Uitspraak
Gerectificeerde uitspraak 10/5767 AW, 10/5768 AW, 10/5769 AW, 10/5770 AW, 10/5771 AW, 10/5772 AW, 12/1605 AW en 12/1606 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 17 september 2010, 06/2153, 06/3784, 06/3786, 06/3788, 06/3789, 06/3790 (aangevallen uitspraak 1) en tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 27 februari 2012, 10/1890, 10/2416 (aangevallen uitspraak 2)
Partijen:
[A. te B.] (appellante)
de Minister van Verkeer en Waterstaat, thans de Minister van Infrastructuur en Milieu (minister)
Datum uitspraak: 10 december 2012
PROCESVERLOOP
Appellante heeft hoger beroepen ingesteld.
De minister heeft verweerschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting in de gedingen 10/5767 AW tot en met 10/5772 AW heeft plaatsgevonden op 29 maart 2012. Appellante is verschenen, bijgestaan door haar partner [naam partner appellante]. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S. van Heukelom-Verhage, advocaat, en E.R. van Dinther.
Na die zitting heeft de Raad het onderzoek heropend. De gedingen zijn vervolgens gevoegd behandeld ter zitting van 20 september 2012. Appellante is verschenen, bijgestaan door [naam partner appellante]. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Van Heukelom-Verhage en J.J. Verheijen.
OVERWEGINGEN
1. Deze gedingen, die aanvankelijk zijn gevoerd ten name van de Minister van Verkeer en Waterstaat, zijn in verband met een wijziging van taken voortgezet ten name van de Minister van Infrastructuur en Milieu. Waar in deze uitspraak wordt gesproken van minister, wordt daaronder in voorkomend geval (mede) verstaan de Minister van Verkeer en Waterstaat.
2.1. Appellante was sinds februari 2000 werkzaam als Taakveldleider Kosten bij de afdeling Rijkswaterstaat Steunpunt Opdrachtgeverschap (RSO) van de Bouwdienst van Rijkswaterstaat. Deze functie was ingedeeld in salarisschaal 13 van het Bezoldigingsbesluit Burgerlijke Rijksambtenaren 1984 (BBRA). Eind 2003 heeft appellante misstanden, die zij binnen de organisatie had gesignaleerd, bij haar leidinggevenden onder de aandacht gebracht. In 2003/2004 is de afdeling RSO gereorganiseerd en is het Expertisecentrum Opdrachtgeverschap (ECO) gevormd. In ECO is de functie van Taakveldleider Kosten niet teruggekeerd. In het kader van een belangstellingsregistratie heeft appellante vervolgens kenbaar gemaakt dat haar voorkeur uitging naar onder andere de functie van Afdelingshoofd Beleidsadvisering of de functie van Afdelingshoofd Projectadvisering bij ECO. Beide functies waren ingedeeld in salarisschaal 14 van het BBRA. Bij besluit van 2 december 2004 (besluit 1) is appellante aangewezen als herplaatsingskandidaat en is zij niet geplaatst op de functies van Afdelingshoofd Beleidsadvisering en Afdelingshoofd Projectadvisering. Over dit laatste was ook al op 5 oktober 2004 een besluit genomen (besluit 2). Bij besluit van 7 maart 2005 (besluit 3) is de functie van Taakveldleider Kosten per 1 juli 2004 opgeheven. Bij besluit van 21 april 2006 zijn de bezwaren tegen de besluiten 1 en 3 ongegrond verklaard. Daartegen heeft appellante beroep ingesteld.
2.2. Bij besluit van 15 mei 2006 is appellante niet benoemd in de functie van Peoplemanager bij Rijkswaterstaat Dienst Noordzee, salarisschaal 14 van het BBRA. Dat besluit is gehandhaafd bij besluit van 5 februari 2008. Ook daartegen heeft appellante beroep ingesteld.
2.3. Op 23 oktober 2006 heeft appellante beroepen ingesteld tegen het uitblijven van besluiten op haar bezwaren tegen besluit 2 en tegen de weigering haar te plaatsen in andere functies, waarvoor appellante haar belangstelling had kenbaar gemaakt, zoals de functie van manager Ondersteuning Projecten, afdeling Inkoopondersteuning BIO, senior project adviseur ECO, functienummer SPA04 en Kennisveldmanager kostprijst Bouwdienst RWS.
2.4. Hierna zullen alle voormelde (uitgebleven) besluiten op de bezwaren van appellante tegen de besluiten genomen in het kader van de reorganisatie en naar aanleiding van haar sollicitaties aangeduid worden als reorganisatiebeslissingen.
2.5. Naar aanleiding van de meldingen van appellante over de vermoedens van misstanden binnen de toenmalige Bouwdienst heeft de Commissie integriteit overheid (CIO) op 19 maart 2008 rapport uitgebracht. De CIO heeft daarin onder meer vastgesteld dat het (her)plaatsingsproces van appellante niet op correcte wijze heeft plaatsgevonden, dat niet altijd een overtuigende argumentatie is gegeven voor de afwijzingen van appellantes sollicitaties en dat niet enkel objectief is gekeken naar opleiding en ervaring van appellante. Er heeft volgens de CIO een vermenging plaatsgevonden tussen de integriteitsmeldingen van appellante en het rechtspositionele traject. De CIO heeft aan de minister het advies gegeven om op korte termijn met appellante in overleg te treden over ofwel een passende functie binnen het ministerie ofwel een passende afvloeiingsregeling.
2.6. De minister heeft het advies van de CIO overgenomen. Partijen hebben vanaf medio 2008 gesproken over passende functies voor appellante. Dat heeft onder andere ertoe geleid dat appellante op 16 maart 2009 de functie van senior adviseur/specialistisch medewerker van staf DG, afdeling Markt en Inkoop, ingedeeld in salarisschaal 14 van het BBRA, is aangeboden. Appellante heeft deze functie om haar moverende redenen niet aanvaard.
2.7. Op 11 januari 2010 heeft de minister aan appellante zijn voornemen kenbaar gemaakt haar ontslag te verlenen met toepassing van artikel 99 van Pro het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR). Daarbij was tevens gevoegd een voorstel voor schadeloosstelling en een concept rehabilitatiebrief.
2.8. Bij brief van 25 februari 2010 heeft appellante de minister verzocht haar ontslag te aanvaarden en een afvloeiingsregeling te treffen. Bij brief van 19 maart 2012 heeft zij de minister opnieuw het verzoek gedaan haar ontslag te verlenen.
2.9. Bij besluit van 29 maart 2010 (ontslagbesluit) heeft de minister appellante per 1 april 2010 ontslag verleend primair op haar verzoek en subsidiair op grond van artikel 99 van Pro het ARAR. Daarbij heeft de minister aan appellante een uitkering toegekend die gelijk is aan het voor appellante geldende totaal van uitkeringen berekend op basis van de Werkloosheidswet en het Besluit bovenwettelijke uitkeringen bij werkloosheid voor de sector Rijk, als ware als gevolg van het ontslag geen sprake van verwijtbare werkloosheid als bedoeld in artikel 24 van Pro de Werkloosheidswet. Daarnaast heeft de minister appellante onder andere een bedrag toegekend gelijk aan één bruto jaarsalaris op basis van het maximum van salarisschaal 14 van het BBRA met één periodiek in de naast hogere schaal en vergoeding van de redelijke kosten die de advocaat van appellante in het kader van het ontslagvoornemen heeft gemaakt.
2.10. Bij besluit van eveneens 29 maart 2010 (schadeloosstellingsbesluit) heeft de minister aan appellante een schadevergoeding toegekend, onder meer bestaande uit een fictief netto verlies aan salaris van € 14.585,- en wettelijke rente daarover, pensioenpremie over dit bedrag, advocaatkosten van ongeveer € 77.000,-, kosten thuiswerken van ongeveer € 9.600,- (bruto), immateriële schade ad € 2.300,- (netto), en overige kosten ad € 10.000,- (bruto). Tegen het ontslag- en het schadeloosstellingsbesluit heeft appellante met toepassing van artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) rechtstreeks beroep bij de rechtbank ingesteld.
3.1. Bij aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank de beroepen tegen de reorganisatiebeslissingen niet-ontvankelijk verklaard. Daarbij heeft de rechtbank overwogen dat appellante ter zitting heeft verklaard dat uit die beslissingen geen andere schade voortvloeit dan de schade waarvoor in de besluiten van 29 maart 2010 vergoedingen zijn toegekend. Naar het oordeel van de rechtbank heeft appellante dan ook geen belang meer bij een oordeel van de rechtbank over de reorganisatiebeslissingen.
3.2. Bij aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank de beroepen tegen de besluiten van 29 maart 2010 ongegrond verklaard.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Aangevallen uitspraak 2
4.1. Appellante heeft betoogd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er voor de minister een grondslag was voor een ontslag op verzoek. De vraag of appellante in haar betoog moet worden gevolgd, moet worden beantwoord in het licht van de vaste rechtspraak (CRvB 24 juli 2008, LJN BD9294 en TAR 2009, 34) dat een ontslagverzoek moet kunnen worden herleid tot een in vrijheid genomen beslissing.
4.2. De Raad is van oordeel dat aan dit laatste is voldaan. Bij de onder 2.8 genoemde brief van 25 februari 2010 heeft appellante de minister verzocht haar ontslag te aanvaarden. In brieven van begin maart 2010 aan de minister is zij hiervan niet teruggekomen. Bij de onder 2.8 genoemde brief van 19 maart 2010 aan de minister heeft appellante aangegeven dat nog niet op haar brief van 25 februari 2010 was gereageerd. Zij heeft toen opnieuw een verzoek gedaan om haar ontslag te verlenen. Pas bij besluit van 29 maart 2010 is dat verzoek om ontslag ingewilligd. Dat de minister ongeoorloofde druk op appellante heeft uitgeoefend om haar ontslagverzoek in te dienen is dan ook niet gebleken. Appellante heeft voldoende tijd gehad om over haar verzoek na te denken en om eventueel juridisch advies over de consequenties van haar verzoek in te winnen.
4.3. Dat appellante zich er niet ten volle van bewust was dat haar brieven van 25 februari 2010 en 19 maart 2010 konden worden aangemerkt als een verzoek om ontslag, zoals zij heeft gesteld, is niet aannemelijk gelet op de daarin gebruikte bewoordingen. Ook uit haar brief van 30 maart 2010 kan worden afgeleid dat appellante met die brieven van 25 februari en
19 maart 2010 heeft bedoeld een verzoek om ontslag in te dienen, nu zij daarin heeft gevraagd het in laatstgenoemde brieven vermelde verzoek om ontslag als niet geschreven te beschouwen. Uit haar brief van 30 maart 2010, maar ook uit het feit dat zij per 1 april 2010 elders een voltijdse functie heeft geaccepteerd, blijkt voorts dat appellante niet meer werkzaam wenste te zijn bij het ministerie. Het ontslagbesluit van 29 maart 2010 houdt dan ook in rechte stand.
4.4. Appellante heeft in dat geval nog een beroep gedaan op artikel 49p van het ARAR. Daarin is bepaald dat de herplaatsingskandidaat aan wie eervol ontslag is verleend op zijn aanvraag wegens aanvaarding van een functie, een salarissuppletie kan worden toegekend indien het in de nieuwe functie genoten salaris lager is dan het salaris in de oorspronkelijke functie. Nu zowel de oorspronkelijke functie bij Rijkswaterstaat als de nieuwe functie buiten het ministerie zijn ingedeeld in salarisschaal 13, komt appellante niet in aanmerking voor een dergelijke salarissuppletie.
4.5. Naar het oordeel van de Raad is appellante met de afvloeiingsregeling in het ontslagbesluit en het schadeloosstellingsbesluit voldoende financieel gecompenseerd voor de gevolgen van de door de CIO geconstateerde onvolkomenheden in de besluitvorming ten aanzien van de plaatsing van appellante in de door haar geambieerde schaal 14-functies in het kader van de reorganisatie. Bij de berekening van het fictief nettoverlies aan salaris van € 14.585,- in het schadeloosstellingsbesluit is de minister ervan uitgegaan dat appellantes salaris (het maximum van schaal 13) fictief jaarlijks vanaf 2003 met één periodiek is gestegen. De Raad neemt voorts in aanmerking dat appellante in maart 2009 om haar moverende redenen de haar aangeboden functie van senior adviseur/specialistisch medewerker van staf DG, afdeling Markt en Inkoop, salarisschaal 14, niet heeft aanvaard. Niet gezegd kan worden dat deze functie zonder meer als niet passend voor appellante is aan te merken. Dat appellante bij een normaal verlopen carrièrepatroon bij het ministerie in 2008 schaal 15, trede 8 zou hebben bereikt, zoals zij heeft gesteld, is te speculatief te achten. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat er in 2004 ten tijde van de reorganisatie voor haar uitzicht bestond op een functie met een dergelijke hogere salarisschaal. Ook is in aanmerking genomen dat appellante vanaf 2003 tot haar ontslag per 1 april 2010 niet meer heeft gewerkt voor het ministerie, maar wel salaris heeft ontvangen naar het maximum van schaal 13. Verder is appellante met de toekenning in het ontslagbesluit van een bedrag gelijk aan één bruto jaarsalaris op basis van het maximum van salarisschaal 14 van het BBRA met één periodiek in de naast hogere schaal ook voor eventuele schade aan haar arbeidsmarktpositie voldoende gecompenseerd. Anders dan appellante heeft gesteld, vloeit uit het door de minister overgenomen advies van de CIO niet voort dat de minister aan appellante een bedrag had moeten toekennen gelijk aan een salaris dat zij tot aan haar 65ste levensjaar zonder ontslag bij het ministerie zou hebben ontvangen, uitgaande van schaal 15, trede 8.
4.6. Het bestaan van verdere, nog voor vergoeding in aanmerking komende schade dan reeds bij het schadeloosstellingsbesluit is vergoed, is niet door appellante aannemelijk gemaakt. De Raad onderschrijft het standpunt van de minister dat appellante het door haar gewenste outplacementtraject zou kunnen bekostigen van de bij het schadeloosstellingsbesluit toegekende € 10.000,- aan overige kosten.
4.7. Uit het vorenstaande volgt dat de aangevallen uitspraak 2 moet worden bevestigd.
Aangevallen uitspraak 1
4.8. Met het (ook) door de Raad in stand gelaten schadeloosstellingsbesluit en met de in stand gelaten afvloeiingsregeling heeft de minister niet alleen beoogd de door de CIO geconstateerde onvolkomenheden in de reorganisatiebeslissingen en de daaraan ten grondslag liggende primaire besluiten te helen en daarmee in feite de onrechtmatigheid van die beslissingen, gelegen in schending van het derde lid van artikel 125quinquies van de Ambtenarenwet, erkend, maar heeft hij ook alle schade van appellante die uit die onrechtmatige besluitvorming voortvloeit, aan haar vergoed. Gelet daarop en op het oordeel over het ontslagbesluit, kan de rechtbank worden gevolgd in haar oordeel dat appellante geen (proces)belang meer heeft bij een oordeel van de rechter over de reorganisatiebeslissingen als zodanig. Dat dit niet leidt tot een bevestiging van aangevallen uitspraak 1 houdt verband met het navolgende.
4.9. Appellante heeft verzocht om vergoeding van immateriële schade wegens het overschreden zijn van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
4.10. Op grond van zijn vaste rechtspraak (CRvB 26 januari 2009, LJN BH1009) geldt voor het voorliggende geval dat vanaf de indiening van het eerste bezwaarschrift van 20 oktober 2004 tot de datum van deze uitspraak meer dan acht jaren zijn verstreken. De Raad heeft in de zaak zelf, die mede in verband met een aantal met elkaar samenhangende beslissingen als complex is aan te merken, aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat in dit geval de totale lengte van de procedure vijf jaren zou mogen bedragen. Daarnaast dient voor de bepaling van de redelijke termijn de tijd die gemoeid is geweest met een poging tot het oplossen van het geschil door middel van mediation, niet te worden meegerekend. Daarmee zijn ongeveer twee jaren gemoeid geweest.
4.11. De redelijke termijn is daarom met anderhalf jaar overschreden. Deze is geheel aan de behandeling in de bestuurlijke fase toe te schrijven. Dat betekent dat de minister zal worden veroordeeld tot betaling van een schadevergoeding aan appellante tot een bedrag van € 1.500,-.
4.12. De aangevallen uitspraak 1 zal worden vernietigd, de beroepen tegen de reorganisatiebeslissingen zullen gegrond verklaard worden en de reorganisatiebeslissingen zullen worden vernietigd.
4.13. Gelet op het onder 4.8 gegeven oordeel over het vervallen procesbelang van appellante is er aanleiding de rechtsgevolgen van de vernietigde reorganisatiebeslissingen in stand te laten.
5. Er is tot slot aanleiding om de minister te veroordelen in de proceskosten in beroep en hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 24,32 aan reiskosten.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak 1;
- verklaart de beroepen tegen de reorganisatiebeslissingen gegrond en vernietigt die beslissingen;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van die beslissingen in stand blijven;
- veroordeelt de Minister van Infrastructuur en Milieu tot vergoeding van schade aan appellante tot een bedrag van € 1.500,-;
- bevestigt de aangevallen uitspraak 2;
- bepaalt dat de Minister van Infrastructuur en Milieu aan appellante het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht in verband met de aangevallen uitspraak 1 van in totaal € 1.070,- vergoedt;
- veroordeelt de Minister van Infrastructuur en Milieu in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 24,32.
Deze uitspraak is gedaan door N.J. van Vulpen-Grootjans als voorzitter en J.Th. Wolleswinkel en H.A.A.G. Vermeulen als leden, in tegenwoordigheid van M.R. Schuurman als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 10 december 2012.
(getekend) N.J. van Vulpen-Grootjans
(getekend) M.R. Schuurman