Uitspraak
11/6919 WSW, 11/6929 WSW, 11/7218 WSW, 11/7219 WSW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 20 oktober 2011, 10-1538 en 10-5851 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (staatssecretaris)
het college van burgemeester en wethouders van Purmerend (college)
Datum uitspraak 28 maart 2013.
PROCESVERLOOP
Beide partijen hebben hoger beroep ingesteld.
Partijen hebben verweerschriften ingediend en nadere stukken ingezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met zaak 12/3821 WSW plaatsgevonden op 14 februari 2013. De staatssecretaris was vertegenwoordigd door mr. H.P.M. Schenkels, M. Bochallati en drs. M.J. Meihuizen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E.C.W. van der Ploeg, advocaat, en mr. W.H. Goede. Na de behandeling zijn de zaken gesplitst.
OVERWEGINGEN
1. Anders dan het college heeft betoogd, leidt de omstandigheid dat niet de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (minister), maar de staatssecretaris hoger beroep heeft ingesteld, niet tot niet-ontvankelijkheid van het hoger beroep. Dat de minister een van de in beroep bestreden besluiten heeft genomen en de rechtbank de minister als partij heeft aangemerkt, hangt samen met wijzigingen in de taken van de minister en de staatssecretaris. Als gevolg daarvan is het geding bij de rechtbank voortgezet ten name van de minister, en was ten tijde van het instellen van het hoger beroep de staatssecretaris (weer) het bevoegde bestuursorgaan. In verband hiermee wordt, als in deze uitspraak wordt gesproken van de staatssecretaris, daaronder in voorkomend geval mede de minister bedoeld.
2.1. Bij besluit van 26 november 2009 heeft de staatssecretaris voor de gemeente Purmerend de uitkering voor 2010 op grond van artikel 8, eerste lid, van de Wet sociale werkvoorziening (Wsw) vastgesteld op basis van de op 14 juli 2009 ontvangen gegevens bij indicator 1. Daarbij is uitgegaan van een aantal van 365,50 geïndiceerde inwoners van de gemeente dat een dienstbetrekking of een arbeidsovereenkomst heeft of op de wachtlijst staat per
31 december 2008. Het college heeft hiertegen bezwaar gemaakt en daarbij te kennen gegeven dat het juiste aantal geïndiceerde inwoners 394 bedraagt.
2.2. Bij besluit van 19 april 2010 heeft de staatssecretaris met toepassing van artikel 9, eerste lid, van de Wsw een bedrag van € 718.386,- teruggevorderd van de gemeente Purmerend op de grond dat over 2008 de totale realisatie, uitgedrukt in arbeidsjaren, minder bedraagt dan tot uitdrukking gebracht is in de verstrekte uitkering over dat jaar. De onderrealisatie bedraagt 27,34 arbeidsjaren. Ook hiertegen heeft het college bezwaar gemaakt en een gecorrigeerde bijlage bij de jaarrekening ingediend. Het college heeft bij de eerdere opgave, door de staatssecretaris ontvangen op 14 juli 2009, vergeten geïndiceerden die waren geplaatst bij een zogenoemd buitenschap mee te rekenen.
2.3. De staatssecretaris heeft de besluiten van 26 november 2009 en 19 april 2010 gehandhaafd bij afzonderlijke besluiten van 15 februari 2010 en 24 september 2010 (bestreden besluiten).
3. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen van het college tegen de bestreden besluiten gegrond verklaard, die besluiten vernietigd en de staatssecretaris opgedragen nieuwe besluiten op bezwaar te nemen met inachtneming van haar uitspraak. De rechtbank heeft de beroepsgronden van het college verworpen, met uitzondering van het beroep op het gelijkheidsbeginsel. Volgens de rechtbank heeft de staatssecretaris, die bij de vaststelling van de Wsw budgetten voor 2010 is afgeweken van de wetgeving over de verantwoordingsinformatie, in strijd met het gelijkheidsbeginsel gehandeld door slechts enkele gemeenten in de gelegenheid te stellen nadere informatie aan te leveren en niet alle. Door de gelegenheid tot herstel te beperken tot de gemeenten waarbij sprake was van een afwijking van meer dan 20% ten opzichte van de verantwoording over 2007, heeft de staatssecretaris een onredelijke keuze gemaakt. De rechtbank acht verder niet aannemelijk dat de staatssecretaris betreffende gemeenten alleen de mogelijkheid heeft geboden om indicator 1 te herstellen, en volgt de staatssecretaris ook niet in het standpunt dat de geboden mogelijkheid tot herstel alleen gevolgen heeft gehad voor de budgetverdeling 2010, en niet voor de terugvorderingen over 2008. Het college is ten onrechte de gelegenheid tot herstel onthouden.
4.1. De staatssecretaris heeft in hoger beroep aangevoerd dat hij het gelijkheidsbeginsel niet heeft geschonden, omdat de verantwoordingsplicht van alle gemeenten is gehandhaafd en alleen een beperkte inbreuk is gemaakt op de verantwoordingsdatum vanuit de door de staatssecretaris te betrachten zorgvuldigheid bij de besluitvorming met betrekking tot het vaststellen van de uitkering over 2010. Gewezen is op de bevoegdheid van de staatssecretaris, neergelegd in artikel 13 van Pro de Wsw om nadere informatie te vragen. Bij de onverplichte interne controle is geen sprake geweest van ongelijke behandeling van gelijke gevallen, omdat gevallen die een onverklaarbaar verschil te zien gaven niet gelijk zijn aan de gevallen die een dergelijk verschil niet hadden, zoals de gemeente Purmerend. Ook heeft de staatssecretaris betwist dat de uitvraag bij een aantal gemeenten mede betrekking had op indicator 3.
4.2. Het college heeft in hoger beroep aangevoerd dat op grond van artikel 7:11 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) een ex nunc toetsing dient plaats te vinden, waardoor in bezwaar herstel kan plaatsvinden van de verantwoordingsgegevens. Op grond van artikel 9, vierde lid, van de Wsw had de verantwoording volgens het college nog tot en met 31 december 2009 kunnen plaatsvinden. De in de Nota procedure aanlevering verantwoordingsinformatie 2008 vervatte regel dat uitgegaan moet worden van de gegevens zoals die op 15 juli 2009 zijn aangeleverd, rekening houdend met een redelijke correctietermijn, moet buiten toepassing blijven. Het college ziet zich in zijn opvatting gesteund door een per 1 januari 2011 in werking getreden wijziging van de Wsw, die het mogelijk maakt in afwijking van artikel 7:11 van Pro de Awb uiterste data vast te stellen waarop de verantwoordingsgegevens kunnen worden gecorrigeerd.
5.1. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Het hoger beroep van de staatssecretaris
5.2. Voor een nadere uiteenzetting over de financieringssystematiek voor de uitvoering van de Wsw verwijst de Raad naar zijn uitspraak van 22 november 2012, LJN NY4347. Daaruit blijkt dat de verplichting om voor 15 juli van het betreffende jaar een financiële verantwoording van gedane uitgaven aan te leveren een harde eis is. Dat geldt eveneens voor de informatie met betrekking tot de vaststelling van de budgetten voor het volgende jaar. Zoals in 4.12 van die uitspraak is overwogen, voert de staatssecretaris een buitenwettelijk beleid, dat inhoudt dat een college fouten die na de inzending van de verantwoordingsinformatie worden ontdekt binnen een redelijke termijn (tot september/oktober) alsnog kan corrigeren via de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). Daarnaast heeft de staatssecretaris, zo is in de hier aan de orde zijnde zaak gebleken, na ontvangst van de gegevens via BZK, in verband met de budgetvaststelling voor 2010 een interne controle gedaan op de juistheid van de onder indicator 1 vermelde aantallen. In een aantal gevallen (26) heeft dat geleid tot nadere bevraging en vervolgens bij een deel van de bevraagde gemeenten tot correctie van de verantwoording van de gemeente, voor indicator 1. Indien ook - ongevraagd - een correctie van indicator 3 is doorgegeven, heeft de staatssecretaris dat geaccepteerd. Op grond van ervaringscijfers heeft de staatssecretaris de grens gelegd bij afwijkingen van 20%, dan wel opvallende verschillen in de absolute aantallen (zoals bijvoorbeeld bij Amsterdam) ten opzichte van de opgave over 2007 en daarnaast uitvraag gedaan bij evidente fouten (kommakwesties) en in gevallen waarin de betrokken gemeentelijke accountant opmerkingen had gemaakt. De betrokken gemeenten hebben tot eind oktober 2009 de gelegenheid gekregen om gegevens aan te passen, waarna het totale budget voor 2010 is verdeeld over alle gemeenten.
5.3. Ook deze handelwijze van staatssecretaris moet worden gezien als buitenwettelijk begunstigend beleid. Anders dan de rechtbank in de aangevallen uitspraak heeft aangenomen, kan de inhoud van zulk beleid niet door de rechter op redelijkheid worden getoetst. Naar vaste rechtspraak is de toetsing van dat beleid immers beperkt tot de vraag of dit beleid door het betrokken bestuursorgaan consistent is toegepast. Dat betekent dat de Raad niet toekomt aan de beantwoording van de vraag of de staatssecretaris een redelijke keuze heeft gemaakt door niet alle gemeenten nader te bevragen en evenmin of het redelijk was om vervolgens ook de niet gevraagde nadere informatie mee te nemen.
5.4. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting moet worden geconcludeerd dat van inconsistente toepassing niet is gebleken. De gemeente Purmerend viel onmiskenbaar niet binnen de groep van gemeenten die voor nadere bevraging in aanmerking kwam. Van een evidente fout in de verantwoording was ook geen sprake. De informatie die het college naderhand, ter gelegenheid van het bezwaar, heeft aangeleverd was (ver) buiten de termijn die de staatssecretaris de doelgroepgemeenten had gegeven, op een tijdstip dat het budget voor 2010 al was verdeeld. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, heeft de staatssecretaris niet gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
Het hoger beroep van het college
5.5. Over de mogelijkheid om rekening te houden met in bezwaar aangebrachte wijzigingen in de verantwoording is in de uitspraak van de Raad van 22 november 2012 overwogen dat de staatssecretaris een gerechtvaardigd belang heeft bij het verbinden van consequenties aan het niet tijdig naleven van de verplichting om tijdig en gecertificeerd een financiële verantwoording van gedane uitgaven aan te leveren. Het bieden van een herstelmogelijkheid om de rechtmatigheid van de gedane uitgaven op een later moment - in bezwaar - alsnog te verantwoorden verdraagt zich niet met het uitgangspunt van het systeem van jaarlijkse verantwoording, waarbij de rechtmatigheid van de gegevens uiterlijk op 15 juli van het daarop volgende jaar moet zijn aangetoond. Het betoog van het college levert geen grond op om hierover nu anders te oordelen. Artikel 9, vierde lid, van de Wsw, waarop het college zich heeft beroepen, heeft uitsluitend betrekking op de gevolgen van het niet tijdig ontvangen van de verantwoording. Dat met ingang van 1 januari 2011 in artikel 9a van de Wsw uitdrukkelijk is bepaald dat bij de toepassing van de artikelen 8, tweede lid, en 9 van de Wsw wordt afgeweken van artikel 7:11 van Pro de Awb brengt, anders dan het college stelt, niet mee dat voor de aan 2011 voorafgaande jaren wel rekening dient te worden gehouden met in bezwaar gecorrigeerde verantwoordingsgegevens.
5.6. De omstandigheid dat het college bij de voorbereiding van het inleveren van de verantwoordingsinformatie een zorgvuldige procedure heeft gevolgd, neemt niet weg dat het college in die verantwoording een fout heeft gemaakt en de aangeleverde informatie na indiening niet meer op juistheid heeft gecontroleerd.
5.7. De conclusie is dat de staatssecretaris na het verstrijken van de redelijke correctietermijn ervan mocht uitgaan dat de op 15 juli 2009 verstrekte verantwoordingsinformatie juist was. Voor een verplichting van de staatssecretaris om die gegevens op juistheid te controleren is in de wet geen steun te vinden.
Slotoverwegingen
5.8. Uit het voorgaande volgt dat het hoger beroep van de staatssecretaris slaagt en het hoger beroep van het college niet. Nu de rechtbank de bestreden besluiten ten onrechte heeft vernietigd, zal de aangevallen uitspraak worden vernietigd en zullen de beroepen van het college ongegrond worden verklaard.
6. Er bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart de beroepen tegen de besluiten van 15 februari 2010 en 24 september 2010
ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door N.J. van Vulpen-Grootjans als voorzitter en K. Zeilemaker en B.J. van de Griend als leden, in tegenwoordigheid van M.R. Schuurman als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 28 maart 2013.
(getekend) N.J. van Vulpen-Grootjans
(getekend) M.R. Schuurman
HD