 mei 1983 bijstand ingevolge de Rijksgroepsregeling werkloze werknemers. Deze uitkering is bij besluit van 27 november 1992 met ingang van 1 september 1992 omgezet in een uitkering ingevolge de Algemene Bijstandswet (ABW) naar de norm voor een alleenstaande. Daarbij is overwogen dat de voorwaarden die strekken tot inschakeling in de arbeid niet langer op hem van toepassing zijn. Bij besluit van 6 september 1996 is de ABW-uitkering van appellant met ingang van 1 september 1996 omgezet in een uitkering ingevolge de Algemene bijstandswet (Abw) naar de norm voor een alleenstaande. Daarbij is appellant op medische gronden ontheven van de (arbeids)verplichtingen als bedoeld in artikel 113, eerste lid, van de Abw. Na een onderbreking van de bijstand van 18 december 2001 tot en met 13 augustus 2002 wegens aanwezigheid van in aanmerking te nemen middelen is de bijstand met ingang van 14 augustus 2002 weer voortgezet. Per 1 januari 2004 is de Wet werk en bijstand (WWB) in werking getreden en is de bijstandsuitkering van appellant van rechtswege omgezet in een WWB-uitkering naar de norm voor een alleenstaande met een toeslag van 20%.
1.2. Bij besluit van 7 maart 2005 heeft het College aan appellant meegedeeld dat er aanleiding is de arbeidsverplichtingen aan te passen en dat in de bijgevoegde bijlage is vermeld welke verplichtingen hij vanaf dat moment heeft. Bij brief van dezelfde datum is aan appellant meegedeeld dat hij is aangemeld bij het Rea-Expertisecentrum voor een onderzoek naar zijn eventuele mogelijkheden voor arbeidsre-integratie. Bij besluit van
21 juli 2005 is het bezwaar tegen het besluit van 7 maart 2005 ongegrond verklaard en het bezwaar tegen de brief van 7 maart 2005 niet-ontvankelijk. Bij uitspraak van 13 april 2006 heeft de rechtbank het door appellant tegen het besluit van 21 juli 2005 ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. In deze uitspraak is onder meer het volgende overwogen (waarbij voor eiser appellant moet worden gelezen en voor verweerder het College):
“(…) Aan eiser is namens de gemachtigde van verweerder toegegeven dat het bestreden besluit bepaald onhelder is, en dat de vraag kan worden gesteld of de brief van 7 maart 2005 wel is gericht op rechtsgevolg. De gemachtigde van verweerder heeft verklaard dat voor eiser in elk geval geen sollicitatieverplichting geldt totdat na een keuring van eiser is besloten omtrent een eventuele tijdelijke ontheffing van de sollicitatieverplichting voor eiser. Eiser mag daar thans van uitgaan. De rechtbank merkt op dat hieruit niet volgt, dat eiser niet hoeft mee te werken aan een keuring ter beoordeling van de vraag of aan hem een sollicitatieverplichting kan worden opgelegd. Gelet op het voorgaande kan eiser door een uitspraak van de rechter niet in een betere positie geraken dan waarin hij zich bevond. Om die reden dient het beroep niet-ontvankelijk te worden verklaard. (…)”
1.3. Bij besluit van 4 april 2007 is aan appellant bericht dat hij, gelet op zijn medische situatie, van nu af aan niet actief hoeft te solliciteren in afwachting van een medische keuring. Voorts is in de bijlage bij dit besluit, voor zover hier van belang, de volgende passage opgenomen:
“ Voor u gelden de volgende regels:
a. Wanneer wij u ondersteuning aanbieden met als doel dat u persoonlijk en/of maatschappelijk beter kunt functioneren, bent u verplicht hiervan gebruik te maken. De ondersteuning kan ook bestaan uit een aanbod van onbetaald werk. Uiteraard houden wij rekening met uw mogelijkheden en omstandigheden.
Vooralsnog gaan wij ervan uit dat u niet beschikbaar bent voor een voorziening.
b. U moet daarnaast gehoor geven aan oproepen door of namens DWI in verband met onderzoeken naar uw mogelijkheden en voortgang op het gebied van arbeidsintegratie en maatschappelijke participatie.(…)”
1.4. Bij brief van eveneens 4 april 2007 is aan appellant meegedeeld dat hij door het College voor een onderzoek naar zijn belastbaarheid wordt aangemeld bij de keuringsinstantie Achmea Arbo en dat hij door die instantie zal worden opgeroepen voor een medische keuring.
1.5. Bij besluit van 28 juni 2007 heeft het College het tegen het besluit van 4 april 2007 gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Daarbij is overwogen dat terecht gebruik is gemaakt van de bevoegdheid als bedoeld in artikel 9, tweede lid, van de WWB om appellant tijdelijk (voor niet langer dan 36 maanden) te ontheffen van de actieve sollicitatieplicht. Daarnaast wordt opgemerkt dat ontheffing van de in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB opgenomen verplichting niet mogelijk is en dat hetzelfde geldt voor de in de bijlage, als uitvloeisel van die verplichting, opgenomen verplichtingen.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het tegen het besluit van 28 juni 2007 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Daarbij is, voor zover van belang, overwogen dat artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB van rechtswege geldt, dat de daarover in het primaire besluit vervatte mededeling er slechts toe strekt appellant aan die verplichting te herinneren en dus niet op rechtsgevolg is gericht, dat geen expliciet verzoek om vrijstelling van die verplichting is gedaan en dat geen aanleiding bestaat de bedoelde mededeling op te vatten als een ambtshalve weigering om eiser (lees: appellant) van die verplichting vrij te stellen. Voorts is daarbij het beroep op het vertrouwensbeginsel afgewezen en geconcludeerd dat het bezwaar terecht niet-ontvankelijk is verklaard omdat, behalve wat betreft de vrijstelling van de actieve sollicitatieplicht, niet van een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan worden gesproken.
3. In hoger beroep heeft appellant zich gemotiveerd tegen de uitspraak van de rechtbank gekeerd.
4. Naar aanleiding van hetgeen partijen hebben aangevoerd, komt de Raad tot de volgende beoordeling.
4.1. Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de WWB (zoals deze bepaling ten tijde in geding luidde) is de belanghebbende van 18 jaar of ouder doch jonger dan 65 jaar, vanaf de dag van melding als bedoeld in artikel 44, tweede lid verplicht:
a. naar vermogen algemeen geaccepteerde arbeid, waarbij geen gebruik gemaakt wordt van een voorziening als bedoeld in artikel 7, eerste lid, onderdeel a, te verkrijgen en deze te aanvaarden, waaronder begrepen registratie als werkzoekende bij de Centrale organisatie werk en inkomen, indien hem daartoe het recht toekomt op grond van artikel 25, eerste lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen;
b. gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening, waaronder begrepen sociale activering, gericht op arbeidsinschakeling, alsmede mee te werken aan een onderzoek naar zijn mogelijkheden tot arbeidsinschakeling. Artikel 9, tweede lid, van de WWB biedt het college de mogelijkheid om in individuele gevallen tijdelijk ontheffing te verlenen van de verplichtingen als bedoeld in het eerste lid, indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn.
4.2. Het College heeft zich, gelet op het besluit van 28 juni 2007, op het standpunt gesteld dat van de verplichting als bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, geen ontheffing mogelijk is. De Raad kan het College hierin niet volgen. Volgens vaste rechtspraak van de Raad, zie onder meer de uitspraak van 24 maart 2009, LJN BI1015, vergt de afweging of sprake is van dringende redenen die ontheffing van de verplichting als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de WWB rechtvaardigen, een individuele beoordeling. Het door het College ingenomen standpunt dat alleen ontheffing van de actieve sollicitatieverplichting kan worden verleend, verdraagt zich daarmee niet. Hiervan uitgaande is evenmin te volgen dat appellant zonder meer gebonden zou zijn aan de verplichtingen (genoemd in de bijlage) die een uitvloeisel vormen van de in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB neergelegde verplichting. Het standpunt van het College is tevens onbegrijpelijk door de zinsnede uit het besluit van 4 april 2007 dat er vooralsnog van wordt uitgegaan dat appellant niet beschikbaar is voor een voorziening, aangezien die zinsnede nu juist ziet op een voorziening. De conclusie moet dan ook zijn dat het besluit van 28 juni 2007 een deugdelijke grondslag ontbeert. De rechtbank heeft een en ander niet onderkend, zodat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad het besluit van 28 juni 2007 wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb vernietigen en bepalen dat het College een nieuw besluit op bezwaar neemt.
4.3. Met het oog op dat nieuw te nemen besluit, naar aanleiding van het verhandelde ter zitting en ter voorlichting aan partijen, overweegt de Raad verder als volgt.
4.4. Zoals de Raad al meermalen heeft overwogen (zie onder meer de uitspraak van 2 januari 2008, LJN BC1108) is bijstandsverlening erop gericht degenen die daartoe in staat zijn, te stimuleren om betaald werk te vinden en dat voor degenen die dat nog niet kunnen, wordt gezocht naar mogelijkheden om hun kansen op de arbeidsmarkt te vergroten. Mede gelet op de in artikel 18, eerste lid, van de WWB neergelegde opdracht aan het college tot afstemming van aan de bijstand verbonden verplichtingen zal bij heronderzoeken dan ook periodiek bezien moeten worden of, en zo ja in hoeverre, er aanleiding is om tot arbeidsinschakeling strekkende verplichtingen (opnieuw) aan de bijstand te verbinden of om voor een bepaalde periode verleende ontheffingen van deze verplichtingen voort te zetten, in te trekken of te wijzigen. Een besluit om deze verplichtingen voorgoed niet aan een belanghebbende op te leggen of om zonder tijdsbepaling ontheffing te verlenen van verplichtingen gericht op inschakeling in de arbeid zou daarmee in strijd zijn. Een besluit om iemand voor onbepaalde tijd ontheffing te verlenen zou derhalve haaks staan op de uitgangspunten en de doelstelling van de WWB. Dit gold overigens al evenzeer onder de Abw (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Raad van 26 april 2005, LJN AT5285).
4.5. De Raad merkt verder op dat een bestuurorgaan naar vaste rechtspraak van de Raad niet de bevoegdheid kan worden ontzegd, bijvoorbeeld op grond van een wetswijziging of gewijzigd beleid, voor de toekomst terug te komen van een eerder ingezette en gevolgde gedragslijn. Voor de opvatting dat appellant erop mocht vertrouwen dat hem nooit meer een verplichting zou worden opgelegd die erop is gericht de afhankelijkheid van een bijstandsuitkering te beëindigen, bieden de stukken overigens geen aanknopingspunt. De Raad wijst erop dat destijds in het besluit van het College van
6 september 1996 aan appellant met zoveel woorden nog is meegedeeld dat de ontheffing van de arbeidsverplichting kan worden herzien indien daartoe aanleiding bestaat. De Raad merkt in dat verband wel op dat het in de rede ligt bij personen die voorafgaand aan een wets- of beleidswijziging - langdurig en zonder concrete tijdsbepaling - volledig waren vrijgesteld van arbeidsverplichtingen eerst een onderzoek in te (doen) stellen naar de vraag of een gehele of gedeeltelijke voortzetting van de eerder verleende ontheffing is aangewezen. Het spreekt daarbij vanzelf dat de betrokken persoon aan een dergelijk onderzoek zijn onvoorwaardelijke medewerking dient te verlenen. De Raad ziet anders dan appellant niet in dat (medische) onderzoeken ten aanzien van de vraag of sprake is van dringende redenen om ontheffing te verlenen van verplichtingen als bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a respectievelijk b, van de WWB afzonderlijk en op verschillende tijdstippen zouden dienen plaats te vinden. Overigens valt geen bepaling aan te wijzen op grond waarvan het College gehouden is om bij een daarop volgend besluit uitputtend aan te geven welke werkzaamheden betrokkene, gelet op diens beperkingen, nog kan verrichten (zie ook CRvB 25 januari 2007, LJN AZ7602). Een arbeidskundige beoordeling, zoals in het kader van de arbeidsongeschiktheidswetgeving gebruikelijk is, is bij een beslissing inzake ontheffing van arbeids- en re-integratie-verplichtingen niet aan de orde.
4.5. Uit hetgeen onder 4.1 en 4.2 is overwogen vloeit voort dat het hoger beroep doel treft. De aangevallen uitspraak dient daarom te worden vernietigd.
5. De Raad ziet aanleiding het College te veroordelen in de in hoger beroep door appellant gemaakte reiskosten. Deze worden begroot op € 13,--.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het beroep gegrond;
Vernietigt het besluit van 28 juni 2007 en bepaalt dat het College een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
Veroordeelt het College tot betaling van de door appellant gemaakte reiskosten in hoger beroep tot een bedrag van € 13,--;
Bepaalt dat het College aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 146,-- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door R.H.M. Roelofs, in tegenwoordigheid van C. de Blaeij als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 21 december 2010.
(get.) R.H.M. Roelofs.
(get.) C. de Blaeij.
JvS