Uitspraak
12/3143 AW, 12/3154 AW
Datum uitspraak: 23 januari 2014
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Hertogenbosch van
23 april 2012, 11/3183 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
het college van burgemeester en wethouders van Uden (college)
PROCESVERLOOP
Beide partijen hebben hoger beroep ingesteld. Zij hebben over en weer verweerschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 november 2013. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. H.M.A. van den Boogaard, advocaat. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.T.J.H. Berns, advocaat, mr. J.M. Smarius en
ing. A.M.P. Prinsen.
Als getuige is gehoord [naam getuige]. Zij was ten tijde van belang toezichthouder bij de gemeente Uden en collega van betrokkene.
OVERWEGINGEN
1.1. Betrokkene was sinds 2003 in dienst bij de gemeente als toezichthouder Openbare Ruimte in het cluster Toezicht Openbare Ruimte (TOR).
1.2. In de periode van 2004 tot 2006 was betrokkene langdurig arbeidsongeschikt door een ernstige ziekte. Toen betrokkene weer volledig aan het werk was, werd zij in 2007 aangereden toen zij in een auto van het ministerie van Defensie onderweg was naar haar in Afghanistan ernstig gewond geraakte zoon. Door de whiplash die zij hierbij opliep moest betrokkene weer enige tijd verzuimen. Na haar terugkeer op het werk werd betrokkene door haar leidinggevende P aangesproken op haar verzuim; haar werd gevraagd of niet beter naar ander werk voor haar kon worden gezocht. Betrokkene heeft deze suggestie afgewezen.
1.3. In december 2008 heeft betrokkene met haar diensttelefoon een sms gestuurd aan haar ex-partner. Deze heeft deze sms als intimiderend ervaren en heeft daarover bij de gemeente geklaagd. Het college heeft een onderzoek laten instellen en heeft betrokkene ontheven van haar verplichting werkzaamheden te verrichten. Bij besluit van 3 maart 2009 heeft het college betrokkene vanwege het verzenden van de sms een schriftelijke berisping opgelegd, waaraan een proeftijd van twee jaar is gekoppeld, waarbinnen bij geconstateerd soortgelijk plichtsverzuim een zwaardere disciplinaire straf zal worden overwogen. In de begeleidende brief bij de berisping, gedateerd 5 maart 2009, heeft P gesteld dat weliswaar op basis van de vaststaande feiten slechts een berisping is opgelegd, maar dat het vermoeden bestaat dat er meer is gebeurd dan alleen het verzenden van een sms. Daarom wordt het niet opportuun geacht dat betrokkene haar werkzaamheden voortzet, zodat voorgesteld wordt dat betrokkene gedurende zes maanden gebruik maakt van een outplacementtraject met als doel het verlaten van de organisatie. Betrokkene heeft zich neergelegd bij de berisping, maar heeft bezwaar gemaakt tegen het outplacementvoorstel.
1.4. Op 17 november 2009 heeft op verzoek van betrokkene een gesprek plaatsgevonden tussen betrokkene en de gemeentesecretaris S. Daarin heeft betrokkene aangegeven dat ze niet zorgvuldig wordt behandeld door P; deze zou haar “weg willen hebben”. Ze heeft het gevoel dat ze aan het lijntje wordt gehouden en wil weer aan het werk. Desgevraagd heeft ze nader aangegeven waarop haar twijfel aan P is gebaseerd. Zij heeft daarbij voorbeelden gegeven van druk die P zou hebben uitgeoefend op toezichthouders om geen bekeuring uit te schrijven, dan wel een bekeuring in te trekken. S heeft daarop aangegeven dat hij deze integriteitskwestie heel serieus neemt en zich genoodzaakt ziet dit grondig uit te zoeken.
1.5. Bij beslissing op bezwaar van 22 december 2009 heeft het college het outplacementvoorstel ingetrokken. Naar aanleiding van het gesprek van 17 november 2009 is een feitenonderzoek verricht door Inquanta. Nadat in de uitnodiging voor gesprekken in het kader van het onderzoek ten onrechte was vermeld dat het om een onderzoek naar het functioneren van betrokkene ging, is dit bij brief van 1 februari 2010 gecorrigeerd met de mededeling dat het onderzoek ziet op de zo feitelijk mogelijke objectivering van een aantal uitspraken, gedaan door betrokkene over enkele vermeende gebeurtenissen binnen de afdeling Openbare Werken; het functioneren van betrokkene is geen onderwerp van het onderzoek.
1.6. Op 26 februari 2010 heeft Inquanta een rapportage Integriteitsonderzoek Openbare Werken gemeente Uden uitgebracht aan het college. Geconcludeerd werd dat de aantijgingen van betrokkene niet bewezen zijn, c.q. weersproken zijn. Naar aanleiding van de rapportage heeft het college bij brief van 31 maart 2010 te kennen gegeven dat het geen heil ziet in de door Inquanta geadviseerde mediation, dat er op dat moment geen vacatures zijn binnen de gemeente en dat betrokkene zal worden begeleid naar een functie buiten de gemeente. Het hiertegen door betrokkene gemaakte bezwaar is bij besluit van 7 december 2010
niet-ontvankelijk verklaard. Betrokkene heeft daarop bij brief van 17 december 2010 aan het college meegedeeld dat zij niet ingaat op de uitnodiging om in gesprek te komen over een minnelijke regeling inzake outplacement.
1.7. Bij besluit van 31 maart 2011 heeft het college aan betrokkene op grond van artikel 8:8 van Pro de CAR/UWO met ingang van 5 april 2011 ontslag verleend. Aan het ontslag is de garantie verbonden op een uitkering op grond van de Werkloosheidswet en een bovenwettelijke uitkeringsregeling op grond van hoofdstuk 10d van de CAR/UWO. Dit besluit is na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 24 augustus 2011 (bestreden besluit); bij dat besluit is aan betrokkene bovendien een outplacementtraject ter waarde van € 7.500,- aangeboden.
2.
De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak geoordeeld dat sprake is van een impasse en dat er geen uitzicht meer is op een vruchtbare voortzetting van het dienstverband. Het college mocht daarom gebruik maken van artikel 8:8 van Pro de CAR/UWO. De rechtbank heeft echter, anders dan het college, geoordeeld dat het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid in overwegende mate aan het college moet worden toegerekend, en dat het bestreden besluit op dit punt moet worden vernietigd. De rechtbank heeft evenwel geen aanleiding gezien voor een hogere aanvullende financiële tegemoetkoming dan die het college met het bestreden besluit inclusief het outplacementtraject ter waarde van maximaal
€ 7.500,- heeft toegekend. Daarbij heeft de rechtbank van belang geacht dat betrokkene haar bezoldiging in de periode van 16 februari 2009 tot 5 april 2011 heeft doorbetaald gekregen zonder dat zij daarvoor enige arbeidsprestatie heeft verricht. Een en ander heeft de rechtbank aanleiding gegeven te beslissen dat het beroep gegrond wordt verklaard, het bestreden besluit wordt vernietigd en dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand worden gelaten. De rechtbank heeft voorts bepalingen gegeven over kostenvergoeding in bezwaar en beroep en vergoeding van griffierecht aan betrokkene.
3.1.
In hoger beroep heeft betrokkene betoogd dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat er geen uitzicht meer bestaat op een vruchtbare samenwerking. Voorts heeft de rechtbank volgens betrokkene ten onrechte geoordeeld dat er geen aanleiding is voor een hogere financiële tegemoetkoming.
3.2.
Het college heeft in zijn hoger beroep betoogd dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat het college een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid (hierna ook: een overwegend aandeel heeft gehad). De rechtbank heeft ten onrechte geconcludeerd dat P keer op keer het vertrouwen in betrokkene ter discussie heeft gesteld. Ook het oordeel van de rechtbank dat het onderzoek door Inquanta onzorgvuldig is geweest wordt door het college bestreden.
4.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Het oordeel van de rechtbank dat sprake is van een impasse en dat er geen uitzicht meer is op een vruchtbare voortzetting van het dienstverband wordt gedeeld. Het vertrouwen over en weer tussen betrokkene en haar leidinggevende P is in de loop der jaren door verschillende incidenten zozeer beschadigd dat een vruchtbare samenwerking niet meer mogelijk is. Betrokkene wordt niet gevolgd in haar betoog dat zij P kan ontlopen en dat zij voor haar dagelijkse werkzaamheden niet is aangewezen op een goede relatie met P. De Raad wijst erop dat betrokkene tijdens het gesprek met de gemeentesecretaris op 17 november 2009 heeft aangegeven dat het al jaren niet loopt tussen haar en P. De op dat gesprek gevolgde gebeurtenissen hebben die relatie alleen maar verslechterd. Nu het college, naar door betrokkene niet wordt bestreden, geen andere functie voor haar beschikbaar had, was het college dan ook bevoegd betrokkene op grond van artikel 8:8 van Pro de CAR/UWO te ontslaan. Het hoger beroep van betrokkene slaagt op dit punt dus niet.
4.2.
Het oordeel van de rechtbank dat het college een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid wordt eveneens gedeeld. De Raad heeft daarbij het volgende van belang geacht.
4.2.1.
Dat betrokkene door haar leidinggevende direct na haar herstel van een ernstige ziekte in 2006 is gewaarschuwd dat een verscherpt ziekteverzuimbeleid is ingevoerd, kan nog worden begrepen als een onderdeel en uitvloeisel van dat beleid, waarover met alle medewerkers is gesproken. Ongepast acht de Raad het echter, dat betrokkene direct na haar terugkeer na een auto-ongeluk wederom door P op haar verzuim werd aangesproken, en dat haar daarbij het voorstel werd gedaan om naar andere werkzaamheden uit te kijken. Een en ander wekt temeer bevreemding, nu het functioneren van betrokkene steeds naar behoren was, en zij afgezien van de beide genoemde ziekteperioden geen noemenswaard ziekteverzuim had gekend.
4.2.2.
De Raad wil aannemen dat het incident met het privégebruik van de diensttelefoon enigermate afbreuk heeft gedaan aan het vertrouwen dat het college en haar leidinggevende in betrokkene stelden. Betrokkene heeft hierover echter direct spijt betuigd en de kwestie is afgedaan met een berisping. De Raad acht het ongepast, dat in de begeleidende brief bij de berisping door P is gesteld, dat het vanwege resterende vermoedens niet opportuun wordt geacht dat zij haar werkzaamheden voortzet en dat zij een half jaar krijgt voor outplacement. Weliswaar is deze verkapte extra sanctie, zoals deze door de bezwaaradviescommissie is aangeduid, bij beslissing op bezwaar van 22 december 2009 ongedaan gemaakt, maar het is niet verwonderlijk dat betrokkene uit deze gang van zaken heeft geconcludeerd dat P haar weg wilde hebben.
4.2.3.
Het oordeel van de rechtbank over de wijze waarop Inquanta onderzoek heeft verricht wordt gedeeld. Van een grondig onderzoek, zoals door de gemeentesecretaris aangekondigd in het gesprek met betrokkene van 17 november 2009, is geen sprake geweest. Opmerkelijk is, dat de aanvankelijke lijst van te ondervragen personen vervolgens zodanig is ingekort, dat uiteindelijk geen directe collega toezichthouders door Inquanta zijn ondervraagd. De oud toezichthouder dJ, die in een schriftelijke verklaring melding had gemaakt van mogelijke integriteitsschendingen door P, is door een strak tijdschema niet in staat geweest zijn schriftelijke verklaring tegenover Inquanta toe te lichten. In het rapport wordt daarover ten onrechte slechts vermeld, dat dJ geen medewerking heeft verleend aan een interview met de onderzoekers, terwijl uit de gedingstukken blijkt dat hij wel tot een interview bereid was geweest, maar dat hij niet beschikbaar was op twee tijdstippen waarop hij - pas zeer kort tevoren - was uitgenodigd. Ook heeft Inquanta de schriftelijke verklaring van dJ niet meegenomen in het onderzoek
4.2.4.
Voor zover het college heeft betoogd, dat het hier ging om keuzes waarin de onderzoekers vrij waren en die het college niet kunnen worden aangerekend, wordt het college daarin niet gevolgd. Het college is en blijft als opdrachtgever verantwoordelijk voor de bewaking van de kwaliteit en diepgang van het ingestelde onderzoek. Met de rechtbank wordt dan ook geoordeeld dat het college ook door de wijze waarop het onderzoek is verricht heeft bijgedragen aan het voortbestaan van de verstoorde verhouding en mogelijk die verhouding nog meer op scherp heeft gezet.
4.2.5.
Voor zover het college aan betrokkene heeft verweten dat zij ook na het onderzoek niet heeft willen terugkomen op haar negatieve kwalificaties over P en dat zij daarmee ook een aandeel had in het voortbestaan van de verstoorde verhouding, wordt het college daarin niet gevolgd, nu het onderzoek te gebrekkig was om P van blaam te zuiveren.
4.3.
Op grond van bovenstaande overwegingen wordt het aandeel van het college op ten minste 80% geschat. Het hoger beroep van het college, waarbij is gesteld dat het college geen overwegend aandeel heeft gehad, slaagt dus niet.
4.4.
Daarmee komt de Raad toe aan de vraag of de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat geen aanleiding was voor een hogere tegemoetkoming dan de aan betrokkene gegarandeerde minimale uitkeringsregeling overeenkomstig hoofdstuk 10d van de CAR/UWO en de aangeboden outplacementvergoeding van € 7.500,-. In een recente uitspraak (CRvB 28 februari 2013, ECLI:NL:2013:BZ2043) heeft de Raad nadere uitgangspunten vastgesteld voor het bepalen van de toe te kennen compensatie voor het aandeel van het bestuursorgaan. Voor de berekening van de hoogte van de vergoeding zijn van belang: de mate van het overwegend aandeel van het bestuursorgaan, waarbij onderscheid wordt gemaakt naar drie bandbreedten: 51 tot 65% (factor 0.5), 65 tot 80% (factor 0,75) en
80
tot 100% (factor 1); de hoogte van het maandsalaris inclusief vakantietoeslag, alsmede de helft van het aantal dienstjaren. Voor het meewegen van andere factoren, zoals kansen op de arbeidsmarkt en gezondheidstoestand, bestaat in beginsel geen aanleiding. De kosten van outplacement mogen niet worden afgetrokken van de berekende vergoeding. Dat een betrokkene als gevolg van maatregelen van de werkgever tijdelijk niet werkzaam is geweest, maar wel salaris heeft ontvangen, dient - uitzonderlijke omstandigheden daargelaten - evenmin tot aftrek te leiden.
4.5.
Gelet op bovenstaande uitgangspunten heeft de rechtbank in haar uitspraak een onjuiste maatstaf gehanteerd, door wel rekening te houden met het toegekende outplacementbudget en door - terwijl zich geen uitzonderlijke omstandigheden voordoen - rekening te houden met de doorbetaalde bezoldiging waar geen arbeidsprestatie tegenover stond. Dit betekent dat het hoger beroep van betrokkene in zoverre slaagt. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand zijn gelaten. De Raad ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien en aan betrokkene - bovenop de gegarandeerde uitkeringsregeling en het outplacementbudget van € 7.500,- een ontslagvergoeding toe te kennen die moet worden berekend door acht dienstjaren gedeeld door 2 te vermenigvuldigen met het bruto maandsalaris inclusief vakantietoeslag ten tijde van het ontslag en daarop de factor 1 toe te passen.
5.
Er bestaat aanleiding het college te veroordelen in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep tot een bedrag van € 1.461,- aan kosten van rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover de rechtbank de rechtsgevolgen van het
vernietigde besluit in stand heeft gelaten;
- bepaalt dat aan betrokkene een vergoeding wordt betaald berekend volgens
rechtsoverweging 4.5;
- bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
- bepaalt dat het college aan betrokkene het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 232,-
vergoedt;
- bepaalt dat van het college voor het door het college ingestelde hoger beroep een
griffierecht van € 466,- wordt geheven;
- veroordeelt het college in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep tot een bedrag van € 1.461,-.
Deze uitspraak is gedaan door N.J. van Vulpen-Grootjans als voorzitter en K.J. Kraan en G.P.A.M. Garvelink-Jonkers als leden, in tegenwoordigheid van B. Rikhof als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 23 januari 2014.
(getekend) N.J. van Vulpen-Grootjans
(getekend) B. Rikhof