Uitspraak
14/5760 AW, 14/6646 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van
5 september 2014, 13/2608 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Venlo (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. E.H.J. van Gerven hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Namens appellant heeft mr. Van Gerven nadere stukken ingediend.
Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft het college op 7 oktober 2014 een nader besluit genomen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 september 2015. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Van Gerven. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. L.E.J.M. Vehns en J.T.G.M. Steegh.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellant was vanaf 1 juli 2007 in dienst van de gemeente Venlo. Met ingang van
1 november 2008 is hij, na een voldoende assessment op onder meer leidinggevende kwaliteiten als people manager, bij wijze van proef voor de duur van één jaar benoemd als teamleider bij het [team] van de [afdeling X.]. Deze benoeming is vervolgens omgezet in een benoeming voor onbepaalde tijd. Op 14 januari 2010 is een beoordeling vastgesteld die zowel kwantitatief als kwalitatief voldoende luidde. Op grond van deze beoordeling is appellant met terugwerkende kracht tot 1 november 2009 in de functieschaal geplaatst. Bij de beoordeling zijn enkele ontwikkelpunten benoemd ten behoeve van het komende jaar, waaronder “meer sturing bieden aan de toezicht- en handhavingsorganisatie”.
1.2.
In augustus 2011 heeft zijn leidinggevende S aan appellant voorgesteld een coachingstraject te volgen om zijn competenties ten aanzien van directief en/of corrigerend leidinggeven te verbeteren. Appellant is daarmee akkoord gegaan. Appellant is niet akkoord gegaan met het voorstel om met een andere teamleider van de afdeling van team te wisselen.
1.3.
Op 5 september 2011 heeft appellant tezamen met zijn toenmalige collega-teamleider G een “Plan van Aanpak [team]” aangeboden aan het managementteam van de [afdeling X.]. In dit plan wordt - samengevat - geconstateerd dat in het team van appellant de basis binnen de producten die het team levert de afgelopen jaren met hard werken reeds op orde is gebracht, maar dat het fundament van het team versteviging behoeft. Om dit te bereiken dienen in december 2011 een teamplan en een toezicht- en handhavingsplan gereed te zijn.
1.4.
Op 5 oktober 2011 heeft een functioneringsgesprek plaatsgevonden met appellant, waarin is gesproken over de competenties die appellant tijdens het coachingstraject zou gaan onderzoeken. Van dit gesprek is geen verslag gemaakt.
1.5.
Op 2 november 2011 heeft S appellant met buitengewoon verlof naar huis gestuurd. Op
8 en 29 november 2011 heeft appellant het coachingstraject gevolgd, met aan de ontstane situatie aangepaste inhoud.
1.6.
Op 9 november en 1 december 2011 heeft appellant met S persoonlijke gesprekken gevoerd over de ontstane situatie. Als reden voor het buitengewoon verlof, dat appellant heeft overvallen, heeft S hem meegedeeld dat een groot deel van de medewerkers klachten over zijn functioneren heeft geuit. Daarop heeft appellant aangegeven geen toekomst te zien bij de [afdeling X.], omdat hij hiervoor te zeer beschadigd is. Hij ziet zich wel terugkeren binnen de gemeente Venlo. Hij heeft om schriftelijke opheldering gevraagd over zijn rechtspositie.
1.7.
Bij brief van 24 januari 2012 heeft S aangegeven dat er twee concrete redenen waren om appellant op 2 november 2011 voor onbepaalde tijd buitengewoon verlof te verlenen. Voor het [team] waren meerdere verbeteracties/ontwikkelingen afgesproken die niet of onvoldoende werden gerealiseerd. Bovendien was in het team meer en meer sprake van onrust en klachten over appellants wijze van werken en leidinggeven. Aangeboden is appellant voor de duur van zes maanden tijdelijk te plaatsen als teamleider bij de [afdeling Y.].
1.8.
Bij brief van 6 februari 2012 heeft appellant gevraagd welke verbeteracties/ontwikkelingen niet of onvoldoende werden gerealiseerd en hoeveel mensen uit zijn team van ongeveer 40 personen klachten hadden over zijn wijze van werken en leidinggeven. Hij had van heel veel collega’s gehoord dat men de maatregel niet begreep en dat men hem graag terug zou zien in zijn functie. Het naar huis sturen is in zijn ogen een buitenproportionele maatregel geweest. Hij heeft dan ook bedenkingen tegen een werkhervatting bij de [afdeling Y.].
1.9.
Op 13 februari 2012 heeft een gesprek plaatsgevonden tussen appellant, zijn advocaat,
S en een managementadviseur P&O. S heeft daarbij aangegeven dat verlening van buitengewoon verlof wederzijds van belang is. Hierdoor kan appellant verder werken aan zijn persoonlijke ontwikkeling en kan zijn team, dat een achterstand in ontwikkeling heeft, worden doorontwikkeld. Daarna kan appellant weer terug komen als teamleider. Van het ontheffen uit zijn functie is in ieder geval geen sprake, aldus S. Desgevraagd geeft hij aan dat ongeveer de helft van de medewerkers klachten over appellant heeft geuit; ook collega-teamleiders hebben aangegeven dat zaken binnen zijn team niet lekker liepen. Vervolgens is afgesproken dat appellant binnen twee weken kiest of hij voor zes maanden naar de [afdeling Y.] wil gaan, als teamleider of co-teamleider. Naar aanleiding van de slotopmerking van appellant dat het hem bevreemdt dat niet is gesproken over andere, niet-leidinggevende functies binnen de gemeente geeft S aan dat alle opties wat hem betreft open liggen.
1.10.
Tijdens een vervolggesprek op 24 februari 2012 is appellant teruggekomen op de klachten die geuit zouden zijn. Hij wil daar openheid over, ook om na te kunnen gaan of het om zaken gaat die door hem zijn te veranderen. S heeft geantwoord dat hij geen initiatief zal nemen om de antwoorden die appellant zoekt te achterhalen; hij kan appellant niet tegenhouden als deze zelf de medewerkers benadert met vragen. Op zijn voorstel wordt vervolgens afgesproken dat appellant op 27 februari 2012 laat weten of hij per 5 maart 2012 bij de [afdeling Y.] gaat beginnen als teamleider of co-teamleider. Ondertussen heeft appellant de mogelijkheid om met de medewerkers van zijn team te spreken om antwoord op zijn vragen te krijgen.
1.11.
Appellant heeft op 27 februari 2012 laten weten dat hij het aanbod om bij de [afdeling Y.] te gaan werken aanneemt. Vervolgens heeft S hem op 2 maart 2012 telefonisch en op
8 maart 2012 per e-mail gemeld dat de leiding van [afdeling Y.] hem niet meer als teamleider wenst. Het bijzonder verlof van appellant wordt daarom verlengd. Benadrukt wordt dat deze situatie niet aan appellant is te wijten, maar intern binnen de gemeente ligt.
1.12.
Op 1 mei 2012 heeft S appellant per e-mail bericht dat er toch een mogelijkheid is om bij de [afdeling Y.] te starten. Tijdens een gesprek met S op 8 juni 2012 over mogelijkheden tot werkhervatting heeft appellant naar voren gebracht dat blijkens de peiling per e-mail, die appellant heeft gehouden, er van de 38 personen uit zijn team die hij benaderd heeft slechts vier overblijven die mogelijk geklaagd hebben over zijn manier van werken en leidinggeven. Hem is gebleken dat er bij medewerkers draagvlak is voor zijn terugkeer. Dit is voor hem reden om terug te komen van zijn standpunt dat hij geen toekomst zag in zijn functie van teamleider [team]. S heeft daarop aangegeven dat hij nog maar enkele weken afdelingshoofd Veiligheid en Handhaving zal zijn en dat het nieuwe afdelingshoofd moet bekijken of terugkeer in de eigen functie tot de mogelijkheden behoort; mogelijk zal hiervoor mediation ingezet moeten worden. Afgesproken wordt hier na de vakantieperiode op terug te komen.
1.13.
Op een e-mail van appellant van 7 september 2012 aan het nieuwe afdelingshoofd G is geen reactie gevolgd. Op 21 september 2012 heeft de raadsman van het college laten weten dat het college tot beëindiging van het dienstverband wil komen. Onderhandelingen hierover hebben niet tot overeenstemming geleid. Op 18 december 2012 heeft G de benoeming van een nieuwe teamleider voor het [team] bekendgemaakt. Appellant is, zoals ter zitting van de Raad is vastgesteld, niet van zijn functie als teamleider [team] ontheven.
1.14.
Na een voornemen daartoe, waarop appellant zijn zienswijze heeft kenbaar gemaakt, heeft het college appellant bij besluit van 2 april 2013, voor zover hier van belang, met ingang van 1 augustus 2013 eervol ontslag verleend op grond van artikel 8:8 van Pro de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling/Uitwerkingsovereenkomst (CAR/UWO). Daarbij is overwogen dat door de instemming van appellant met het buitengewoon verlof, doordat hij meerdere keren heeft aangegeven niet terug te willen en kunnen, doordat hij aanvankelijk heeft ingestemd met het gaan verrichten van andere werkzaamheden, en uiteindelijk door de intensieve onderhandelingen over een vertrek, een situatie is ontstaan waarin een terugkeer van appellant op zijn functie in redelijkheid niet meer mogelijk is.
1.15.
Op 16 augustus 2013 en op 28 oktober 2013 heeft appellant het college in gebreke gesteld wegens het niet tijdig beslissen op zijn op 21 mei 2013 door het college ontvangen bezwaarschrift van 17 mei 2013 tegen het besluit van 2 april 2013 (fictieve weigering). Bij besluit van 3 december 2013 (bestreden besluit) heeft het college, in afwijking van het advies van de bezwarencommissie, het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep tegen de fictieve weigering
niet-ontvankelijk verklaard, omdat het college op 3 december 2013 een reëel besluit heeft genomen. Nu eiser geen formeel bezwaar heeft gemaakt tegen het verlenen van buitengewoon verlof op 2 november 2011, maar zich hierbij juist - althans in eerste instantie - heeft neergelegd, is deze verlening in rechte onaantastbaar. Het ontslag vanwege het bestaan van een impasse is naar het oordeel van de rechtbank voldoende onderbouwd. De rechtbank is wel van oordeel dat het college een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de impasse. Daarom wordt aan appellant naast de toegekende (garantie van een) werkloosheidsuitkering en een budget voor outplacement een ontslagvergoeding toegekend, gebaseerd op een overwegend aandeel van het college met een bandbreedte van 51%-65%.
3. Bij besluit van 7 oktober 2014 heeft het college het bedrag van de door de rechtbank toegekende ontslagvergoeding vastgesteld op € 7.654,50 bruto. Appellant heeft hierop gereageerd. Dit besluit wordt, gelet op het bepaalde in artikel 6:19 en Pro 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), mede in de beoordeling betrokken.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Het hoger beroep richt zich niet tegen het oordeel van de rechtbank dat de mondelinge mededeling op 2 november 2011 dat aan appellant met onmiddellijke ingang buitengewoon verlof werd verleend in rechte onaantastbaar is.
4.2.
Wat betreft het geschilpunt tussen partijen over de fictieve weigering is namens het college ter zitting van de Raad erkend dat tijdig ingebrekestelling heeft plaatsgevonden en dat de gevraagde dwangsom van € 1.260,- verschuldigd is. De Raad stelt vast dat de rechtbank ten onrechte het beroep tegen de fictieve weigering niet-ontvankelijk heeft verklaard en geen beslissing heeft genomen over de gevraagde dwangsom. De Raad zal met toepassing van artikel 8:55c van de Awb het beroep tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaarschrift gegrond verklaren en de hoogte van de verbeurde dwangsom vaststellen op
€ 1.260,-.
4.3.
Het geschil in hoger beroep spitst zich toe op de vraag of, zoals de rechtbank heeft geoordeeld, ten tijde van de ontslagverlening geen uitzicht meer bestond op een vruchtbare samenwerking tussen appellant en het college, waarmee uiteindelijk sprake was van een impasse die het college bevoegd maakte appellant op grond van artikel 8:8 van Pro de CAR/UWO te ontslaan.
4.4.
Ter onderbouwing van zijn stelling dat uiteindelijk sprake was van een impasse heeft het college onder meer gesteld dat appellant heeft ingestemd met het op 2 november 2011 verleende buitengewoon verlof, dat hij meerdere keren heeft aangegeven niet terug te willen of te kunnen en dat hij aanvankelijk heeft ingestemd met het gaan verrichten van andere werkzaamheden bij de [afdeling Y.]. Het college gaat er echter aan voorbij, dat deze meegaande opstelling van appellant in hoge mate werd ingegeven door de mededeling van S, dat een groot aantal medewerkers klachten over zijn functioneren zou hebben geuit. Dat appellant, die juist vanwege zijn kwaliteiten als people manager was aangetrokken, hieruit aanvankelijk heeft geconcludeerd dat hij geen toekomst meer had bij deze afdeling, valt alleszins te begrijpen. Evenzeer is te begrijpen dat appellant, die slechts in algemene termen te horen kreeg wat hem volgens S als teamleider mankeerde, pas na enige aarzeling akkoord is gegaan met de hem aangeboden tewerkstelling - wederom als teamleider - bij de [afdeling Y.]. Deze bereidheid kan bezwaarlijk worden gehanteerd als onderbouwing van de later ontstane impasse. Dat de aangeboden tewerkstelling vervolgens werd geblokkeerd door de leiding van [afdeling Y.] is, zoals het college heeft erkend, aan het college toe te rekenen, niet aan appellant.
4.5.
Ook is het college toe te rekenen dat nooit een concretisering is gegeven van de grote hoeveelheid klachten die door zijn medewerkers over appellant zouden zijn geuit, maar dat hem uiteindelijk op 24 februari 2012 te verstaan werd gegeven dat hij - op zijn Hollands gezegd - dat zelf maar moest uitzoeken. Het valt goed te begrijpen dat appellant, nadat hij uit dit eigen onderzoek had geconcludeerd dat zijn draagvlak bij het team aanmerkelijk groter was dan hem was voorgespiegeld, zijn voorkeur heeft gewijzigd tot terugkeer naar zijn eigen team. De vetrekkende leidinggevende S heeft deze mogelijkheid tijdens het gesprek op 8 juni 2012 kennelijk niet uitgesloten, eventueel na mediation.
4.6.
Naar het oordeel van de Raad heeft het college, met name vanwege de opstelling van de nieuwe leidinggevende G, kennelijk gesteund door teamleiders, kunnen oordelen dat de inmiddels ingezette veranderingen in de weg stonden aan een terugkeer van appellant, en dat terugkeer van appellant in zijn functie van teamleider [team] in redelijkheid niet meer mogelijk was. Dit betekent echter niet dat voor appellant ten tijde van de ontslagverlening op 2 april 2013 andere mogelijkheden voor passende tewerkstelling bij de gemeente uitgesloten waren. In dat verband merkt de Raad op dat appellant steeds de mogelijkheid heeft opengehouden om een andere, eventueel zelfs niet-leidinggevende, functie bij de gemeente te aanvaarden, als zijn eerste voorkeur van terugkeer niet gerealiseerd kon worden. Noch in zijn kwaliteiten, noch in de door hem gekozen - alleszins redelijke en gematigde - opstelling, noch in het feit dat tussen de raadslieden van partijen enige maanden intensief en vergeefs is onderhandeld over een vertrekregeling, kon een reden zijn gelegen om aan te nemen dat ten tijde van het ontslag in het geheel geen samenwerking meer mogelijk was tussen appellant en het college.
4.7.
Uit het vorenstaande volgt dat de vraag of sprake was van een impasse die het college bevoegd maakte appellant met toepassing van artikel 8:8 van Pro de CAR/UWO te ontslaan ontkennend wordt beantwoord. Dit betekent dat de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, moet worden vernietigd. Het beroep wordt gegrond verklaard en het bestreden besluit van 3 december 2013 wordt vernietigd voor zover daarbij het op 2 april 2013 verleende ontslag is gehandhaafd, voor zover daarbij niet is beslist op het bezwaar tegen de fictieve weigering en op het verzoek tot vergoeding van de kosten van bezwaar. Het besluit van 2 april 2013 wordt herroepen voor zover daarbij ontslag is verleend. Bepaald wordt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 3 december 2013. Aan appellant wordt een dwangsom toegekend van € 1.260,-. Aan het ter uitvoering van de aangevallen uitspraak genomen besluit van 7 oktober 2014 is de grondslag ontvallen, zodat dit besluit zal worden vernietigd.
4.8.
Appellant heeft ter zitting van de rechtbank verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). De Raad stelt vast dat de rechtbank op dat verzoek ten onrechte niet heeft beslist. De aangevallen uitspraak komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking. Inhoudelijk ziet de Raad geen grond het verzoek toe te wijzen. Appellant heeft zijn verzoek gebaseerd op de overschrijding door de rechtbank van de termijn van dertien weken waarbinnen de rechtbank zo mogelijk uitspraak moet doen op een beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit (artikel 8:55b van de Algemene wet bestuursrecht). De Raad ziet geen aanknopingspunten om voor een termijn als hier aan de orde een uitzondering te maken op de vaste rechtspraak dat de procedure tot aan de uitspraak van de rechtbank in beginsel twee jaar mag duren. In dit geval zijn tussen de ontvangst op 21 mei 2013 van het op 17 mei 2013 ingediende bezwaarschrift en de uitspraak van de rechtbank van 5 september 2014 ruim vijftien maanden verstreken, zodat van overschrijding van de redelijke termijn geen sprake is.
5. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de kosten van bezwaar tot een bedrag van
€ 980,- en in de proceskosten in hoger beroep tot een bedrag van € 1.470,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 3 december 2013 gegrond en vernietigt dat besluit
voor zover daarbij het op 2 april 2013 verleende ontslag is gehandhaafd en voor zover
daarbij niet is beslist op het bezwaar tegen de fictieve weigering en op het verzoek tot
vergoeding van de kosten van bezwaar;
- herroept het besluit van 2 april 2013 voor zover daarbij ontslag is verleend;
- kent aan appellant een dwangsom toe ten bedrage van € 1.260,-;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van
3 december 2013;
- vernietigt het besluit van 7 oktober 2014;
- wijst het verzoek om schadevergoeding af;
- bepaalt dat het college aan appellant het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 246,-
vergoedt;
- veroordeelt het college in de kosten van appellant tot een bedrag van € 2.450,-.
Deze uitspraak is gedaan door K.J. Kraan als voorzitter en M.T. Boerlage en
W. van den Brink als leden, in tegenwoordigheid van H.J. Dekker als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 12 november 2015.
(getekend) K.J. Kraan
(getekend) H.J. Dekker