Uitspraak
09/2106 AW en 09/2121 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op de hoger beroepen van:
[Betrokkene], wonende te [woonplaats], (hierna: betrokkene) en
de Korpsbeheerder van de politieregio Utrecht (hierna: korpsbeheerder),
tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 5 maart 2009, 08/1011 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
betrokkene
en
de korpsbeheerder
Datum uitspraak: 11 november 2010
I. PROCESVERLOOP
Beide partijen hebben hoger beroep ingesteld.
Beide partijen hebben een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 september 2010. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. M.J.M. van Sambeek, werkzaam bij de Algemeen Christelijke Politiebond te Leusden. De korpsbeheerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.D.W. Smit-van Valkenhoef, werkzaam bij de politieregio Utrecht.
II. OVERWEGINGEN
1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende hier van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Betrokkene was werkzaam als politieagent C bij het [naam district] van de politieregio Utrecht. Op 19 juni 2006 heeft een functioneringsgesprek met betrokkene plaatsgevonden over zijn functioneren in de periode 1 mei 2005 tot 19 juni 2006. In dat gesprek is kritiek geuit op dat functioneren en zijn afspraken gemaakt ter verbetering daarvan.
1.2. Op 11 september 2006 is de echtgenote van betrokkene (hierna: MM), eveneens werkzaam bij de politieregio Utrecht, tijdens het werk op haar privé mobiele telefoon gebeld door een vrouw die zich voorstelde als M. M heeft zowel in dat telefoongesprek als in een later die dag gepleegd telefoongesprek met groepschef C, verteld een seksuele relatie te hebben gehad met betrokkene, dat betrokkene haar gedurende die relatie regel-matig tijdens diensttijd in dienstuniform heeft bezocht, dat betrokkene haar na beëin-diging van die relatie telefonisch is blijven lastigvallen, ondanks het feit dat zij haar nummer had gewijzigd, en dat zij overwoog om van die gedragingen aangifte te doen. Groepschef C heeft de dienstleiding op de hoogte gesteld van de inhoud van dit telefoon-gesprek. Naar aanleiding van dit voorval heeft de dienstleiding gesprekken gevoerd met betrokkene. Betrokkene heeft verklaard gedurende zes jaar een relatie te hebben gehad met M, maar ontkent haar tijdens diensttijd in uniform te hebben bezocht en haar te hebben lastiggevallen. Betrokkene heeft geweigerd de persoonsgegevens van M bekend te maken. Vervolgens is aan Bureau Veiligheid en Integratie (BI&V) verzocht een oriën-terend onderzoek te verrichten naar mogelijk plichtsverzuim van betrokkene, bestaande uit het in uniform en in diensttijd een of meerdere malen bezoeken alsmede het regel-matig lastigvallen van M. Omdat het telefoonnummer van M niet bewaard was gebleven waardoor de identiteit van M niet kon worden achterhaald, kon niet worden vastgesteld of betrokkene zich schuldig had gemaakt aan plichtsverzuim, met als gevolg dat BV&I het oriënterend onderzoek op 20 december 2006 zonder resultaat heeft afgerond. Nadien heeft betrokkene volhard in zijn weigering de persoongegevens van M bekend te maken.
1.3. Op 12 december 2006 heeft een beoordelingsgesprek plaatsgevonden over het functioneren van betrokkene in de periode van 1 mei 2005 tot 12 december 2006, op 23 februari 2007 is de beoordeling opgemaakt met als eindoordeel onvoldoende en op 19 mei 2007 is die beoordeling ongewijzigd vastgesteld. Betrokkene heeft daartegen bezwaar gemaakt.
1.4. Bij besluit van 4 juli 2007 is betrokkene op grond van artikel 94, eerste lid, aanhef en onder g, van het Besluit algemene rechtspositie politie (Barp) per 1 augustus 2007 eervol ontslag verleend wegens ongeschiktheid voor zijn functie voor het door hem beklede ambt, anders dan op grond van ziels- of lichaamsgebreken. Hieraan ligt ten grondslag dat er ernstig wordt getwijfeld aan de integriteit van betrokkene en dat het vertrouwen in het functioneren van betrokkene, mede gelet op de onvoldoende beoordeling en andere incidenten die zich afgelopen jaren hebben voorgedaan, is komen te ontvallen. Tegen dit besluit heeft betrokkene bezwaar gemaakt.
1.5. Bij het bestreden besluit van 25 februari 2008 zijn de bezwaren van betrokkene tegen de beoordeling en het ontslag ongegrond verklaard.
2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep tegen het bestreden besluit voor zover dat betrekking had op de beoordeling ongegrond verklaard en voor zover dat betrekking had op het ontslag gegrond verklaard, en de korpsbeheerder opgedragen in zoverre een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. Ten aanzien van de beoordeling heeft de rechtbank overwogen dat de termijnen waarbinnen een beoordeling op grond van de Uitvoeringsregeling beoordelingen en functioneringsgesprekken 1999 (hierna: Uitvoeringsregeling) van de politieregio Utrecht moet zijn vastgesteld, zijn overschreden, maar dat niet is gebleken dat betrokkene daardoor in zijn belangen is geschaad. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat de korpsbeheerder met voldoende concrete gegevens heeft onderbouwd dat betrokkene onvoldoende heeft gefunctioneerd. Voor zover het beroep was gericht tegen het ontslagbesluit, heeft de rechtbank overwogen dat het telefoongesprek met M onvoldoende aanleiding vormde voor het instellen van een oriënterend onderzoek. De weigering van betrokkene om de volledige naam van M prijs te geven, kan volgens de rechtbank, gezien de omstandigheid dat het telefoonnummer van M niet bewaard is gebleven, dat van dat telefoongesprek geen proces-verbaal is opgemaakt en dat er niet op korte termijn recherchewerk is verricht, niet worden aangemerkt als plichtsverzuim en niet aan het ontslag ten grondslag worden gelegd. Met inachtneming van het verbetertraject dat zou worden aangeboden na de onvoldoende beoordeling, kan de enkele grond dat betrokkene in het verleden ook negatief in beeld is geweest en aan betrokkene tot 1 januari 2007 voorwaardelijk ontslag was verleend, het ongeschiktheidsontslag volgens de rechtbank niet dragen.
3. In hoger beroep heeft betrokkene zich op het standpunt gesteld dat de termijn waarbinnen de beoordeling moet zijn bekrachtigd, is overschreden en dus is gehandeld in strijd met de Uitvoeringsregeling. Voorts acht betrokkene het nalatig dat hem geen functioneringstraject meer is aangeboden. De beoordeling is volgens betrokkene onvoldoende onderbouwd met concrete gegevens en er is onvoldoende waarde gehecht aan de laatste zes maanden van de beoordelingsperiode, waarin progressie waarneembaar was. Wat de producties betreft, heeft betrokkene de norm voor aanhoudingen ruimschoots gehaald en de norm voor aangiftes slechts op enkele tientallen niet gehaald, zodat er geen sprake is van een zeer groot verschil met de gestelde normen.
4. De korpsbeheerder heeft in hoger beroep aangevoerd dat de inhoud van het telefoon-gesprek met M ernstige twijfel opriep over de integriteit van betrokkene. Een oriënterend onderzoek was daarom alleszins gerechtvaardigd, ten einde een besluit te nemen of een disciplinair of strafrechtelijk onderzoek zou moeten worden ingesteld. Dat het telefoon-nummer niet bewaard is gebleven en dat er geen proces-verbaal is opgemaakt, levert volgens de korpsbeheerder geen rechtvaardiging op voor de weigering van betrokkene om de identiteit van M bekend te maken. De twijfel rond het functioneren van betrokkene was dusdanig dat hij niet gehandhaafd kon worden in zijn functie. Een verbetertraject zou deze twijfel niet kunnen wegnemen en heeft daarom niet plaatsgevonden. Het besluit om betrokkene te ontslaan omdat hij niet langer de geschiktheid heeft die de dienst vereist, berust volgens de korpsbeheerder op goede gronden.
5. Eerst stelt de Raad ambtshalve vast dat de rechtbank bij de aangevallen uitspraak niet de korpsbeheerder maar de korpschef als partij heeft aangemerkt. Dit is niet juist, nu het bestreden besluit niet door de korpschef maar door deze namens de korpsbeheerder is genomen. Daarom had als partij de korpsbeheerder aangemerkt moeten worden. De Raad heeft dit gebrek hersteld.
6. Naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep hebben aangevoerd, overweegt de Raad als volgt.
7. De beoordeling
7.1. De Raad volgt de rechtbank in zijn oordeel dat betrokkene niet in zijn belangen is geschaad als gevolg van het overschrijden van de termijnen die volgens de Uitvoerings-regeling gelden voor het opmaken van een beoordeling. De Raad merkt op dat het hier termijnen van orde betreft en de Uitvoeringsregeling geen gevolgen verbindt aan overschrijding van de termijnen. Overschrijding van deze termijn betekende dan ook niet dat gedaagde gehouden was het bezwaar van betrokkene gegrond te verklaren. Hierbij komt dat de overschrijding onder meer is veroorzaakt door het nadere onderzoek dat de dienstleiding heeft verricht ter verificatie van gegevens die volgens betrokkene niet correct waren.
7.2. Met betrekking tot de toetsing van de inhoud van een beoordeling overweegt de Raad dat die volgens zijn vaste rechtspraak (CRvB 5 november 1998, LJN ZB7954 en TAR 1998, 191) is beperkt tot de vraag of gezegd moet worden dat de beoordeling op onvol-doende gronden berust. In geval van negatieve oordelen geldt het uitgangspunt dat het betrokken bestuursorgaan aannemelijk moet maken dat die negatieve waardering niet op onvoldoende gronden berust. Daarbij is niet beslissend of elk feit ter adstructie van een waardering boven elke twijfel verheven is, en zelfs is niet van doorslaggevend belang of bepaalde feiten onjuist blijken te zijn vastgesteld of geïnterpreteerd. Het gaat er om of in het totale beeld van de in beschouwing genomen gezichtspunten de gegeven waar-deringen de evenbedoelde toetsing kunnen doorstaan.
7.3. In de beoordeling heeft betrokkene een onvoldoende gescoord bij het onderdeel ‘Kern van de functie’. Met betrekking tot hetgeen de korpsbeheerder bij dit onderdeel heeft vermeld over de afspraken die zijn gemaakt in het gesprek van 19 juni 2006, verwijst de Raad naar hetgeen hierna is overwogen in rechtsoverweging 7.5. De onvoldoende score berust op een aantal algemeen omschreven gedragingen, zoals “hij doet wat hij moet”, “geeft de indruk niet sneller te lopen dan noodzakelijk”, “hij doet nog steeds geen stap harder dan noodzakelijk”, “Hij neemt onvoldoende het voortouw”, “hij verleent minimale steun aan projecten van anderen”, “hij heeft weinig ingewikkelde zaken behandeld”, “Hij is geen goed voorbeeld voor collega’s”. Naast het feit dat aan deze algemene omschrijvingen niet de conclusie kan worden verbonden dat betrokkene onvoldoende heeft gefunctioneerd, is het beschreven gedrag niet onderbouwd met concrete voorbeelden. De onvoldoende score voor dit onderdeel berust dan ook op onvoldoende gronden.
7.4. Met betrekking tot de productie is met aantallen vast komen te staan dat deze deels onder de norm is gebleven. Betrokkene heeft te weinig dossiers gemaakt en de aantallen aangiftes en staandehoudingen zijn te laag. Ook in de periode na het functionerings-gesprek van 19 juni 2006 is de productie, omgerekend naar het aantal maanden, onder de norm gebleven. De Raad stelt vast dat het verschil bij de staandehoudingen gering is te achten. De norm van aanhoudingen zijn ruim gehaald.
7.5. De score bij “Afspraken” is onvoldoende. Het betreft de afspraken die zijn gemaakt in het functioneringsgesprek op 19 juni 2006. In de beoordeling is vermeld dat betrokkene de afspraak om een plan van aanpak voor de Ontzegging rijbevoegdheid motorrijtuigen (hierna: OBM) te maken, niet is nagekomen. Gebleken is dat betrokkene hiervoor wel een plan op papier heeft gezet, ter grootte van een A4-tje, maar dat dit onderwerp vervolgens niet is opgepakt. De Raad is van oordeel dat het feit dat de aanpak OBM niet door de dienstleiding is uitgevoerd, niet aan betrokkene kan worden verweten. Ook kan hem niet redelijkerwijs achteraf het verwijt worden gemaakt dat hij daarna niet nog een ander plan heeft ontwikkeld. Dat vormde geen onderdeel van de afspraken en ook hebben partijen daarover geen nadere afspraken gemaakt. Dat betrokkene niet continue twee zaken op zijn naam had, kan hem evenmin worden nagedragen, de oorzaak daarvan lag immers in het onvoldoende aanbod en betrokkene heeft de zaken die hem werden toebedeeld, wel opgepakt.
7.6. De onvoldoende score bij de “Houdingsaspecten” Integriteit en Betrokkenheid, is naar het oordeel van de Raad onvoldoende onderbouwd met concrete gegevens. Dit is enkel anders waar is komen vast te staan dat betrokkene zijn leidinggevende onjuist heeft voorgelicht over het aantal staandehoudingen in de periode na het functioneringsgesprek.
7.7. Vastgesteld moet worden dat de onvoldoende scores goeddeels niet met voldoende concrete gegevens zijn onderbouwd. Dit brengt de Raad tot het oordeel dat de beoor-deling in totaal bezien op onvoldoende gronden berust, zodat de rechtbank het bestreden besluit wat betreft de beoordeling ten onrechte in stand heeft gelaten. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep in zoverre gegrond verklaren en het bestreden besluit in zoverre vernietigen. Nu de korpsbeheerder er niet in is geslaagd het negatieve oordeel voldoende concreet te onderbouwen en daarin naar het oordeel van de Raad - gelet op de beschikbare gegevens en het verhandelde ter zitting van de Raad - kennelijk niet in staat zal zijn, ziet de Raad voorts aanleiding om het primaire besluit van 19 mei 2007 tot vaststelling van de beoordeling met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te herroepen.
8. Het ontslag
8.1. Ingevolge artikel 94, eerste lid, aanhef en onder g, van het Barp, voor zover thans van belang, kan de ambtenaar anders dan op zijn aanvraag worden ontslagen op grond van onbekwaamheid of ongeschiktheid voor het door hem beklede ambt, anders dan op grond van ziels- of lichaamsgebreken. Volgens vaste rechtspraak van de Raad moet ongeschikt-heid - zich uitend in het ontbreken van eigenschappen, mentaliteit en instelling die voor het op goede wijze vervullen van de functie vereist zijn - worden aangetoond aan de hand van concrete gedragingen van de ambtenaar.
8.2. Anders dan de rechtbank is de Raad van oordeel dat de inhoud van de telefoon-gesprekken van M met MM en dienstchef C, een dermate ernstige twijfel opriep over de integriteit van betrokkene, dat het instellen van een oriënterend onderzoek naar mogelijk plichtsverzuim alleszins was gerechtvaardigd. Als zou komen vast te staan dat betrokkene M onder diensttijd in uniform zou hebben bezocht en haar zou hebben gestalkt, zou de integriteit van betrokkene als politieambtenaar én van het politiekorps ernstig zijn aangetast. Deze gedragingen ontstijgen daardoor de privé-sfeer en zijn aan te merken als plichtsverzuim. Ondanks de ontkenning van betrokkene mocht de korpsbeheerder zich in redelijkheid op het standpunt stellen dat de twijfel daarmee onvoldoende was weg-genomen en een onderzoek gerechtvaardigd was. Betrokkene had de sleutel in eigen hand om deze twijfel weg te nemen, maar heeft de persoongegevens van M niet bekend willen maken omwille van de bescherming van zijn privé-leven en de bescherming van de belangen van M. Nu de vermoedelijke gedragingen de privé-sfeer ontstegen en niet zonder meer kan worden gesteld dat M’s belangen bijzondere bescherming behoefden, daar zij uit eigen beweging MM en dienstchef C al had geïnformeerd, dient de keus van betrokkene om de identiteit van M niet bekend te maken, voor zijn rekening te komen. De korpsbeheerder heeft zich naar het oordeel van de Raad terecht op het standpunt gesteld dat betrokkene ongeschikt was voor zijn functie van politieagent C. Hieraan doet niet af dat de beoordeling in rechte geen stand heeft gehouden.
8.3. Naar vaste rechtspraak van de Raad (CRvB 6 januari 2005, LJN AS2575) is een ontslag wegens ongeschiktheid voor het vervullen van de functie anders dan wegens ziekte of gebreken, in het algemeen niet toelaatbaar als de ambtenaar niet op zijn functioneren of gedrag is aangesproken en in de gelegenheid is gesteld dit te verbeteren. Op dit uitgangspunt laat de rechtspraak uitzonderingen zien in gevallen waarin - voor zover hier van belang - de ambtenaar dusdanig blijk heeft gegeven niet over de vereiste eigenschappen, mentaliteit of instelling te beschikken dat het bevoegd gezag zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het bieden van een verbeterkans niet zinvol is. Die laatste conclusie mag echter slechts in bijzonder sprekende gevallen worden getrokken.
8.4. In het onderhavige geval kan de twijfel die is ontstaan ten aanzien van de integriteit van betrokkene door als plichtsverzuim aan te merken gedragingen, niet worden weggenomen door het volgen van een verbetertraject. De korpsbeheerder heeft een dergelijk traject dan ook op goede gronden achterwege gelaten.
8.5. Het voorgaande leidt de Raad tot de slotsom dat de korpsbeheerder bevoegd was betrokkene op grond van artikel 94, eerste lid, aanhef en onder 9, van het Barp te ontslaan. De Raad is niet gebleken dat de korpsbeheerder niet in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik heeft gemaakt. Dit heeft de rechtbank niet onderkend. Zij had het beroep tegen (de handhaving van) het ontslag ongegrond moeten verklaren. Mede met inachtneming van hetgeen is overwogen in rechtsoverweging 7.7, dient de aangevallen uitspraak in haar geheel te worden vernietigd.
9. In het vorenstaande vindt de Raad aanleiding de korpsbeheerder op grond van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep tot een bedrag van € 644,- aan kosten van rechtsbijstand.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het beroep tegen het bestreden besluit gegrond voor zover daarbij het besluit van 19 mei 2007 in stand is gelaten en vernietigt het bestreden besluit in zoverre;
Herroept het besluit van 19 mei 2007;
Verklaart het beroep tegen het bestreden besluit voor het overige ongegrond;
Veroordeelt de korpsbeheerder in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag van in totaal € 644,-;
Bepaalt dat de korpsbeheerder aan betrokkene het door hem in hoger beroep betaalde griffierecht van € 223,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door J.G. Treffers als voorzitter en K. Kraan en T. van Peijpe als leden in tegenwoordigheid van K. Moaddine als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 11 november 2010.
(get.) J.G. Treffers.
(get.) K. Moaddine.
HD