Uitspraak
11/5997 AW, 11/6094 AW, 12/1003 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Alkmaar van 25 augustus 2011, 10/1058 en 10/1066 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[A. te B.] (appellante)
het Algemeen bestuur van de Milieudienst Kop van Noord-Holland (algemeen bestuur)
Datum uitspraak 28 februari 2013.
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. R. Muurlink, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het algemeen bestuur heeft een verweerschrift ingediend en nadere besluiten van
23 november 2011 en 6 januari 2012 ingezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 januari 2013. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Muurlink. Het algemeen bestuur heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E.D. Buitenhek, drs. A.P. [B.] en B. [B.].
OVERWEGINGEN
1. Een volledige uiteenzetting van de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden is te vinden in de aangevallen uitspraak. Hier wordt volstaan met het volgende.
1.1. Appellante werkte vanaf 2001 bij het Servicepunt Milieuhandhaving van het gewest Kop van Noord-Holland. In september 2006 is de Milieudienst Kop van Noord-Holland (MD) opgericht, waaraan vijf gemeenten deelnemen en waar ongeveer 20 mensen in dienst zijn. Nadien is het Servicepunt opgeheven. Appellante is bij de MD geplaatst in de functie van administratief medewerker van de Afdeling Handhaving en Juridische Zaken. [B.] is met ingang van 1 mei 2007 secretaris-directeur van de MD.
1.2. In maart 2008 is over het functioneren van appellante in het jaar 2007 een beoordeling opgemaakt, waarbij enkele houdings- en gedragaspecten als onvoldoende zijn beoordeeld. Omdat appellante zich niet kon vinden in de beoordeling, is zij uitgenodigd om haar zienswijze over de beoordeling te geven. In het jaar 2008 is, doorgaans op initiatief van appellante, tussen appellante en [B.] een omvangrijke briefwisseling op gang gekomen over een breed scala van onderwerpen. Daarvan worden genoemd de inhoud van gespreksverslagen, de aanwezigheid van [B.] op het zienswijzegesprek, het personeelbeleid bij de MD, het functieprofiel en het functieboek, de ziekmeldingsprocedure, het inleveren van de zogenoemde mindmap die appellante ten behoeve van een teamdag had gemaakt, de aantekeningen in haar personeelsdossier en het verzoek van appellante om haar foto in de folder van de MD onherkenbaar te maken. Bij een deel van die onderwerpen heeft appellante het College bescherming persoonsgegevens om bemiddeling gevraagd.
1.3. In oktober 2008 heeft het algemeen bestuur besloten een verbetertraject met begeleiding van een externe coach in gang te zetten en de punten waarop kritiek bestond aan appellante kenbaar gemaakt. Appellante wilde hier niet inhoudelijk over praten zolang nog niet op haar bezwaar over de beoordeling was beslist. Nadat het algemeen bestuur bij besluit van
30 januari 2009 de beoordeling over 2007 had gehandhaafd, heeft appellante hierin berust en ingestemd met een traject van personal coaching met F als coach. Op 14 april 2009 heeft F in het eerste coachingsgesprek met appellante gezegd dat hij haar wilde coachen op haar ontwikkelpunten. Appellante maakte toen kenbaar dat zij geen ontwikkelpunten kon aangeven en dat zij verwachtte dat van de kant van de werkgever ontwikkelpunten dan wel een andere opdrachtinvulling zou worden verstrekt. F heeft het traject daarop beëindigd en daarvoor schriftelijk als reden opgegeven dat appellante om puur procedurele redenen het traject is ingegaan omdat de werkgever haar dat had opgelegd, dat zij geen persoonlijke leerdoelstelling had en dat van enige intrinsieke motivatie geen sprake was.
1.4. In april 2009 heeft appellante zich in een brief bij [B.] beklaagd over het verwerken van haar persoonsgegevens. In een reactie daarop heeft [B.] appellante gewaarschuwd dat de wijze waarop zij de confrontatie met de organisatie zoekt de grens van het toelaatbare nadert. Hij heeft daaraan toegevoegd dat hij haar niet wil belemmeren in haar formele rechten, maar dat de wijze waarop zij meent haar gelijk te moeten halen de samenwerking frustreert en als buitensporig moet worden bestempeld. Daarbij heeft [B.] het ernstig genoemd dat appellante geen actieve medewerking verleent aan het verbetertraject. Het verbetertraject is begin juni 2009 stopgezet. In een gesprek op 16 juni 2009 heeft het algemeen bestuur aan appellante kenbaar gemaakt geen heil meer te zien in voortzetting van de samenwerking, omdat de verhoudingen inmiddels zo zijn verstoord dat herstel hiervan redelijkerwijs niet meer valt te verwachten. Appellante is vervolgens niet ingegaan op het aanbod van het algemeen bestuur om een regeling te treffen waarbij de mogelijkheden van herplaatsing via outplacement of detachering of een beëindigingvergoeding kunnen worden onderzocht.
1.5. Op 4 december 2009 heeft het algemeen bestuur over het functioneren van appellante in het jaar 2008 een beoordeling vastgesteld. Het algemeen bestuur heeft deze beoordeling na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 6 april 2010.
1.6. Bij besluit van 7 december 2009 heeft het algemeen bestuur appellante met ingang van 1 mei 2010 eervol ontslag verleend, primair op grond van artikel 8:6 van Pro de Collectieve arbeidsvoorwaardenregeling voor de sector gemeenten/de uitwerkingsovereenkomst (CAR/UWO) en subsidiair op grond van artikel 8:8, eerste lid, van de CAR/UWO. Het algemeen bestuur heeft het bezwaar tegen dit besluit bij afzonderlijk besluit van 6 april 2010 (bestreden besluit) ongegrond verklaard. Bij besluit van 29 april 2010 heeft het algemeen bestuur een ontslagregeling getroffen, voor zover het ontslag gebaseerd moet worden op artikel 8:8 van Pro de CAR/UWO.
2.1. Bij de aangevallen uitspraak, voor zover van belang, heeft de rechtbank het beroep over de beoordeling gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het algemeen bestuur opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van de overwegingen van haar uitspraak. Verder heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard voor zover dat is gericht tegen de primaire ontslaggrond alsmede tegen de aan de subsidiaire ontslaggrond verbonden ontslagregeling, dat besluit in zoverre vernietigd en het algemeen bestuur opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen, en het beroep tegen het bestreden besluit voor het overige ongegrond verklaard.
2.2. Over de subsidiaire ontslaggrond oordeelde de rechtbank dat sprake is van een ernstig verstoorde verhouding tussen appellante en [B.]. De rechtbank stelde vast dat appellante [B.] sinds zijn aanstelling als directeur-secretaris bij voortduring en meestal schriftelijk heeft aangesproken op zijn verantwoordelijkheid voor een correcte naleving van de geldende regels, dat een nagenoeg continu proces van actie en reactie ontstond dat resulteerde in een overvloed aan correspondentie. Zij had in formeel opzicht vaak het gelijk aan haar kant, maar gaf er geen blijk van begrip te hebben voor het feit dat zij met haar optreden de directie bovenmatig onder druk zette en daarmee de frictie die vanaf 2007 tussen haar en [B.] bestond heeft geïntensiveerd. Het moet appellante duidelijk zijn geweest dat haar verhouding met [B.] sterk onder spanning was komen te staan, dat het algemeen bestuur die verstoorde verhouding niet langer wenst voort te zetten en haar om die reden de mogelijkheid bood met behulp van een personal coach te trachten tot verbetering van de onderlinge verhoudingen te komen. Appellante had kennelijk niet de behoefte daarin zelf te investeren, maar is blijven steken in een formele benadering.
2.3. Over de ontslagregeling overwoog de rechtbank dat het algemeen bestuur door te kiezen voor de minimumregeling als bedoeld in artikel 8:8 van Pro de CAR/UWO kennelijk tot uitdrukking heeft willen brengen dat het geen rol heeft gespeeld in de verstoorde verhouding. De rechtbank volgt dat standpunt niet en oordeelde dat het algemeen bestuur ten onrechte heeft gemeend dat het in het (voort)bestaan van de verstoorde verhoudingen geen aandeel heeft gehad.
3. Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft het algemeen bestuur op 23 november 2011 een besluit genomen over de beoordeling en op 6 januari 2012 over de ontslagregeling. Tegen beide besluiten heeft appellante beroep ingesteld bij de rechtbank.
4.1. Het hoger beroep van appellante is uitsluitend gericht tegen de beslissing van de rechtbank om het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond te verklaren voor zover dat is gericht tegen ontslag op de subsidiaire ontslaggrond. Daarom zal het besluit van 23 november 2011 over de beoordeling niet, en het besluit van 6 januari 2012 (nader besluit) over de ontslagregeling wel in de beoordeling worden betrokken.
Het hoger beroep
4.2. In hoger beroep heeft appellante de juistheid van het oordeel van de rechtbank over het ontslag op andere gronden bestreden. Zij heeft betwist dat zij niet bereid was het verbetertraject in te gaan en dat zij de directie bovenmatig onder druk heeft gezet en voert aan dat zij [B.] in haar brieven altijd correct heeft benaderd en er alles aan heeft gedaan om de werkrelatie in stand te houden.
4.3. Ten tijde van het ontslag was ook naar het oordeel van de Raad de verhouding tussen appellante en het algemeen bestuur ernstig en onherstelbaar verstoord. De onder 2.2 samengevatte overwegingen van de rechtbank worden onderschreven. Dat herstel van de verhouding tussen appellante en [B.] niet meer mogelijk was komt ook tot uitdrukking in het feit dat wat appellante als het gebruikmaken van haar rechten zag, door [B.] als een starre en inflexibele houding werd bestempeld. Anderzijds ontbrak bij appellante de motivatie om te werken aan de ontwikkelpunten die haar werkgever in het verbetertraject had benoemd, omdat zij daar niet achter stond.
4.4. Uit het voorgaande volgt dat het algemeen bestuur bevoegd was om appellante ontslag te verlenen op grond van artikel 8:8 van Pro de CAR/UWO. De omstandigheid dat de Milieudienst met ingang van 1 juli 2013 zal opgaan in een regionale uitvoeringsdienst Noord-Holland Noord en dat appellante in deze - grotere - organisatie mogelijk niet direct of indirect meer te maken heeft met [B.], leidt niet tot een ander oordeel
4.5. Dit betekent dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak zal worden bevestigd, voor zover deze in hoger beroep is aangevochten.
Het nader besluit
5.1. Dit besluit heeft betrekking op de ontslagregeling en is genomen ter uitvoering van de aangevallen uitspraak. Gelet op het onder 4.4 gegeven oordeel is de toetsing van het nader besluit beperkt tot de vraag of het besluit van het algemeen bestuur is genomen met inachtneming van de overwegingen van de rechtbank hierover.
5.2. De opvatting van appellante dat met het oordeel van de rechtbank een bevestigend antwoord is gegeven op de vraag of het algemeen bestuur een overwegend aandeel heeft gehad in de verstoorde verhouding tussen haar en [B.] is niet juist. De rechtbank heeft zich namelijk niet uitgesproken over die vraag. Het feit dat het algemeen bestuur ten onrechte meende helemaal geen aandeel in de verstoorde verhouding te hebben gehad, was voor de rechtbank al voldoende voor de conclusie dat het ontslagbesluit niet in stand kan blijven voor zover het de ontslagregeling betreft. Daarbij is de rechtbank voorbij gegaan aan de vaste rechtspraak van de Raad die inhoudt dat de rechter slechts tot het oordeel kan komen dat een minimale uitkeringsregeling onvoldoende is, indien komt vast te staan dat het bestuursorgaan een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid, of indien gezegd moet worden dat het bestuursorgaan met het oog op de omstandigheden van het geval een uitkeringsregeling die niet uitgaat boven het niveau van de reguliere uitkeringen niet redelijk heeft kunnen achten (CRvB 9 december 2010,
LJN BO8173).
5.3. De vraag is vervolgens of het nader besluit recht doet aan het aandeel dat appellante en [B.] hebben gehad aan het ontstaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid.
5.4. Zoals het algemeen bestuur ook heeft erkend, was de toonzetting in enkele brieven die [B.] en het algemeen bestuur in het kader van de incidenten en procedures aan appellante hebben gestuurd soms te scherp en is ook wel sprake geweest van verharding in het door het algemeen bestuur uitgedragen standpunt. Het aandeel van appellante heeft hierin bestaan dat zij geen maat heeft weten te houden in het gebruik maken van haar recht om zich als een kritische ambtenaar op te stellen ten opzichte van haar leidinggevende. Door hierin door te schieten en [B.] op alle fronten kritisch te benaderen heeft zij de verhoudingen willens en wetens steeds verder onder druk gezet. De kritiek op haar houding en gedrag kwam ook tot uiting in de over 2007 vastgestelde beoordeling, maar in plaats van daar haar voordeel mee te doen bleek appellante vervolgens niet echt gemotiveerd om te werken aan de punten waarop zij zich op basis van die beoordeling diende te verbeteren.
5.5. Gelet op het voorgaande kan niet worden gezegd dat het algemeen bestuur een overwegend aandeel heeft gehad in de verstoorde verhouding tussen appellante en het algemeen bestuur ([B.]). De conclusie is dan ook dat het algemeen bestuur door een bedrag van € 10.000,- voor pensioenschade en een bedrag van € 7.500,- voor re-integratie toe te kennen appellante niet tekort heeft gedaan.
5.6. Het beroep tegen het nader besluit zal ongegrond worden verklaard.
6. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 6 januari 2012 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door K. Zeilemaker als voorzitter en N.J. van Vulpen-Grootjans en J.Th. Wolleswinkel als leden, in tegenwoordigheid van J.T.P. Pot als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 28 februari 2013.
(getekend) K. Zeilemaker
(getekend) J.T.P. Pot
HD