Uitspraak
09/6050 AW
09/6135 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op de hoger beroepen van:
de Minister van Veiligheid en Justitie (hierna: minister), en [Betrokkene], wonende te [woonplaats], (hierna: betrokkene),
tegen de uitspraak van de rechtbank Assen van 29 september 2009, 07/1025 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
betrokkene
en
de minister
Datum uitspraak: 28 april 2011
I. PROCESVERLOOP
Beide partijen hebben hoger beroep ingesteld en een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 maart 2011. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.H. Kleijne-Sanders, C.M. Holierook en A. Rekker, allen werkzaam bij het Ministerie van Veiligheid en Justitie. Betrokkene is verschenen met bijstand van mr. G. Raaben, advocaat te Assen. Op verzoek van betrokkene zijn prof. dr. R.J. van den Bosch, psychiater te Groningen, als deskundige en [M.], wonende te [woonplaats], als getuige gehoord.
II. OVERWEGINGEN
1. Voor een meer uitgebreide weergave van de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. De Raad volstaat met het volgende.
1.1. Betrokkene was werkzaam als penitentiair inrichtingswerker (hierna: piw'er), laatstelijk in de Penitentiaire Inrichting (hierna: P.I.) [naam inrichting]. In 1982 is hij door een gedetineerde ernstig mishandeld. Als gevolg daarvan is hij arbeidsongeschikt geraakt en heeft hij ongeveer twee jaar moeten revalideren. Op 20 september 2003 is hij betrokken geraakt bij een worsteling tussen twee gedetineerden, van wie er één over een mes beschikte. Alarmoproepen met zijn pieper, die onderdeel uitmaakt van de personen-zoekinstallatie (hierna: PZI) van de P.I., hadden te laat effect. Toch is betrokkene erin geslaagd de gedetineerden te scheiden. Daags daarna heeft hij zich ziek gemeld met psychische klachten. Later is vastgesteld dat het gaat om een posttraumatische stress-stoornis (PTSS). Met ingang van 19 september 2004 is aan betrokkene een uitkering op grond van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) toegekend. Deze is door de minister aangevuld tot 100% van de bezoldiging.
1.2. Bij besluit van 15 maart 2005 (hierna: besluit 1), verzonden op 4 augustus 2005, heeft de minister bepaald dat de WAO-uitkering van betrokkene met ingang van 20 maart 2005 zal worden aangevuld tot (niet meer dan) 80% van de bezoldiging.
1.3. Onder meer bij brief van 5 oktober 2005 heeft betrokkene de minister aansprakelijk gesteld voor de materiële en immateriële schade die hij lijdt en heeft geleden als gevolg van het incident op 20 september 2003. Bij besluit van 19 oktober 2005 (hierna: besluit 2) heeft de minister bepaald dat geen enkele aansprakelijkheid wordt erkend.
1.4. Bij besluit van 17 oktober 2007 (hierna: bestreden besluit) heeft de minister de bezwaren tegen de besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het bestreden besluit vernietigd voor zover dit betrekking heeft op de aansprakelijkheid voor (im)materiële schade, de minister opgedragen op dit punt een nieuw besluit te nemen en het beroep van betrokkene voor het overige ongegrond verklaard. Tevens heeft de rechtbank bepalingen gegeven omtrent proceskosten en griffierecht.
3. Naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep hebben aangevoerd, overweegt de Raad als volgt.
4. De aanvulling van de bezoldiging tot 100% (besluit 1)
4.1. Partijen verschillen van mening over het antwoord op de vraag of de minister toepassing had moeten geven aan artikel 37, derde lid, aanhef en onder d, (oud) van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR). Hierin is bepaald dat de aanvulling tot 100% van de bezoldiging ook na afloop van het tijdvak van 26 weken wordt voortgezet indien de ziekte, uit hoofde waarvan de ambtenaar ongeschikt is zijn arbeid te verrichten, is veroorzaakt door een dienstongeval of een door het verrichten van zijn arbeid opgelopen beroepsziekte. Blijkens artikel 35 van Pro het ARAR wordt onder dienstongeval verstaan: een ongeval, dat in overwegende mate zijn oorzaak vindt in de aard van de aan de ambtenaar opgedragen werkzaamheden of in de bijzondere omstandigheden, waaronder deze moesten worden verricht, en niet aan zijn schuld of onvoorzichtigheid is te wijten. Voor het begrip beroepsziekte geldt een overeenkomstige definitie.
4.2. Volgens vaste rechtspraak van de Raad (CRvB 3 oktober 1996, LJN ZB6417 en TAR 1996, 200; CRvB 28 maart 2002, LJN AE5579 en TAR 2003, 35 en CRvB 4 mei 2006, LJN AX3244 en TAR 2007, 19) geldt, waar de ziekte van psychische aard is, als eis dat de werkzaamheden van de betrokken ambtenaar of de omstandigheden waaronder deze moesten worden verricht - objectief beschouwd - een buitensporig karakter hadden. Indien aan deze eis is voldaan, komt de vraag aan de orde of er tussen de werkzaamheden of werkomstandigheden en de ontstane psychische arbeidsongeschiktheid een oorzakelijk verband aanwezig is.
4.3. De Raad stelt voorop dat voor een piw'er het meemaken van een geweldsincident op zichzelf niet buitensporig is te noemen. In een P.I. als [naam inrichting] is aan de functie inherent dat de piw'er dagelijks contact heeft met (groepen) gedetineerden en zich ook tussen hen begeeft. Dat zich spanningen kunnen voordoen tussen gedetineerden onderling, of tussen gedetineerden en de piw'er, is onvermijdelijk. Het zo nodig gebruiken van gepast geweld behoort daarom tot de functie. Daar staat tegenover dat de piw'er van het bevoegd gezag een, alle omstandigheden in aanmerking genomen, adequate bescherming mag verlangen. Hieraan heeft het in dit geval ontbroken.
4.3.1. Vast staat dat het mes waarover de gedetineerde beschikte een hem door de P.I. ter beschikking gesteld bestekmes was, dat illegaal tot een wapen was aangescherpt en buiten de afdeling was gebracht. Dat het mes in de werkplaats van de P.I. is aangeslepen, acht de Raad veel aannemelijker dan de door de minister eerst ter zitting geopperde veronderstelling dat gebruik is gemaakt van uit de werkplaats gesmokkeld - niet met metaaldetectoren op te sporen - schuurpapier. Ook overigens heeft de minister de Raad er niet van kunnen overtuigen dat hij alle veiligheidsmaatregelen heeft getroffen die redelijkerwijs konden worden verlangd om te voorkomen dat zulke messen in het bezit van gedetineerden kunnen komen en blijven.
4.3.2. Daar komt bij dat ook het aan de piw'ers ter beschikking gestelde alarmerings-systeem niet goed heeft gefunctioneerd. Aannemelijk is geworden dat betrokkene op de hem ter beschikking gestelde pieper een alarm heeft afgegeven alvorens zich in de worsteling te mengen. Nadien heeft hij dit alarm nog enkele malen herhaald. De melding is echter vertraagd doorgekomen, met als gevolg dat assistentie door andere piw'ers pas is verschenen toen het ergste gevaar al was geweken. Het ligt voor de hand dat het gevoel in de steek te zijn gelaten voor betrokkene aanmerkelijk aan het schokkende karakter van het incident heeft bijgedragen. Anders dan de minister stelt, gaat het daarbij niet om het ondeugdelijk functioneren van de pieper zelf, maar om het falen van het tot de PZI behorende doormeldsysteem. Dit systeem behoort een alarmmelding automatisch door te geleiden naar de piepers van de collega-piw'ers. De op 20 september 2003 opgestelde verklaring van de portiers stelt buiten twijfel dat het pieperalarm van betrokkene wel is ontvangen, maar dat het PZI-systeem niet reageerde en niet heeft doorgemeld, waarna zij handmatig hebben moeten zorgen voor het oproepen van assistentie. De verklaring van de leidinggevende Lefferts dat de PZI na het incident is getest en naar behoren functioneerde, kan daaraan onvoldoende afdoen. Dat de antennedraad van de pieper ontbrak, is in het licht van het vorenstaande niet doorslaggevend.
4.3.3. De Raad kan de minister ook niet volgen in zijn stelling dat betrokkene zich niet in de worsteling had mogen mengen, maar zich had moeten terugtrekken. Het is mede tot de taak van een piw'er te rekenen om gedetineerden - die door de overheid in een positie van afhankelijkheid zijn gebracht - naar vermogen te beschermen tegen geweld van medegedetineerden. De overgelegde instructies staan daaraan niet in de weg, tenzij een overmacht van gedetineerden wordt ervaren. Hetgeen omtrent het incident van 20 september 2003 naar voren is gekomen, wijst niet op zo'n situatie van overmacht. Betrokkene heeft het dus terecht als zijn plicht gevoeld om fysiek in te grijpen.
4.3.4. De Raad is dan ook van oordeel dat het incident op 20 september 2003 en de omstandigheden waaronder dit plaatsvond moeten worden aangemerkt als buitensporig in de onder 4.2 bedoelde zin.
4.4. Anders dan de rechtbank, is de Raad verder van oordeel dat tussen dit incident en de psychische klachten van betrokkene oorzakelijk verband moet worden aangenomen. Het betreft hier een concreet en ingrijpend gebeuren met een - ook objectief bezien - schokkend karakter. De gedingstukken maken duidelijk dat de psychische klachten vrijwel aansluitend aan het incident zijn opgetreden en door de destijds betrokken artsen en psychologen als rechtstreeks gevolg daarvan zijn aangemerkt. Dat betrokkene door het incident uit 1982 wellicht een extra gevoeligheid bezat doet hieraan niet af, te minder nu ook dit incident zich binnen het gezagsbereik van de minister heeft afgespeeld en betrokkene in de ongeveer twintig jaar daarna, voor zover uit de stukken blijkt, zonder problemen als piw'er heeft gefunctioneerd.
4.5. De Raad komt tot de slotsom dat de minister in het incident op 20 september 2003 ten onrechte geen aanleiding heeft gevonden om de aanvulling van de WAO-uitkering tot 100% van de bezoldiging voort te zetten. Het hoger beroep van betrokkene slaagt. Op dit onderdeel kan de aangevallen uitspraak niet in stand blijven en komt het bestreden besluit wegens strijd met voormeld artikel 37, derde lid, aanhef en onder d, van het ARAR voor vernietiging in aanmerking.
5. De weigering van schadevergoeding (besluit 2)
5.1. De weigering van de minister om voor het incident van 20 september 2003 aansprakelijkheid te erkennen is aan te merken als een zelfstandig schadebesluit waarbij vergoeding van schade is geweigerd. De Raad heeft in vaste rechtspraak (CRvB 22 juni 2000, LJN AB0072 en TAR 2000, 112) als norm geformuleerd dat de ambtenaar
- voor zover zulks niet reeds voortvloeit uit de van toepassing zijnde rechtspositionele voorschriften - recht heeft op vergoeding van de schade die hij lijdt in de uitoefening van zijn werkzaamheden, tenzij het betrokken bestuursorgaan aantoont dat het zijn verplichtingen is nagekomen de werkzaamheden van de ambtenaar op zodanige wijze in te richten, alsmede voor het verrichten van die werkzaamheden zodanige maatregelen te treffen en aanwijzingen te verstrekken als redelijkerwijs nodig is om te voorkomen dat de ambtenaar in de uitoefening van zijn werkzaamheden schade lijdt, of aantoont dat de schade in belangrijke mate een gevolg is van opzet of bewuste roekeloosheid van de ambtenaar.
5.2. Gelet op hetgeen onder 4.3 en volgende is overwogen, is de Raad van oordeel dat de minister niet heeft aangetoond dat hij aan deze zorgplicht heeft voldaan. Opzet of bewuste roekeloosheid aan de zijde van betrokkene is niet aan de orde. Tussen de schending van de zorgplicht en de psychische klachten van betrokkene moet causaal verband worden aangenomen.
5.3. Dit betekent dat het hoger beroep van de minister geen doel treft. De rechtbank heeft het bestreden besluit op dit punt terecht vernietigd. De aangevallen uitspraak komt in zoverre voor bevestiging in aanmerking.
6. Schadevergoeding redelijke termijn (artikel 6 EVRM Pro)
6.1. Ter zitting heeft betrokkene verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn bedoeld in artikel 6. eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Hij heeft dit verzoek beperkt tot de overschrijding in de bestuurlijke fase.
6.2. Of de redelijke termijn is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de complexiteit van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van partijen gedurende de procesgang en de aard van het besluit en het daardoor getroffen belang, zoals ook uit de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens naar voren komt.
6.3. In overeenstemming met hetgeen de Raad heeft overwogen in zijn uitspraak van 26 januari 2009 (LJN BH1009), is de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, terwijl doorgaans geen sprake zal zijn van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De onder 6.2 vermelde criteria kunnen onder omstandigheden aanleiding geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten.
Wat betreft de vaststelling van de hoogte van de voor de overschrijding toe te kennen schadevergoeding, acht de Raad in het algemeen een vergoeding gepast van € 500,-- per half jaar of gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn is overschreden.
6.4. In het geval van betrokkene geldt als begin van de procedure de ontvangst van het tegen besluit 1 gerichte bezwaarschrift op 14 september 2005. Daarvan uitgaande heeft de totale duur van de behandeling de hiervóór genoemde termijn van vier jaar overschreden. Tot aan de verzending van het bestreden besluit op 17 oktober 2007 zijn twee jaren en een maand verstreken. Dit betekent dat in de bestuurlijke fase sprake is van een overschrijding van de redelijke termijn met een jaar en zeven maanden. Dit leidt tot een schadevergoeding van (4 x € 500,-- =) € 2.000,--. Niet is gebleken van bijzondere feiten of omstandigheden op grond waarvan een hoger of lager bedrag voor vergoeding in aanmerking komt. De Raad zal daarom de minister, aan wie deze overschrijding moet worden toegerekend, met toepassing van artikel 8:73 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) veroordelen tot betaling van dit bedrag aan betrokkene.
7. De Raad acht termen aanwezig om de minister met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep tot een bedrag groot € 874,-- wegens beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarbij het beroep ongegrond is verklaard;
Verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit ook wat betreft de aanvulling van de WAO-uitkering (besluit 1);
Draagt de minister op om ook in zoverre een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak van de Raad is overwogen;
Bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
Veroordeelt de minister om wegens overschrijding van de redelijke termijn aan betrokkene schade te vergoeden tot een bedrag van € 2.000,--;
Veroordeelt de minister in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag van € 874,--;
Bepaalt dat de minister aan betrokkene het door hem in hoger beroep betaalde griffierecht van € 110,-- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door H.A.A.G. Vermeulen als voorzitter en R. Kooper en B.J. van de Griend als leden, in tegenwoordigheid van K. Moaddine als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 28 april 2011.
(get.) H.A.A.G. Vermeulen.
(get.) K. Moaddine.
HD