Uitspraak
Centrale Raad van Beroep
11/2183 AKW
Enkelvoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Groningen van
10 maart 2011, 10/1078 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellante] te [woonplaats] (appellante)
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. W.G. Fischer, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De Svb heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft nog nadere stukken aan de Raad toegezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met de zaken 11/6268 AKW en 11/7542 AKW, plaatsgevonden op 31 mei 2013. Appellante is in persoon verschenen, bijgestaan door
mr. J. Sprakel, kantoorgenoot van mr. Fischer. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. G.J. Oudenes.
Na de zitting is de behandeling van de zaken gesplitst.
OVERWEGINGEN
1.1. Appellante is geboren [in] 1976 in een vluchtelingenkamp voor Palestijnse vluchtelingen in Libanon. In 2006 is appellante naar Nederland gekomen, samen met haar zoon [naam zoon], geboren [in] 2003. Appellante heeft gesteld dat zij en haar zoon staatloos zijn. Van 12 oktober 2008 tot 22 april 2010 verbleven zij in [plaatsnaam 2] in een vrijheidsbeperkende locatie. Daarna zijn zij opgenomen door een familie in [plaatsnaam 1]. Bij besluit van 24 mei 2011 heeft de Immigratie- en Naturalisatiedienst aan appellante en haar zoon een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd verleend, geldig van 22 februari 2011 tot 22 februari 2012, onder de beperking voor appellante “verblijf als vreemdeling die buiten zijn schuld niet uit Nederland kan vertrekken” en voor [naam zoon] “gezinshereniging bij [Appellante]”.
1.2. Bij besluit van 12 juli 2010 heeft de Svb de aanvraag om kinderbijslag van 21 juni 2010 ten behoeve van [naam zoon] afgewezen omdat appellante geen verblijfsvergunning heeft en daarom niet verzekerd is voor de Algemene Kinderbijslagwet (AKW).
1.3. Bij beslissing op bezwaar van 13 oktober 2010 (bestreden besluit) heeft de Svb zijn besluit van 12 juli 2010 gehandhaafd.
2.
De rechtbank heeft het beroep van appellante tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Zij heeft voorop gesteld dat, anders dan appellante had gesteld, de Wet werk en bijstand (WWB) als bodemvoorziening een geheel ander karakter draagt dan de AKW en dat de AKW niet tot doel heeft te voorzien in de minimumbehoeften van kinderen. Verder is overwogen dat er voor het in artikel 6, tweede lid, van de AKW neergelegde onderscheid naar nationaliteit voldoende rechtvaardiging aanwezig is daar waar het gaat om de uitsluiting van verzekering voor de AKW. Voorts slaagt het beroep op artikel 8 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) niet nu, gegeven de omstandigheden waarin appellante verkeert, niet kan worden gezegd dat de Staat bij afweging van het publieke belang en het particuliere belang van appellante niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten de kinderbijslag aan appellante te weigeren.
3.1.
Tijdens de procedure in hoger beroep heeft de Raad op 15 juli 2011 (LJN BR1905) uitspraak gedaan in een aantal vergelijkbare zaken. In die uitspraak is onder meer overwogen dat ook in het licht van het IVRK van een ongerechtvaardigde schending van artikel 8 van Pro het EVRM geen sprake is en dat ook het beroep op diverse andere verdragsbepalingen niet kan leiden tot een uitzondering op het in artikel 6, tweede lid, van de AKW neergelegde koppelingsbeginsel. In het kader van de toetsing aan artikel 8 in Pro samenhang met artikel 14 van Pro het EVRM heeft de Raad, onder verwijzing naar eerdere rechtspraak, voor het in artikel 6, tweede lid, van de AKW gemaakte onderscheid naar nationaliteit en verblijfsstatus in beginsel een afdoende rechtvaardiging aanwezig geacht. De Raad was evenwel van mening dat de gerechtvaardigdheid van het in artikel 6, tweede lid, van de AKW gemaakte onderscheid niet opgaat voor ouders die met hun kind(eren) voor de overheid kenbaar al langere tijd in Nederland verblijven, waarvan in ieder geval een zekere tijd rechtmatig in de zin van artikel 8 onder Pro f, g of h van de Vreemdelingenwet 2000, en inmiddels een zodanige band met Nederland hebben opgebouwd dat zij geacht kunnen worden ingezetenen van Nederland te zijn. Voor ouders in deze omstandigheden die bovendien ten tijde van de voor het geding relevante periode rechtmatig in Nederland verbleven, heeft de Raad de in de AKW neergelegde algemene uitsluiting van het recht op kinderbijslag op grond van verblijfsstatus geen evenredig middel geacht om de doelstelling van de koppelingswetgeving te bereiken, waardoor aan deze groep het ontbreken van een verblijfstitel als in artikel 6, tweede lid, van de AKW bedoeld, niet kan worden tegengeworpen.
3.2.
De Hoge Raad heeft op 23 november 2012 (LJN BW7740) het beroep in cassatie, ingesteld door de Svb tegen de uitspraak van de Raad van 15 juli 2011, gegrond verklaard, de uitspraak van de Raad vernietigd en de uitspraken van de rechtbanken bevestigd. De Hoge Raad heeft hiertoe overwogen dat het in artikel 6, tweede lid, van de AKW gemaakte onderscheid naar nationaliteit en verblijfsstatus, ook in het geval van betrokkenen een legitiem doel dient, en tot een redelijke en proportionele verhouding staat tot dat legitieme doel, zodat voor dat onderscheid ook in hun geval een toereikende rechtvaardiging bestaat. Hierbij heeft de Hoge Raad in aanmerking genomen dat het onderscheid niet hoeft te worden gerechtvaardigd door zeer gewichtige redenen, maar dat bepalend is of een dergelijk onderscheid wordt gerechtvaardigd door toereikende argumenten. In dat kader heeft de Hoge Raad onder meer van belang geacht dat het voorwerp van geschil de sociale zekerheid betreft, op welk gebied aan de wetgever een ruime beoordelingsvrijheid toekomt. Voor de rechtvaardiging van de uitsluiting van bepaalde groepen vreemdelingen van het recht op kinderbijslag, heeft de Hoge Raad, naast de (legitieme) doelstelling van de koppelingswetgeving, verder van betekenis geacht dat op de ouders een eigen verantwoordelijkheid voor de opvoeding en ontwikkeling van de kinderen rust, waarbij kinderbijslag slechts is bedoeld ter ondersteuning in de kosten daarvan en niet behoort tot de sociale voorzieningen die tot doel hebben te verhinderen dat gezinnen met kinderen onder het bestaansminimum leven. Hoewel het kind in zekere zin een eigen belang heeft bij de uitkering, heeft het geen zelfstandige aanspraak op kinderbijslag noch resulteert het eigen belang van het kind in een aanspraak van de ouders op kinderbijslag. Anders dan de Raad heeft de Hoge Raad de omstandigheid dat een betrokkene met medeweten van de Staat langdurig in Nederland verblijft en door dit verblijf met zijn gezin een bepaalde band met de Nederlandse samenleving heeft kunnen opbouwen, in zijn beoordeling niet relevant geacht. Ook indien de band van de betrokkenen met Nederland zo sterk is geworden dat zij naar de omstandigheden beoordeeld hier te lande wonen in de zin van artikel 3 van Pro de AKW, is volgens de Hoge Raad geen sprake van een bijzondere omstandigheid die aanleiding kan geven om een nuancering aan te brengen op het oordeel dat het onderhavige onderscheid gerechtvaardigd is. Ook het bepaalde in het IVRK leidt niet tot een ander oordeel.
3.3.
Het hoger beroep beperkt zich, zoals de gemachtigde van appellante ter zitting van de Raad heeft verklaard, tot de grond dat de weigering van kinderbijslag aan appellante in strijd moet worden geacht met artikel 8 van Pro het EVRM. In dat verband heeft de gemachtigde betoogd dat moet worden gekeken naar het cumulatieve effect van de weigering van verschillende door appellante gevraagde voorzieningen, waaronder kinderbijslag en het kindgebonden budget. Appellante heeft voorts nog gewezen op artikel 6a van de AKW, op grond waarvan het mogelijk moet zijn kinderbijslag op grond van een verdragsrecht toe te kennen.
4.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Tussen partijen is in geschil, zoals ter zitting is vastgesteld, het recht op kinderbijslag over het tweede kwartaal van 2009 tot en met het derde kwartaal van 2010.
4.2.
In artikel 6, tweede lid, van de AKW is het volgende bepaald:
“Niet verzekerd is de vreemdeling die niet rechtmatig in Nederland verblijf houdt in de zin van artikel 8, onder a tot en met e en l, van de Vreemdelingenwet 2000”.
4.3.
Niet in geding is dat appellante ten tijde in geding niet als verzekerde ingevolge het bepaalde in artikel 6, tweede lid, van de AKW kon worden aangemerkt, nu zij niet in het bezit was van een verblijfstitel als daar genoemd.
4.4.
Tussen partijen is in geschil of uit het internationale recht kan worden afgeleid dat appellante niet mag worden uitgesloten van de verzekering voor de AKW, op de grond dat zij niet beschikt over een verblijfstitel als genoemd in artikel 6, tweede lid, van de AKW.
4.5.
Met betrekking tot het beroep van appellante op artikel 8 van Pro het EVRM, mede bezien in het licht van het IVRK, wordt allereerst gewezen op eerdere rechtspraak van de Raad
(zie onder meer de uitspraak van 22 december 2008, LJN BG8776 en de uitspraak van 15 juli 2011, LJN BR1905). In die rechtspraak is overwogen dat het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) het respect voor menselijke waardigheid en menselijke vrijheid als de “very essence” van het EVRM aanmerkt, waarbij kinderen en andere kwetsbare personen in het bijzonder recht hebben op bescherming. Hierbij verdient aantekening dat alle nationale autoriteiten verplicht zijn tot het waarborgen van (de “essence” van) de EVRM-rechten, terwijl die autoriteiten bij de vormgeving en uitvoering van die taak een zekere beoordelingsruimte niet kan worden ontzegd.
4.6.
In zijn ontvankelijkheidsbeschikking van 3 mei 2001, Domenech Pardo versus Spanje,
nr. 55996/00, heeft het EHRM overwogen dat hoewel het Verdrag als zodanig niet een recht op uitkering waarborgt (vergelijk EHRM 6 juli 2005, r.o. 54 (Stec e.a. v het VK, nr. 65731/01 e.a.) en EHRM 25 oktober 2011, r.o. 91 (Valkov e.a. v. Bulgarije, nr. 2033/04 e.a.)), niet kan worden uitgesloten dat, in bepaalde omstandigheden, de weigering om een sociale uitkering toe te kennen, in dat geval een wezenuitkering, problemen kan opleveren uit het oogpunt van artikel 8 van Pro het EVRM, bijvoorbeeld indien ten gevolge van die weigering de normale ontwikkeling van het privé- en gezinsleven van de minderjarige onmogelijk wordt gemaakt.
4.7.
In het licht van de in 4.5 en 4.6 beschreven beoordelingsruimte van een verdragspartij bij de inrichting van zijn stelsel van “sociale voorzieningen”, kan moeilijk worden volgehouden dat in het onderhavige geval ten gevolge van de weigering van kinderbijslag op grond van de AKW de normale ontwikkeling van het privé- en gezinsleven van appellante (en haar kind) onmogelijk wordt gemaakt. Zoals eerder is overwogen, in het kader van aanvragen om bijstand ingevolge de WWB, is het Nederlandse stelsel zo ingericht dat in gevallen als de onderhavige een positieve verplichting op grond van het EVRM in beginsel primair rust op het bestuursorgaan dat belast is, of de bestuursorganen die belast zijn, met de uitvoering van, wettelijk geregelde, voorzieningen voor vreemdelingen (vergelijk de uitspraken van
19 april 2010, LJN BM1992 en van 21 november 2011, LJN BU6844) alsmede in voorkomend geval op de bestuursorganen die anderszins belast zijn met op de situatie van een betrokkene toegesneden voorzieningen (in natura). De controle op de nakoming van zo’n verplichting rust in laatste instantie op de rechter. Het voorgaande brengt mee dat, vergelijkbaar met voornoemde rechtspraak, thans wordt geconcludeerd dat ten aanzien van vreemdelingen als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de AKW, moet worden aangenomen dat niet met toepassing van de AKW gestalte moet worden gegeven aan door artikel 8 van Pro het EVRM gewaarborgde positieve verplichtingen.
4.8.
Het beroep dat appellante heeft gedaan op artikel 6a van de AKW kan reeds niet slagen, nu dit artikel voor een situatie als de onderhavige van geen enkele betekenis is. Met dit artikel wordt - ook blijkens de wetsgeschiedenis - gedoeld op personen van wie de verzekering op grond van de AKW voortvloeit uit de toepassing van bepalingen van een verdrag of van een besluit van een volkenrechtelijke organisatie, waarin de Nederlandse socialezekerheidswetgeving van toepassing wordt verklaard.
4.9.
Hetgeen onder 4.1 tot en met 4.8 is overwogen, leidt tot de conclusie dat de aangevallen uitspraak, waarbij het bestreden besluit in stand is gelaten, dient te worden bevestigd.
5.
Er is geen aanleiding om toepassing te geven aan artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door T.L. de Vries, in tegenwoordigheid van Z. Karekezi als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 12 juli 2013.
(getekend) T.L. de Vries
(getekend) Z. Karekezi
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Postbus 20303, 2500 EH
’s-Gravenhage) ter zake van schending of verkeerde toepassing van bepalingen inzake het begrip kring van verzekerden.
JvC