Uitspraak
14/2462 AW, 14/2463 AW, 14/2464 AW, 14/2465 AW, 14/3628 AW, 14/6038 AW
Datum uitspraak: 23 juli 2015
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van
25 maart 2014, 13/3162, 13/3163, 13/3164, 13/5366, 13/5367, 13/6756
(aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
de Raad van Bestuur van het Kadaster (raad van bestuur)
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Namens de raad van bestuur heeft mr. M.C.J. van den Brekel, advocaat, een verweerschrift ingediend en tevens incidenteel hoger beroep ingesteld.
Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft de raad van bestuur op 31 oktober 2014 een nieuwe beslissing op bezwaar (nader besluit) genomen.
Appellant heeft hierop zijn zienswijze gegeven.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 juni 2015. Appellant is verschenen. De raad van bestuur heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.H.M. Huizinga en
mr. T.M.H. Voorbraak-Stolwijk, advocaten, en M.W. Braam.
OVERWEGINGEN
1. Voor een uitgebreide weergave van de hier van belang zijnde feiten en omstandigheden wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. De Raad volstaat met het volgende.
1.1.
Appellant was sinds 1 april 2009 werkzaam als software engineer bij het Kadaster te [A.]. In juni 2009 is de beoordeling van appellant (het zogenaamde Terugblikken, Afspraken maken, Ontwikkelen (TAO)) vastgesteld op goed tot zeer goed. In juni 2010 is de beoordeling van appellant wat betreft lerend vermogen en houding en gedrag vastgesteld op onvoldoende; de overige competenties zijn als goed beoordeeld.
1.2.
Vanaf september 2010 was appellant op advies van de bedrijfsarts ziek gemeld in verband met door hem ervaren pestgedrag op de werkvloer. In september 2011 is appellant weer volledig aan het werk gegaan.
1.3.
Op 24 mei 2012 heeft B, leidinggevende, met appellant een TAO-gesprek gehouden dat door appellant voortijdig is afgebroken nadat het meten van productiviteit ter sprake was gebracht. Op 12 juni 2012 is dit gesprek hervat.
1.4.
In een gesprek op 9 oktober 2012 is appellant door B aangesproken op houding en gedrag en is tevens kenbaar gemaakt dat een verbetertraject zal worden ingezet. Appellant heeft dit gesprek voortijdig verlaten.
1.5.
Op 13 november 2012 heeft appellant tijdens een werkoverleg zijn voormalig leidinggevende G gevraagd hoe het met zijn angststoornis ging, waarna G een klacht over appellant heeft ingediend. Deze klacht is later ingetrokken.
1.6.
Op 15 november 2012 heeft tijdens een teamuitje een incident plaatsgevonden tussen appellant en leidinggevende B, waarna B een klacht over appellant heeft ingediend. De klacht hield in dat B zich geïntimideerd voelde door appellant na een fysieke confrontatie, bestaande uit het volgens B tweemaal moedwillig trappen op zijn achillespees en de daarop volgende
woordenwisseling. Appellant heeft ter zitting van de Raad aangegeven dat hij per ongeluk op de voet van B is gaan staan, waarna B hem heeft geduwd en appellant B heeft teruggeduwd.
1.7.
Bij besluit van 22 november 2012 heeft de raad van bestuur appellant in het belang van de dienst geschorst over de periode van 20 november 2012 tot en met 12 december 2012 en hem tijdens deze schorsing de toegang ontzegd tot het [het gebouw]. Bij besluit van 25 april 2013 heeft de raad van bestuur het bezwaar van appellant hiertegen ongegrond verklaard (bestreden besluit 1).
1.8.
Bij besluit van 13 december 2012 heeft de raad van bestuur appellant met ingang van
14 december 2012 tijdelijk andere werkzaamheden opgedragen op projectbasis in Zwolle.
1.9.
Bij besluit van 21 december 2012 is appellants beoordeling over de periode van
17 november 2011 tot en met 21 december 2012 vastgesteld. Bij besluit van 19 juni 2013 (bestreden besluit 2) is het bezwaar van appellant hiertegen gegrond verklaard en het primaire besluit van 21 december 2012 herroepen. Dit besluit is vervangen door twee nieuwe beoordelingsbesluiten van 18 juni 2013, waarbij het ene besluit de beoordeling over de periode 17 november 2011 tot 12 juni 2012 (periode I) betreft en het andere besluit de beoordeling over de periode van 12 juni 2012 tot en met 21 december 2012 (periode II) betreft. De raad van bestuur heeft in beide beoordelingen appellants functioneren op de competenties samenwerkingsvermogen/omgaan met kritiek, stressbestendigheid en communicatie als onvoldoende beoordeeld.
1.10.
Naar aanleiding van een intern huishoudelijk onderzoek binnen de afdeling van appellant heeft de raad van bestuur onderzoeksbureau Berenschot opdracht gegeven om een cultuuronderzoek op de afdeling in te stellen. Aan appellant is een dienstopdracht gegeven om aan dit onderzoek mee te werken. Berenschot heeft in maart 2013 [het onderzoeksrapport] opgesteld.
1.11.
Op 4 april 2013 heeft een gesprek plaatsgevonden tussen appellant en [C.], hoofd ICT-Services, [D.] en [E.] over de uitkomsten van de rapportage van Berenschot. In dit gesprek is - zo is thans niet meer in geschil - appellant tot nader order de toegang tot [het gebouw] ontzegd. Het hiertegen ingediende bezwaar is bij besluit van 25 juni 2013 niet-ontvankelijk verklaard (bestreden besluit 3).
1.12.
Tevens is in dit gesprek aan appellant te kennen gegeven dat, gelet op de uitkomsten van het rapport van Berenschot, sprake is van een onherstelbare vertrouwensbreuk tussen appellant en de [afdeling], zodat appellant niet meer terug kan naar die afdeling. Aangegeven is dat de raad van bestuur, onder voorwaarden, bereid is op zoek te gaan naar een andere functie voor appellant binnen het Kadaster, maar niet binnen IT en niet in [het gebouw]. Appellant heeft in dit gesprek aangegeven dat hij hier niet aan mee wilde werken.
1.13.
Op 23 april 2013 heeft de raad van bestuur aan appellant het voornemen kenbaar gemaakt hem ontslag op andere gronden te verlenen. Appellant heeft geen gebruik gemaakt van de gelegenheid om een zienswijze in te dienen. Hierop heeft de raad van bestuur bij besluit van 3 mei 2013 appellant met ingang van 1 juni 2013 ontslag op andere gronden verleend op grond van artikel 2.2.2., aanhef en onder 10, van de Kadaster Arbeidsvoorwaarden Nieuwe Stijl (KANS) en artikel 10:12 van Pro het Algemeen Kadaster Ambtenarenreglement Nieuw (AKARN). Het hiertegen door appellant gemaakte bezwaar is bij besluit van 23 september 2013 ongegrond verklaard (bestreden besluit 4).
2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep van appellant tegen de bestreden besluiten 1 (schorsing) en 4 (ontslag) ongegrond verklaard. Het beroep tegen bestreden
besluit 2 (beoordelingen) is gegrond verklaard en bestreden besluit 2 is vernietigd voor zover het betreft de beoordeling van 18 juni 2013 van appellants functioneren over periode I, waarbij is opgemerkt dat de vernietiging zich niet uitstrekt tot de herroeping van het primaire besluit over deze periode. Het beroep tegen bestreden besluit 3 (ontzegging toegang) is gegrond verklaard, waarbij is geoordeeld dat de raad van bestuur ten onrechte appellants bezwaar niet-ontvankelijk heeft verklaard. De rechtbank heeft vervolgens zelf in de zaak voorzien, het bezwaar van appellant inhoudelijk beoordeeld en het bezwaar ongegrond verklaard.
3.1.
Partijen hebben op hierna te bespreken gronden (incidenteel) hoger beroep ingesteld.
3.2.
De raad van bestuur heeft ter uitvoering van de aangevallen uitspraak bij beslissing op bezwaar van 31 oktober 2014 het besluit van 18 juni 2013 inzake de beoordeling over periode I aangevuld. De Raad zal dit besluit gelet op de artikelen 6:19 en 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht mede in de beoordeling betrekken.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Ten aanzien van bestreden besluit 1 (de schorsing)
4.1.
Appellant heeft zich in hoger beroep op het standpunt gesteld dat de schorsingsmaatregel feitelijke grondslag ontbeert. Appellant bestrijdt dat sprake was van hoog opgelopen spanningen en vindt dat er voor een minder ingrijpende maatregel gekozen had kunnen worden. Ook stelt appellant dat sprake is van onnodig diffamerend optreden, omdat hij onder het toeziend oog van zijn collega’s naar buiten is begeleid. Deze beroepsgronden slagen niet. Met de rechtbank stelt de Raad voorop dat een schorsing in het belang van de dienst in beginsel een ordemaatregel met een neutraal karakter is en voor de ambtenaar niet diffamerend is. Dat iemand naar buiten wordt begeleid en zijn toegangspas moet inleveren is evenmin onnodig diffamerend en een aanvaardbare gang van zaken in een dergelijke situatie.
4.2.
Voorts is de Raad met de rechtbank van oordeel dat de schorsing op voldoende gronden berust. Aannemelijk is dat de incidenten van 13 en 15 november 2012 voor onrust op de afdeling hebben gezorgd. Deze incidenten kunnen niet los worden gezien van de omstandigheid dat appellant door zijn leidinggevende reeds eerder is aangesproken op zijn houding en gedrag op de afdeling. Op 13 november 2012 heeft appellant tijdens een werkoverleg zijn voormalig leidinggevende G onheus bejegend, waarna deze boos is geworden. De stelling van appellant dat slechts sprake was van een belangstellende vraag wordt niet geloofwaardig geacht, nu appellant ter zitting van de Raad heeft toegegeven dat hij ook met deze leidinggevende eerder problemen heeft gehad. Bovendien was het werkoverleg, waarin collega’s meeluisterden, niet de aangewezen plek om persoonlijk belangstellende vragen te stellen. Kort hierop vond op 15 november 2013, tijdens een teamuitje, het incident met B plaats. Wat er verder ook zij van de werkelijke toedracht, vast staat dat er een woordenwisseling heeft plaatsgevonden en dat er over en weer is geduwd, terwijl collega’s getuige zijn geweest van deze schermutseling. Onder deze omstandigheden is het voorstelbaar dat de raad van bestuur de schorsing noodzakelijk heeft geacht om de rust op de afdeling te laten terugkeren, om van de gelegenheid gebruik te maken zich te beraden over de situatie en om nader onderzoek te doen. De Raad neemt daarbij in aanmerking dat de raad van bestuur deze rustperiode aanvankelijk vorm heeft willen geven door middel van buitengewoon verlof, maar dat appellant daarmee niet akkoord is gegaan. Gelet ook op de relatief korte periode van schorsing, drie weken, kon de raad van bestuur in redelijkheid tot zijn besluit komen.
4.3.
Het hoger beroep van appellant ten aanzien van de schorsing slaagt dus niet.
Ten aanzien van bestreden besluit 2 (de beoordelingen)
Ten aanzien van bestreden besluit 2 (de beoordelingen)
Het hoger beroep van appellant
4.4.
Ten aanzien van de beoordeling over periode II heeft appellant zich op het standpunt gesteld dat deze niet zorgvuldig tot stand is gekomen en op onvoldoende gronden berust. Deze beroepsgrond slaagt niet. Wat deze beoordeling betreft, sluit de Raad zich aan bij de door de rechtbank gebruikte overwegingen en maakt deze tot de zijne. De rechtbank heeft de juiste maatstaf gehanteerd en heeft deze ook correct toegepast. Het hoger beroep van appellant ten aanzien van de beoordeling over periode II slaagt dus niet.
Het incidenteel hoger beroep van de raad van bestuur
4.5.
De raad van bestuur heeft het oordeel van de rechtbank bestreden dat de beoordeling van 18 juni 2013 over periode I, wat betreft de competenties stressbestendigheid en communicatie, onvoldoende met concrete voorbeelden is onderbouwd. Aangevoerd is dat het gaat om het totale beeld van de beoordeling en niet of elk feit ter adstructie van de waardering boven elke twijfel verheven is. Deze beroepsgrond slaagt niet. Op grond van vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 27 augustus 2009, ECLI:NL:CRVB:BJ7050) geldt als uitgangspunt dat in geval van negatieve oordelen het betrokken bestuursorgaan aan de hand van concrete feiten in rechte aannemelijk moet maken dat die negatieve waardering niet op onvoldoende gronden berust. Appellant is in periode I op de competenties stressbestendigheid en communicatie met een onvoldoende beoordeeld, zonder dat daarbij concrete feiten gegeven zijn. De rechtbank heeft dan ook op juiste gronden de beoordeling van 18 juni 2013 over periode I vernietigd. Het incidenteel hoger beroep slaagt dan ook niet.
Het nader besluit van 31 oktober 2014
4.6.
Met het nader besluit heeft de raad van bestuur de beoordeling van 18 juni 2013 over periode I aangevuld met twee voorbeelden. Deze voorbeelden zijn echter heel summier en algemeen gesteld. Ook wordt de precieze context van de gegeven situaties onvoldoende duidelijk, zodat deze informatie niet kan bijdragen aan de nadere adstructie van het oordeel dat appellant over het beoordelingstijdvak I onvoldoende functioneerde op de punten stressbestendigheid en communicatie.
4.7.
Het vorenstaande brengt mee dat met het nader besluit geen juiste uitvoering is gegeven aan de aangevallen uitspraak, zodat het beroep van appellant tegen dit besluit gegrond is en het nader besluit inzake de beoordeling over periode I voor vernietiging in aanmerking komt.
4.8.
Omdat de raad van bestuur er (opnieuw) niet in is geslaagd de negatieve scores op de punten stressbestendigheid en communicatie over beoordelingstijdvak I met concrete feiten te onderbouwen, moet de Raad ervan uitgaan dat de raad van bestuur niet (meer) in staat is om dit te doen. De herroeping van de oorspronkelijke beoordeling over deze periode is door de rechtbank in stand gelaten. Een opdracht aan de raad van bestuur opnieuw een nader besluit te nemen blijft dan ook achterwege.
Ten aanzien van bestreden besluit 3 (de ontzegging van de toegang)
4.9.
Appellant heeft in hoger beroep aangevoerd dat de ontzegging van de toegang tot [het gebouw] op 4 april 2013 niet proportioneel was. Voorts voert appellant aan dat de maatregel is gebaseerd op het onderzoeksrapport van Berenschot, terwijl dit onderzoeksrapport niet objectief en zorgvuldig tot stand is gekomen en de conclusies van dit rapport onjuist zijn. Deze beroepsgronden slagen niet. De enkele omstandigheid dat de raad van bestuur opdracht heeft gegeven tot het cultuuronderzoek op de afdeling, maakt nog niet dat daarom geen sprake zou zijn van een onafhankelijk en onbevooroordeeld onderzoek. Voorts blijkt uit het rapport van Berenschot dat voor het onderzoek het hele team, inclusief appellant, is gehoord, als ook een leidinggevende, een ex-leidinggevende en een lid van het managementteam. Gelet hierop wordt geen aanleiding gezien het rapport als niet voldoende zorgvuldig of onvolledig aan te merken. Evenmin bestaat aanleiding voor twijfel aan de uitkomsten van het onderzoek. Aan appellant kan worden toegegeven dat het onderzoeksbureau veel gesloten vragen heeft gesteld en de vragen hier en daar enigszins suggestief waren. Dit maakt echter niet dat geen enkele waarde kan worden gehecht aan de beantwoording van deze vragen. Immers, de collega’s van appellant waren nog steeds voldoende vrij om een eerlijk antwoord te geven op de gestelde vragen. Ook blijkt uit het rapport van Berenschot dat de collega’s voldoende voorbeelden hebben gegeven om hun zienswijze op het gedrag van appellant te onderbouwen. Dat appellant het niet eens is met zijn collega’s, maakt nog niet dat de uitkomsten van het onderzoek door Berenschot niet juist zouden zijn.
4.10.
Nu uit de rapportage van Berenschot naar voren komt dat er door de houding en het gedrag van appellant sprake was van gevoelens van onveiligheid bij medewerkers van de [afdeling] en Berenschot een succesvolle terugkeer van appellant naar deze afdeling of een plek waar hij de medewerkers van deze afdeling met enige regelmaat zou tegenkomen, erg onwaarschijnlijk achtte, heeft de raad van bestuur in redelijkheid voldoende grond kunnen zien om gebruik te maken van zijn bevoegdheid om appellant de toegang tot [het gebouw] te ontzeggen. Daarbij is in aanmerking genomen dat de toegangsontzegging van tijdelijke aard was.
4.11.
Het hoger beroep van appellant ten aanzien van de toegangsontzegging op 4 april 2013 slaagt dan ook niet.
Ten aanzien van bestreden besluit 4 (het ontslag)
4.12.
Appellant heeft zich in hoger beroep - samengevat - op het standpunt gesteld dat het ontslag een deugdelijke grondslag ontbeert. Daarbij heeft hij aangevoerd dat het onderzoeksrapport van Berenschot niet zorgvuldig tot stand is gekomen en inhoudelijk onjuist is. Appellant was voorts goed in zijn werk en heeft zich voldoende ingespannen om tot werkbare verhoudingen te komen, aldus appellant.
4.13.
Op grond van artikel 10:12 van Pro het AKARN heeft de raad van bestuur de bevoegdheid om de aanstelling op andere gronden te beëindigen. Volgens vaste rechtspraak van de Raad kan deze ontslaggrond worden toegepast als voortzetting van het dienstverband redelijkerwijs niet van het bestuursorgaan kan worden verlangd, omdat sprake is van een verstoorde arbeidsverhouding (uitspraak van 22 januari 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:137) en/of als een in de loop der tijd ontstane impasse in de weg staat aan vruchtbare verdere samenwerking (uitspraak van 28 januari 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:198).
4.14.
Met de rechtbank wordt geoordeeld dat de raad van bestuur voldoende heeft onderbouwd dat appellant niet meer kon terugkeren op de [afdeling]. Uit de beoordeling over beoordelingstijdvak II blijkt dat appellant niet kon omgaan met kritiek en dat sprake was van problemen in de communicatie en samenwerking. Voorts blijkt uit het cultuuronderzoek van Berenschot dat 85% van de medewerkers zich onprettig voelt bij het gedrag van appellant, dat 46% van de medewerkers zich onveilig voelt door hem, dat 31% bang is voor hem en dat 17% zich daadwerkelijk bedreigd voelt door hem. Zoals hiervoor onder 4.9 uiteengezet, mocht de raad van bestuur zich bij de besluitvorming baseren op de uitkomsten van dit rapport. Het feit dat appellant de samenwerkingsproblemen en gevoelens van onveiligheid niet erkent en weigert daarover te praten, maakt te meer dat terugkeer naar de [afdeling] niet meer mogelijk was. Appellant heeft ter zitting van de Raad zelf ook erkend dat hij op zijn afdeling met verschillende teamleden problemen had. Er was volgens hem sprake van heftig pestgedrag ten gevolge waarvan hij blijvende schade zegt te hebben opgelopen. Wat hier verder ook van zij, onder deze omstandigheden kan niet worden volgehouden dat terugkeer van appellant naar de eigen afdeling een reële mogelijkheid was.
4.15.
In het gesprek op 4 april 2013 heeft de raad van bestuur aangeboden om met appellant op zoek te gaan naar een andere werkplek binnen het Kadaster. Daarbij heeft de raad van bestuur als voorwaarde gesteld dat appellant zijn gedrag (h)erkent, dat appellant zich bereid toont hiermee aan de slag te gaan en dat hij zich bereid toont om mee te werken aan coaching. De Raad acht deze voorwaarden niet onredelijk. Appellant heeft volgens de raad van bestuur echter aangegeven niet te willen meewerken aan dit traject. Dit strookt met het standpunt van appellant ter zitting van de Raad waarbij hij heeft aangegeven dat hij alleen wilde terugkeren op zijn oude werkplek, dan wel in de functie die hem tijdelijk was opgedragen. Onder deze omstandigheden is de Raad met de rechtbank van oordeel dat sprake was van een impasse waarin geen uitzicht meer bestond op herstel van een vruchtbare samenwerking. Dit is mede te wijten aan de eigen opstelling van appellant jegens zijn werkgever. De raad van bestuur was dan ook bevoegd om appellant ontslag op andere gronden te verlenen.
4.16.
Het hoger beroep ten aanzien van het ontslag per 1 juni 2013 slaagt dan ook niet.
4.17.
Concluderend is de Raad van oordeel dat de aangevallen uitspraak voor bevestiging in aanmerking komt. Het beroep van appellant tegen het nader besluit van 31 oktober 2014 is voorts gegrond.
5. Voor een vergoeding van proceskosten in hoger beroep ziet de Raad geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 31 oktober 2014 gegrond en vernietigt dit besluit.
- verklaart het beroep tegen het besluit van 31 oktober 2014 gegrond en vernietigt dit besluit.
Deze uitspraak is gedaan door B.J. van de Griend, als voorzitter en C.H. Bangma en
H.A.A.G. Vermeulen als leden, in tegenwoordigheid van R.G. van den Berg als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 23 juli 2015.
(getekend) B.J. van de Griend
(getekend) R.G. van den Berg