Uitspraak
08/7384 AW en 08/7409 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op de hoger beroepen van:
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente ’s-Gravenhage (hierna: college)
en
[Betrokkene], wonende te [woonplaats], (hierna: betrokkene)
tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage van 20 november 2008, 08/406 (hierna: aangevallen uitspraak)
in het geding tussen
betrokkene
en
het college
Datum uitspraak: 16 december 2010
I. PROCESVERLOOP
Het college en betrokkene hebben hoger beroep ingesteld.
Het college en betrokkene hebben verweerschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 november 2010. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. T.E.G. Seedorf, P.C. Makkus en J.H. van der Wilk, allen werkzaam bij de gemeente ’s-Gravenhage. Betrokkene is in persoon verschenen, bijgestaan door mr. H.J. Weekers, werkzaam bij ARAG Rechtsbijstand.
II. OVERWEGINGEN
1. Voor een uitgebreidere weergave van de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. De Raad volstaat met het volgende.
1.1. Betrokkene is werkzaam bij de Gemeentelijke Belastingdienst als heffingsmede-werker bij de groep [naam groep] van de afdeling [naam afdeling]. Zij was gemandateerd om kwijtscheldingen te fiatteren. Betrokkene heeft op 2 februari 2007 en 20 maart 2007 kwijtscheldingsverzoeken afvalstoffenheffing van respectievelijk 2006 en 2007 van O.B, een zus van collega W.B, ter behandeling gegeven aan de heffingsmedewerker Bl. Na de behandeling en beoordeling door Bl heeft betrokkene de aanvragen gecontroleerd en gefiatteerd. De kwijtschelding voor het jaar 2006 is aan O.B toegekend. Ten gevolge van een vraag van een leidinggevende naar de gang van zaken op 20 maart 2007 is de brief met het bericht over de kwijtschelding voor het jaar 2007 aan O.B teruggenomen en ongedaan gemaakt. Na de ontvangst van nadere gegevens bleek O.B niet in aanmerking te komen voor kwijtschelding, zodat haar ten onrechte kwijtschelding van de afvalstoffenheffing over het jaar 2006 was verleend.
1.2. Na onderzoeken en rapportages over de gang van zaken en eventuele integriteit-schending bij de behandeling van de kwijtscheldingsverzoeken van O.B is betrokkene bij besluit van 15 augustus 2007 disciplinair bestraft. Na bezwaar is bij het bestreden besluit van 27 november 2007 gehandhaafd de disciplinaire maatregel van voorwaardelijk strafontslag met een proeftijd van een jaar en is de vermindering van de bezoldiging met één periodiek beperkt tot een jaar. Het gestelde plichtsverzuim van betrokkene bestond kort samengevat uit frauduleus handelen en misbruik van bevoegdheid.
1.3. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het bestreden besluit vernietigd, het bezwaar gegrond verklaard en de disciplinaire straf van schriftelijke berisping opgelegd met bepalingen over proceskosten en griffierecht. De rechtbank achtte niet aannemelijk geworden dat betrokkene en Bl de aanvragen van O.B willens en wetens op onjuiste wijze hebben behandeld. De rechtbank zag evenmin reden voor het verwijt dat betrokkene een burger heeft bevoordeeld ten koste van de publieke middelen. De rechtbank was wel van oordeel dat betrokkene enige fouten heeft gemaakt in haar werk, die haar kunnen worden toegerekend en waarvoor het college een schriftelijke berisping had kunnen opleggen.
2. Het hoger beroep van het college strekt er primair toe dat het bestreden besluit alsnog in stand blijft, subsidiair acht het college een zwaardere straf dan een schriftelijke berisping aangewezen.
Het hoger beroep van betrokkene strekt er toe dat haar geen plichtsverzuim te verwijten valt en dat er dus ook geen disciplinaire maatregel opgelegd wordt. Betrokkene heeft tevens verzocht om een hogere vergoeding voor proceskosten dan de rechtbank heeft toegekend en om vergoeding van geleden schade.
3. Naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep aangevoerd hebben zal de Raad in de eerste plaats moeten beoordelen of de rechtbank juiste oordelen heeft gegeven over alle bij het bestreden besluit aan betrokkene verweten plichtsverzuimen.
3.1. De rechtbank heeft als door het college terecht verweten plichtsverzuim aanvaard: het achterwege blijven van actie door betrokkene tegen het niet op de gebruikelijke wijze boeken van de kwijtscheldingsverzoeken. Betrokkene heeft dienaangaande ter zitting (onweersproken) aangevoerd, dat het college dit plichtsverzuim niet in het bestreden besluit had opgenomen. Aangezien hij dit plichtsverzuim inderdaad niet in het bestreden besluit en evenmin in het besluit van 15 augustus 2007 vermeld ziet, concludeert de Raad dat de rechtbank deze gedraging ten onrechte als verweten plichtsverzuim heeft genoemd en aanvaard.
3.2. De rechtbank heeft de opvatting van het college gevolgd, dat betrokkene bij een leidinggevende of de senior-heffingsmedewerker melding had moeten maken van de kwijtscheldingsverzoeken, omdat de verzoekster een zelfde naam had als een collega van de afdeling. Het achterwege laten daarvan en het zelf behandelen van het verzoek betreft ook volgens de rechtbank fout gedrag dat als plichtsverzuim moet gelden.
3.2.1. De Raad overweegt dat het college geen voorschrift heeft ingezonden over de gang van zaken bij de behandeling van een verzoek om kwijtschelding van een familielid van een ambtenaar. Betrokkene heeft steeds verklaard dat de behandeling van een verzoek van een familielid van een medewerker door een “andere” collega behoorde te geschieden en dat de gevolgde werkwijze daarmee in overeenstemming was. De getuigenverklarin-gen van twee naaste collega’s van betrokkene bij de rechtbank laten zien, dat deze mede-werkers over dit onderwerp in het verleden verschillende informatie hadden gekregen. De gedingstukken geven ten slotte geen aanknopingspunt voor de aanwezigheid van een duidelijke afspraak hierover, zoals haar leidinggevende heeft verklaard.
3.2.2. Bij het ontbreken van een daartoe strekkend voorschrift of duidelijke afspraak ziet de Raad geen grond om betrokkene verplicht te achten haar leidinggevende in te lichten over de aanwezigheid van een verzoek van een familielid van een collega. Dat betrokkene het verzoek heeft laten behandelen door een andere medewerkster dan (Bl) en dat zij zelf heeft gefiatteerd is naar het oordeel van de Raad niet aan te merken als een handelwijze die indruist tegen de normen uit de Beroepscode of die anderszins onjuist zou zijn. De Raad laat terzijde de door het college pas ter zitting zonder enige onderbouwing gemaakte opmerking, dat betrokkene tot de kennissenkring van W.B behoorde en ook daarom het verzoek niet had behoren te behandelen, nu betrokkene ontkend heeft dat W.B indertijd méér was dan een collega.
Anders dan de rechtbank ziet de Raad in zoverre dus geen plichtsverzuim bij betrokkene.
3.3. De rechtbank heeft geoordeeld, dat betrokkene geen plichtsverzuim heeft gepleegd bij het fiatteren van de kwijtschelding. De rechtbank heeft gewezen op het ontbreken van eenduidige afspraken bij verzoeken van personen met wisselende inkomsten en op het verschil tussen de theorie van de Leidraad Invordering en de dagelijkse praktijk. De rechtbank rekent deze omstandigheid toe aan het college.
3.3.1. Gelet op onder meer de getuigenverklaringen bij de rechtbank en de verklaringen ter zitting van de zijde van de vertegenwoordigers van het college is de Raad evenals de rechtbank tot het oordeel gekomen dat de formele aanwijzingen op het kwijtscheldings-formulier, die als vertaling golden van hetgeen in de Leidraad Invordering over kwijtschelding was neergelegd, in samenhang met de vragenbrief, in de praktijk lang niet altijd werden gevolgd. In veel gevallen werden gedeeltelijk ingevulde formulieren niet naar de aanvragers teruggezonden en in veel gevallen bepaalden de medewerkers door middel van beperkte berekeningen of een aanvrager in aanmerking kwam voor kwijt-schelding. Deze - van de voorschriften afwijkende - werkwijze was ingegeven door het grote aantal kwijtscheldingsverzoeken (in het jaar 2006 waren er 28.000 toegekende kwijtscheldingen) en de sociale positie van veel aanvragers. De afwijkende werkwijze was bekend en werd door de senior-heffingsmedewerker, die onder meer tot taak had om de gefiatteerde kwijtscheldingen te controleren, als juist aanvaard.
Met betrekking tot de situatie van een burger met (sterk) wisselende inkomsten gaven de formele schriftelijke voorschriften ook naar het oordeel van de Raad geen duidelijke aanwijzingen. Dit betrof zowel de vraag wanneer sprake was van (sterk) wisselende inkomsten als de vraag welke handelwijze de medewerker in zo’n geval moest volgen.
3.3.2. Dat er bij de aanwezigheid van een praktijk, die in betekende mate en op verschillende onderdelen afwijkt van de formele voorschriften, en bij deels onduidelijke voorschriften niet steeds bij iedere medewerker hetzelfde beeld bestaat over de te volgen gang van zaken, is naar het oordeel van de Raad niet onbegrijpelijk. In dit verband acht de Raad het tekenend dat ook de ter zitting aanwezige vertegenwoordigers van het college geen volstrekt eenduidige verklaringen gaven over de voorgeschreven gang van zaken bij de behandeling van kwijtscheldingsverzoeken. Het gaat naar het oordeel van de Raad niet aan om de risico’s van zo’n situatie voor rekening van een medewerker te laten komen. De Raad voegt hier nog aan toe dat betrokkene, die ook volgens het college als een deskundige en goed functionerende medewerker bekend staat, over de volgens haar gebruikelijke werkwijze in verschillende situaties consistente verklaringen heeft afgelegd en dat niet is gebleken van een van die in andere gevallen afwijkende werkwijze bij het fiatteren van de kwijtscheldingen van O.B.
3.3.3. Dit brengt mee dat de Raad de rechtbank kan volgen in haar oordeel, dat er onvoldoende aanwijzingen zijn dat betrokkene willens en wetens op onjuiste wijze heeft gehandeld. Van frauduleus handelen en/of van misbruik van bevoegdheid is dus geen sprake.
3.4. De rechtbank is het college gevolgd in de opvatting dat betrokkene onjuist heeft gehandeld door de aan haar opgedragen werkzaamheden te onderbreken en de verzoeken van O.B met voorrang te (laten) behandelen. Betrokkene heeft aangegeven, dat zij het aardig vond om collega W.B snel uitsluitsel te geven. Zij heeft in dat verband ook (onweersproken) gesteld dat verzoeken om hulp door collega’s vaak voorkomen en dat het dan heel gebruikelijk is om tussen het opgedragen werk door hulp te bieden.
3.4.1. Ook al is naar het oordeel van de Raad de onderbreking van het werk ten behoeve van het geven van voorrang aan (een familielid van) een collega geen juiste handelwijze, de Raad acht het hier te maken verwijt niet zo zwaar dat de gedraging als plichtsverzuim van enige betekenis kan worden aangemerkt. In zoverre kan de Raad de rechtbank dus niet volgen.
3.5. Het vorenstaande brengt mee dat het hoger beroep van het college niet slaagt en dat het hoger beroep van betrokkene in zoverre slaagt, dat betrokkene in het kader van de kwijtscheldingsverzoeken van O.B. geen strafwaardig plichtsverzuim heeft gepleegd, zodat er geen grond was om haar een disciplinaire maatregel op te leggen.
3.6. De grief van betrokkene dat de rechtbank bij de vergoeding van de proceskosten aan de zaak een zwaarder gewicht had behoren toe te kennen dan ‘gemiddeld’ slaagt niet. Er zijn geen omstandigheden die aanleiding geven om de zaak als zwaar of zeer zwaar aan te merken.
3.7. Betrokkene heeft de Raad verzocht om schadevergoeding, bestaande uit advocaatkosten, reis- en telefoonkosten en immateriële schade vanwege toegebracht leed en aantasting van eer en goede naam.
3.7.1. Voor zover betrokkene heeft beoogd te verzoeken dat de Raad het college met toepassing van artikel 8:73 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) veroordeelt tot het betalen van schadevergoeding bestaande in proceskosten die, gelet op het hierna onder 4 overwogene, niet met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro worden vergoed, moet dat verzoek worden afgewezen. Aangezien artikel 8:75 van Pro de Awb een exclusieve regeling inhoudt, is naar vaste rechtspraak van de Raad voor een (aanvullende) vergoeding van proceskosten op grond van artikel 8:73 van Pro de Awb geen plaats.
3.7.2. De Raad acht de door betrokkene gestelde immateriële schade niet onderbouwd. Daarom wijst de Raad dit verzoek af.
3.8. Omdat het hierboven overwogene leidt tot een deels ander dictum dan bij de aangevallen uitspraak is gegeven en de Raad ook aanleiding ziet om het besluit van 15 augustus 2007 te herroepen, geeft de Raad er uit een oogpunt van duidelijkheid de voorkeur aan om de aangevallen uitspraak - behoudens de bepalingen inzake proceskosten en griffierecht - in haar geheel te vernietigen en te doen hetgeen de rechtbank zou behoren te doen.
4. In het vorenstaande vindt de Raad aanleiding het college op grond van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep tot een bedrag van € 966,- aan kosten van rechtsbijstand.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak behoudens de bepalingen inzake proceskosten en griffierecht;
Verklaart het beroep tegen het bestreden besluit gegrond en vernietigt dat besluit;
Herroept het besluit van 15 augustus 2007;
Wijst het verzoek om vergoeding van de schade af;
Veroordeelt het college in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep tot een bedrag van € 966,-;
Bepaalt dat het college aan betrokkene het door haar in hoger beroep betaalde griffierecht van € 216,- vergoedt;
Bepaalt dat van het college een griffierecht wordt geheven van € 447,-.
Deze uitspraak is gedaan door J.G. Treffers als voorzitter en K. Zeilemaker en J.Th. Wolleswinkel als leden, in tegenwoordigheid van K. Moaddine als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 16 december 2010.
(get.) J.G. Treffers.
(get.) K. Moaddine.
HD