Uitspraak
11/4022 AW, 11/4118 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Hertogenbosch van 31 mei 2011, 10/2246 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[A. te B.]
Het College van bestuur van het LSOP (college)
Datum uitspraak 17 januari 2013.
PROCESVERLOOP
Betrokkene en het college hebben hoger beroep ingesteld.
Beide partijen hebben van verweer gediend.
Betrokkene heeft nadere stukken ingezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 december 2012. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. J.S. Pen, advocaat. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. B. van den Bergh en [B.].
OVERWEGINGEN
1.1. Betrokkene was sinds 1997 werkzaam bij de Politieacademie [naam locatie], laatstelijk in de functie van [naam functie]. Van oktober tot en met december 2007 heeft betrokkene als cursusleider deelgenomen aan een onderwijs- en trainingsproject in Suriname. Betrokkene was daar [naam functie], dat de opleiding verzorgde van het arrestatieteam van de Surinaamse politie. Naar aanleiding van een melding dat één of meer medewerkers van de Politieacademie tijdens het verblijf in Suriname ongewenst gedrag hadden vertoond, heeft het college een disciplinair onderzoek laten verrichten door het Bureau Integriteit en Veiligheid. Dit heeft geleid tot een rapport van 3 juni 2008. Daarnaast heeft er, naar aanleiding van een aangifte wegens belaging begin maart 2008, een strafrechtelijk onderzoek plaatsgevonden waarbij betrokkene als verdachte is aangemerkt. Dat onderzoek heeft niet geleid tot een strafrechtelijke vervolging.
1.2. Op grond van het in genoemde onderzoeken aan het licht gekomen plichtsverzuim heeft het college betrokkene bij besluit van 7 september 2009 de disciplinaire straf van voorwaardelijk ontslag opgelegd met een proeftijd van twee jaar. Daarbij is bepaald dat de straf ten uitvoer zal worden gelegd indien betrokkene zich binnen de proeftijd opnieuw schuldig maakt aan enige vorm van plichtsverzuim. In hetzelfde schrijven is aan betrokkene het besluit meegedeeld hem, met toepassing van artikel 64 van het Besluit algemene rechtspositie politie (Barp), te belasten met de functie van docent Integrale Beroepsvaardigheidstraining (IBT-docent) op de locatie Eindhoven.
1.3. Betrokkene heeft geweigerd de opgedragen functie in Eindhoven te gaan vervullen, ondanks herhaalde schriftelijke opdracht daartoe. Daarop heeft het college bij besluit van 16 november 2009 primair met onmiddellijke ingang het op 7 september 2009 verleende voorwaardelijk ontslag ten uitvoer gelegd vanwege nieuw plichtsverzuim binnen de proeftijd van twee jaar. Subsidiair is betrokkene met onmiddellijke ingang onvoorwaardelijk strafontslag opgelegd vanwege werkweigering.
2. Het college heeft de tegen de besluiten van 7 september 2009 en 16 november 2009 gemaakte bezwaren bij besluit van 14 juni 2010 (bestreden besluit) ongegrond verklaard.
3. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak, voor zover hier van belang, het beroep van betrokkene voor zover dit ziet op het voorwaardelijk ontslag gegrond verklaard, dit deel van het bestreden besluit vernietigd en het primaire besluit van 7 september 2009 in zoverre herroepen. Voor het overige heeft zij het beroep ongegrond verklaard. Daartoe heeft zij, kort samengevat, overwogen dat een deel van de aan het voorwaardelijk ontslag ten grondslag gelegde gedragingen, niet als plichtsverzuim is aan te merken. Het resterend plichtsverzuim rechtvaardigt niet de straf van voorwaardelijk ontslag. Het college was volgens de rechtbank wel bevoegd aan betrokkene de functie van IBT-docent te Eindhoven op te dragen. De weigering van betrokkene om deze functie te gaan vervullen levert ernstig plichtsverzuim op. Het bij besluit van 16 november 2009 subsidiair verleende onvoorwaardelijk strafontslag is daaraan niet onevenredig, aldus de rechtbank.
4.1. Betrokkene heeft in zijn hoger beroep gesteld dat hem om verschillende redenen niet de functie van IBT-docent mocht worden opgedragen. Daarom kan de weigering die functie te gaan vervullen niet worden aangemerkt als (ernstig) plichtsverzuim dat onvoorwaardelijk strafontslag rechtvaardigt.
4.2. Het college heeft in zijn hoger beroep onder meer gesteld dat de rechtbank ten onrechte enige gedragingen niet als plichtsverzuim heeft aangemerkt. Het door betrokkene gepleegde plichtsverzuim rechtvaardigt wel de bij het besluit van 7 september 2009 opgelegde straf van voorwaardelijk ontslag. Het voorwaardelijk ontslag houdt dus in rechte stand, evenals de tenuitvoerlegging van die straf bij het primaire deel van het besluit van 16 november 2009, aldus het college.
5. Naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep naar voren hebben gebracht overweegt de Raad het volgende.
5.1. Het geding in hoger beroep betreft in de kern de vraag, of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat betrokkene verplicht was de opgedragen werkzaamheden in Eindhoven te gaan vervullen, dat het weigeren daarvan toerekenbaar ernstig plichtsverzuim opleverde en dat de straf van onvoorwaardelijk ontslag niet onevenredig was aan de aard en de ernst van de verweten gedraging van werkweigering.
5.2. Artikel 64 van het Barp bepaalt dat, indien het belang van de dienst dit in bijzondere gevallen vordert, de ambtenaar verplicht is zijn functie op een andere dan de hem aangewezen plaats van tewerkstelling of binnen een ander dan het hem aangewezen werkgebied uit te oefenen of, al dan niet op een andere dan de hem aangewezen plaats van tewerkstelling of binnen een ander dan het hem aangewezen werkgebied, een andere functie dan die waarin hij is aangesteld, mits dit redelijk is in verband met zijn persoonlijkheid, omstandigheden en vooruitzichten.
5.3. Betrokkene heeft, kort samengevat, drie redenen aangevoerd die hem weerhielden om de functie van IBT-docent te Eindhoven te gaan uitoefenen. De hem verweten gedragingen, voor zover deze al vaststaan, zouden niet van die aard zijn dat ze de conclusie van het college kunnen dragen dat hij herhaaldelijk heeft laten zien zich niet aan afspraken en procedures te kunnen of willen houden. Nu deze conclusie redengevend is voor het besluit hem van zijn functie te ontheffen en over te plaatsen, kan dit besluit geen stand houden. Voorts is de nieuwe functie niet gelijkwaardig aan de functie waaruit hij is ontheven en daarom niet passend. In de derde plaats heeft betrokkene uit uitlatingen van leidinggevenden in Eindhoven de indruk gekregen dat het een onmogelijke opgave zou zijn in Eindhoven zijn proeftijd van twee jaar te voltooien zonder dat hem enig ander plichtsverzuim zou worden aangerekend, wat tot tenuitvoerlegging van het voorwaardelijk ontslag zou leiden.
5.4. De Raad zal eerst de aan betrokkene verweten gedragingen beoordelen.
5.4.1. Betrokkene wordt verweten dat hij, ondanks de gemaakte afspraak dat alle docenten zich in Suriname ongewapend zouden verplaatsen, toch met zijn team wapens is gaan dragen, zonder dit met zijn projectleider en eindverantwoordelijke [B.] te overleggen. Betrokkene heeft aanvankelijk ter verdediging van zijn handelwijze gesteld dat B niet op de hoogte was van de werkelijke veiligheidssituatie in Suriname, en dat betrokkene als operationeel leidinggevende daarom zelf wel gedwongen was de beslissing tot bewapening te nemen. Hij heeft erkend dat hij daarbij geen overleg of terugkoppeling heeft gepleegd met B. In hoger beroep heeft betrokkene beklemtoond, dat in Suriname alle beslissingen gezamenlijk genomen zouden zijn door de operationeel leidinggevenden, en dat het B niet ontgaan kan zijn dat de beslissing tot bewapening was genomen; hij mocht dus ook van diens stilzwijgende instemming uitgaan. B heeft ter zitting van de Raad verklaard dat hij wel gezien heeft dat men met holsters liep, maar dat hij nooit heeft gezien dat wapens werden gedragen. Als dat wel zo was, had hij zeker ingegrepen. De Raad is van oordeel dat, wat er ook zij van de verschillen tussen de afgelegde verklaringen, uit de verklaringen in ieder geval is af te leiden dat betrokkene zelf de beslissing heeft genomen dat zijn team wapens mocht gaan dragen en dat hij B daarbij welbewust heeft gepasseerd. De Raad merkt daarbij nog op dat, ook al zou het voor B kenbaar zijn geweest dat de leden van het AT-onderwijsteam wapens waren gaan dragen, dit nog niet wegneemt dat de beslissing van betrokkene om dit te gaan doen regelrecht in strijd was met de tevoren gemaakte afspraak om onbewapend te blijven. Als een acute en ernstige dreiging in Suriname dringend aanleiding gaf om alsnog tot bewapening over te gaan, zoals betrokkene heeft gesteld, dan had het juist in de rede gelegen dat betrokkene B, als projectleider en eindverantwoordelijke, daarvan direct op de hoogte had gesteld, zodat deze passende actie kon ondernemen. Dat had temeer voor de hand gelegen, aangezien B, zoals betrokkene wist, al eerder contact had gehad met Nederlandse diensten en autoriteiten over de veiligheidssituatie. Betrokkene heeft met zijn eigenmachtig optreden miskend, dat hij in deze situatie ten minste overleg en terugkoppeling had moeten plegen. Dat wellicht ook andere Nederlandse teams wapens waren gaan dragen - wat daar ook van zij - doet niet af aan de eigen verantwoordelijkheid van betrokkene voor zijn gedrag. Het college heeft dit gedrag van betrokkene terecht als plichtsverzuim aangemerkt.
5.4.2. Betrokkene wordt verweten dat hij, in strijd met de in Nederland gemaakte werkafspraken en in strijd met een nadere instructie van B in Suriname naar aanleiding van een voorafgaand persontact, nog tweemaal contact heeft gehad met de Nederlandse journalist JvdH. Betrokkene heeft ter verdediging gesteld dat hij deze contacten niet zelf heeft geïnitieerd, en dat hij de contacten vervolgens niet heeft willen afbreken vanwege het risico van oncontroleerbare publiciteit en omdat hij hoopte dat hij door het bestaande contact een gunstige wending te geven, publicaties zou kunnen voorkomen of althans beperken. B heeft gesteld dat het betrokkene, zeker na de nadere instructie in Suriname, duidelijk had moeten zijn dat hij verder contact had moeten afhouden en de journalist had moeten verwijzen naar de Surinaamse autoriteiten. De Raad is van oordeel dat betrokkene zich ook op dit punt eigenmachtig heeft gedragen en dat dit terecht als plichtsverzuim is aangemerkt. Het stond betrokkene niet vrij om zijn eigen inschatting over de wenselijke houding tegenover de pers in de plaats te stellen van de ondubbelzinnige instructie ter zake. De Raad acht, mede op grond van de verklaringen van [getuige 1] en [getuige 2], voldoende aannemelijk dat B deze instructie in Suriname uitdrukkelijk heeft herhaald.
5.4.3. Anders dan de rechtbank ziet de Raad ook in de wijze waarop betrokkene gebruik heeft gemaakt van zijn diensttelefoon voldoende grond om van plichtsverzuim te spreken. Met name het gebruiken van deze telefoon voor het maken van filmopnamen van trioseks waaraan betrokkene met collega’s heeft deelgenomen is door het college terecht gekwalificeerd als misbruik van door de dienst ter beschikking gestelde middelen. Ook al waren er geen specifieke regels gesteld over het privé-gebruik van de diensttelefoon, had het betrokkene toch duidelijk moeten zijn dat hij iets deed wat een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten, en dat hij zich hiermee aan plichtsverzuim in de zin van artikel 76 van het Barp schuldig maakte. Het hoger beroep van het college is op dit punt derhalve gegrond.
5.5. De Raad is van oordeel dat reeds het onder 5.4.1 tot 5.4.3 besproken plichtsverzuim de conclusie van het college rechtvaardigt, dat betrokkene herhaaldelijk heeft laten zien zich niet aan werkafspraken en procedures te kunnen of willen houden, maar daarvoor eigen afwegingen en beslissingen in de plaats te willen stellen. (Een en ander speelde zich bovendien af in een politiek gevoelige context, gelet op de mogelijkheid dat een arrestatieteam zou worden ingezet voor de aanhouding van de politicus Desi Bouterse.) Niet ten onrechte heeft het college geconcludeerd dat daardoor het vertrouwen in betrokkene als AT-trainer verloren is gegaan, nu juist van iemand in die positie mag worden verwacht dat hij zich voorbeeldig houdt aan werkafspraken en procedures, omdat het afwijken daarvan kan leiden tot levensgevaarlijke situaties. De vijf door betrokkene in hoger beroep ingebrachte schriftelijke verklaringen over het ontbreken van heldere werkafspraken en voorschriften bij de Politieacademie kunnen betrokkene niet baten. Een eventueel ontbreken van procedures en voorschriften op andere terreinen kan immers geen vrijbrief vormen om ook de wel bestaande voorschriften, werkafspraken en instructies, zoals hier aan de orde, te negeren. Het college mocht in deze situatie dan ook een bijzonder geval zien, waarin overeenkomstig artikel 64 van het Barp het belang van de dienst tewerkstelling van betrokkene op een andere plaats vorderde.
5.6. De Raad deelt het oordeel van het college, dat het opdragen van de functie van IBT-docent in verband met de persoonlijkheid, omstandigheden en vooruitzichten van betrokkene als redelijk kan worden aangemerkt. Het betreft immers een functie die, net als de functie van AT-docent, als taakaccent past binnen hetzelfde organieke functieprofiel van [functie]. Inhoudelijk sluit het onderwijs, dat gericht is op het gebruik van geweldmiddelen, benaderings- en aanhoudingtechnieken, zelfverdediging en het omgaan met escalerende situaties, ook aan bij de expertise van betrokkene. Bovendien lag het in de bedoeling, betrokkene in te zetten op zijn eigen niveau van [functie]. Ook al zou het zo zijn dat, zoals betrokkene met verklaringen van collega’s aannnemelijk heeft willen maken, het AT-onderwijs meer aanzien heeft dan het IBT-onderwijs, dan neemt dat niet weg dat het IBT-onderwijs binnen de politie-organisatie als een gelijkwaardig onderdeel van het politie-onderwijs wordt gewaardeerd. De stelling van betrokkene dat de functie van
IBT-docent niet passend was kan dan ook niet worden aanvaard.
5.7. De stelling van betrokkene, dat hij in de nieuwe functie in Eindhoven geen faire kans zou krijgen en dat hem daar hoe dan ook binnen twee jaar tenuitvoerlegging van het voorwaardelijk strafontslag te wachten zou staan, is door betrokkene in het geheel niet onderbouwd. Reeds daarom moet eraan voorbij gegaan worden.
5.8. Aangezien er, zoals uit het voorgaande blijkt, geen goede grond aanwezig was om de nieuwe functie te weigeren, was betrokkene verplicht deze functie te gaan vervullen. Hij heeft aan die verplichting, ondanks herhaalde opdracht met de uitdrukkelijke mededeling dat hij strafontslag riskeerde, niet voldaan. Dit is door het college en de rechtbank terecht als ernstig plichtsverzuim aangemerkt, dat ook naar het oordeel van de Raad oplegging van de zwaarste disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag rechtvaardigt.
5.9. Het voorgaande leidt reeds tot de conclusie dat het beroep van betrokkene tegen het subsidiair aan betrokkene wegens werkweigering verleende onvoorwaardelijk strafonslag ongegrond is en dat de aangevallen uitspraak in zoverre, met verbetering van gronden, bevestigd dient te worden. De Raad behoeft dan ook niet meer toe te komen aan een beoordeling van de overige als plichtsverzuim aangemerkte gedragingen van betrokkene en aan de vraag of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het op 7 september 2009 aan betrokkene verleende voorwaardelijk strafontslag geen stand kan houden.
6. Voor een proceskostenveroordeling ziet de Raad geen aanleiding
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door K. Zeilemaker als voorzitter en K.J. Kraan en W. van den Brink als leden, in tegenwoordigheid van M.R. Schuurman als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 17 januari 2013.
(getekend) K. Zeilemaker
(getekend) M.R. Schuurman
HD