Uitspraak
15/5542 WWB, 15/5543 WWB, 15/6724 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraken van de rechtbank Amsterdam van
10 juli 2015, 15/202 en 15/203 (aangevallen uitspraak 1), en van 22 september 2015, 15/3093 (aangevallen uitspraak 2), en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
[Appellante] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (college)
Datum uitspraak: 4 juli 2017
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. T.A. Vetter, advocaat, hoger beroepen ingesteld, nadere stukken ingediend en verzocht om veroordeling van het college tot vergoeding van de door appellant geleden schade.
Het onderzoek ter zitting in de zaken heeft gevoegd plaatsgehad op 11 april 2017. Namens appellant is verschenen mr. Vetter. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. S.S. Kisoentewari.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellant is werkzaam als zelfstandige taxichauffeur. Op 21 augustus 2013 is hij tijdens zijn werk als taxichauffeur op brute wijze overvallen waardoor hij ernstig letsel heeft opgelopen. Bij besluit van 8 oktober 2013 heeft het college appellant en zijn echtgenote met ingang van 4 september 2013 op grond van artikel 18 van Pro het Besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004 (Bbz 2004) algemene bijstand toegekend tot en met 3 maart 2013 (lees: 2014) naar de norm voor gehuwden. De bijstand is toegekend in de vorm van een renteloze geldlening.
1.2.
Bij besluit van 12 maart 2013 heeft het college de termijn van de verleende bijstand met ingang van 4 maart 2014 verlengd tot en met 3 september 2014. Daarbij heeft het college de toekenning gebaseerd op de aanname dat appellant op termijn weer als zelfstandige aan de slag kan en wil en in staat zal zijn om een toereikend inkomen te verwerven om in het levensonderhoud van hem en zijn gezin te voorzien. Verder is in het besluit opgenomen dat, indien om welke reden dan ook een levensvatbaar bedrijf niet meer tot de mogelijkheden behoort, appellant dit zo spoedig mogelijk dient door te geven zodat hij kan worden geïnformeerd over de alternatieven.
1.3.
Op 26 mei 2014 heeft het Schadefonds Geweldsmisdrijven (Schadefonds) de aanvraag van appellant om een uitkering uit het Schadefonds ingewilligd en appellant een uitkering van in totaal € 17.731,- (schadevergoeding) toegekend. Als immateriële schade heeft het Schadefonds een bedrag van in totaal € 4.500,- toegekend. Als materiële schade heeft het Schadefonds een bedrag van in totaal € 13.231,- toegekend, waaronder een bedrag van € 8.875,- voor verlies van arbeidsvermogen in de vorm van een uitkering van € 125,- per week (uitkering) van 21 augustus 2013 tot en met 31 december 2014.
1.4.
Op 19 augustus 2014 heeft appellant een zogenoemde verlengingsaanvraag Bbz-uitkering ingediend. Op het desbetreffende formulier heeft appellant onder het kopje beëindiging bedrijf/zelfstandig beroep bij de vraag per welke datum hij dacht zijn bedrijf alsnog te kunnen beëindigen vermeld “in 2015 maar niet zeker” en onder het kopje persoonlijke toelichting “want het is nog te vroeg voor een beslissing want ik ben bezig met mijn gezondheid. Daarna weet ik wat ik kan doen en wat kan ik niet doen. Afhankelijk van mijn gezondheid en mijn lichaam.”
1.5.
Bij besluit van 12 september 2014 (besluit 1) heeft het college de aanvraag afgewezen op de grond dat appellant geen zelfstandige meer is in de zin van de Bbz 2004. Aan besluit 1 heeft het college ten grondslag gelegd dat appellant voor de voorziening in het bestaan niet meer is aangewezen op arbeid in het eigen bedrijf of zelfstandig beroep en dat is gebleken dat appellant ook niet meer beschikt over een bedrijfsvoertuig.
1.6.
Bij besluit van 24 september 2014 (besluit 2) heeft het college de over de periode van
4 september 2013 tot en met 31 december 2013 ingevolge de Bbz 2004 toegekende algemene bijstand definitief vastgesteld en de over het boekjaar 2013 verstrekte bijstand tot een bedrag van € 5.449,67 van appellant en zijn echtgenote teruggevorderd. Aan besluit 2 heeft het college ten grondslag gelegd dat het gezinsinkomen van appellant de jaarnorm overschrijdt. Bij de vaststelling van de hoogte van het inkomen van appellant over het boekjaar 2013 heeft het college naast de winst uit onderneming rekening gehouden met de uitkering van € 125,- per week die appellant gedurende de periode van 21 augustus 2013 tot en met
31 december 2013 heeft ontvangen van het Schadefonds.
1.7.
Op 26 september 2014 en 7 oktober 2014 hebben appellant en zijn echtgenote bijstand aangevraagd ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB). Bij besluit van 30 oktober 2014, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 19 december 2014, heeft het college de aanvraag buiten behandeling gesteld. Tegen het besluit van 19 december 2014 heeft appellant geen beroep ingesteld.
1.8.
Op 7 november 2014 hebben appellant en zijn echtgenote opnieuw bijstand ingevolge de WWB aangevraagd. Bij besluit van 27 november 2014 (besluit 3) heeft het college de aanvraag afgewezen op de grond dat appellant en zijn echtgenote beschikken over een vermogen dat de voor hen geldende vermogensgrens overschrijdt, zodat zij geen recht hebben op bijstand.
1.9.
Bij besluit van 9 december 2104 (bestreden besluit 1) heeft het college het bezwaar tegen besluit 1 ongegrond verklaard. Het college merkt appellant niet meer aan als zelfstandige en heeft aan dat standpunt nu ten grondslag gelegd dat appellant sinds de overval niet meer werkt en niet met concrete gegevens heeft kunnen onderbouwen dat hij op korte termijn weer als taxichauffeur aan de slag zal gaan, zodat niet meer wordt voldaan aan het urencriterium. Het al dan niet beschikken over een bedrijfsvoertuig doet hier niet aan af. Dat is als een indicatie gebruikt dat appellant niet direct als taxichauffeur aan de slag kan gaan.
1.10.
Bij besluit van eveneens 9 december 2014 (bestreden besluit 2) heeft het college het bezwaar tegen besluit 2 ongegrond verklaard.
1.11.
Bij besluit van 14 april 2015 heeft het college het bezwaar tegen besluit 3 ongegrond verklaard. Na het daartegen door appellanten ingestelde beroep heeft het college bij besluit van 7 september 2015 (bestreden besluit 3), onder intrekking van het besluit van 14 april 2015, het bezwaar tegen besluit 3 gegrond verklaard. Het college heeft appellant en zijn echtgenote met ingang van 7 november 2014 bijstand ingevolge de WWB toegekend naar de norm voor gehuwden, in de periode van 7 november 2014 tot en met 31 december 2014 onder verrekening van de door appellant wekelijks ontvangen uitkering van het Schadefonds.
1.12.
Appellant heeft op 9 januari 2015 zijn arbeid als zelfstandige (taxichauffeur) hervat. Om die reden heeft het college met ingang van 9 januari 2015 de met ingang van 7 november 2014 verleende bijstand beëindigd.
2.1.
Bij aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard.
2.2.
Bij aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 3
niet-ontvankelijk verklaard.
3. Appellant heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraken gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Aangevallen uitspraak 1 (bestreden besluit 1)
4.1.
Ingevolge artikel 18 van Pro het Bbz 2004 wordt aan een zelfstandige als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onderdeel a, gedurende ten hoogste 12 maanden algemene bijstand verleend. Verlenging van deze termijn met ten hoogste 24 maanden is mogelijk indien de oorzaak van de behoefte aan bijstand is gelegen in externe omstandigheden van tijdelijke aard. Tussen partijen is niet in geschil dat de oorzaak van de behoefte aan bijstand is gelegen in externe omstandigheden van tijdelijke aard en op die grond heeft het college met toepassing van artikel 18 van Pro het Bbz 2004 appellant bijstand toegekend.
4.2.
Appellant heeft allereerst aangevoerd dat het college zijn verlengingsaanvraag op een onjuiste grond heeft afgewezen. Ten onrechte heeft het college niet opnieuw beoordeeld of in zijn geval sprake was van externe omstandigheden van tijdelijke aard die verlenging van de bijstand rechtvaardigden.
4.3.
Deze beroepsgrond slaagt. Het college heeft de verlengingsaanvraag in bezwaar afgewezen op de grond dat appellant niet meer is aan te merken als een zelfstandige in de zin van het Bbz 2004 omdat hij niet aan het urencriterium voldoet. Aan appellant is echter bij besluit van 8 oktober 2013 in de hoedanigheid van gevestigde zelfstandige met toepassing van artikel 18 van Pro het Bbz 2004 bijstand toegekend voor twaalf maanden, welke termijn het college bij besluit van 12 maart 2013 op grond van diezelfde bepaling heeft verlengd met opnieuw twaalf maanden. Gelet hierop had het college in verband met de in artikel 18 van Pro het Bbz 2004 vervatte mogelijkheid tot verlenging van de termijn met ten hoogste 24 maanden, naar aanleiding van de door appellant ingediende verlengingsaanvraag, eerst moeten beoordelen of de oorzaak van de behoefte aan bijstand was gelegen in externe omstandigheden van tijdelijke aard. Indien die vraag bevestigend wordt beantwoord, dient in het kader van de mogelijke verlenging te worden bezien of de verwachting bestaat dat de zelfstandige na deze periode geheel zelfstandig in het bestaan kan voorzien en dus kan voldoen aan alle verplichtingen.
4.4.
Het college stelt zich echter op het standpunt dat ten tijde van de besluitvorming met betrekking tot de gevraagde verlenging onduidelijk was of appellant wel de intentie had om weer als taxichauffeur aan de slag zou gaan, zodat de termijn op goede gronden niet is verlengd. De Raad volgt het college hierin niet. Daartoe wordt het volgende overwogen.
4.4.1.
Het college heeft dit standpunt gebaseerd op het feit dat appellant geen bedrijfsvoertuig meer had, dat geen duidelijkheid bestond over het door hem ingediende conceptplan en dat hij had overwogen om met zijn bedrijf te stoppen. Dat appellant geen bedrijfsvoertuig meer had, is, anders dan het college meent, op zichzelf niet voldoende om aan te nemen dat appellant niet meer aan de slag wilde als taxichauffeur. Het college heeft dit in feite zelf ook onderkend door in bestreden besluit 1 te overwegen dat die omstandigheid als een indicatie is gebruikt dat appellant niet direct als taxichauffeur aan de slag kan gaan. Bovendien heeft appellant verklaard dat hij zijn bedrijf met een leaseauto wilde voortzetten, wat hij in januari 2015 ook daadwerkelijk heeft gedaan.
4.4.2.
Appellant heeft voorts op het formulier ‘Verlengingsaanvraag Bbz-uitkering’ bij punt 5 weliswaar vermeld dat hij dacht zijn bedrijf in 2015 te beëindigen, maar gelet op wat hij vervolgens op het formulier bij punt 6 onder persoonlijke toelichting heeft vermeld omtrent zijn lichamelijke gesteldheid en de in verband daarmee te verwachten arbeidsmogelijkheden, kon het college ook op die vermelding niet de aanname baseren dat onduidelijk was of appellant nog als taxichauffeur aan de slag wilde. Uit de toelichting blijkt immers dat appellant op grond van zijn lichamelijke gesteldheid nog niet kon zeggen wanneer hij zijn werkzaamheden als taxichauffeur weer kon hervatten. Voor zover die toelichting voor het college onduidelijk was, had het college daarin aanleiding moeten vinden appellant daarover nader te bevragen, wat het college niet heeft gedaan. Daarbij komt dat appellant zowel in zijn bezwaarschrift tegen besluit 1 als tijdens de op 18 november 2014 naar aanleiding van zijn bezwaar tegen besluit 1 gehouden hoorzitting uitdrukkelijk heeft verklaard dat hij in 2015 weer aan de slag hoopte te gaan als taxichauffeur en dat hij om die reden verzocht om verlenging van de termijn tot 1 januari 2015.
4.5.
Uit 4.1 tot en met 4.4 volgt dat het college afwijzing van de aanvraag van appellant om verdere verlenging niet deugdelijk heeft gemotiveerd. De rechtbank heeft dit niet onderkend, zodat het hoger beroep in zoverre slaagt en aangevallen uitspraak 1 moet worden vernietigd voor zover daarbij het beroep tegen bestreden besluit 1 ongegrond is verklaard. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen bestreden besluit 1 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. Aangezien aan besluit 1 hetzelfde gebrek kleeft als aan bestreden besluit 1 en niet aannemelijk is dat dit gebrek nog kan worden hersteld, zal de Raad zelf in de zaak voorzien, dat besluit herroepen en bepalen dat appellant van 4 september 2014 tot en met 8 januari 2015 recht heeft op algemene bijstand ingevolge de Bbz 2004 in de vorm van een renteloze geldlening naar de voor hem geldende norm onder verrekening van de door hem in die periode wekelijks ontvangen uitkering van het Schadefonds.
Aangevallen uitspraak 1 (bestreden besluit 2)
4.6.
Partijen verschillen van mening over het antwoord op de vraag of de door het Schadefonds aan appellant toegekende uitkering is aan te merken als inkomen dat moet worden verrekend met de op grond van het Bbz 2004 verleende algemene bijstand.
4.7.
De rechtbank heeft deze vraag op goede gronden bevestigend beantwoord. De uitkering dient te worden aangemerkt als inkomen in de zin van artikel 32, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB. De uitkering wordt per week betaald, is bedoeld ter compensatie voor verlies van arbeidsvermogen en komt naar zijn aard overeen met een periodiek te ontvangen bedrag aan inkomsten in verband met arbeid dat kan worden ingezet voor levensonderhoud, waarop de bijstand slechts hoeft aan te vullen. Daarbij heeft de rechtbank terecht gewezen op de vangnetfunctie van de WWB waaruit voortvloeit dat bij de verlening van bijstand, behoudends een beperkt aantal uitzonderingen, rekening wordt gehouden met alle vermogens- en inkomensbestanddelen waarover de bijstandsgerechtigde beschikt of redelijkerwijs kan beschikken. Verder heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de vraag of de uitkering uit het Schadefonds verantwoord is en dus niet tot de middelen behoeft te worden gerekend, niet aan de orde is, omdat de uitkering niet valt onder artikel 31, tweede lid, aanhef en onder m, van de WWB.
4.8.
De beroepsgrond dat het college, gelet op wat de rechtbank ‘s‑Gravenhage heeft overwogen in zijn uitspraak van 14 december 2011 (ECLI:NL:RBSGR:2011:BV0439), ten onrechte geen overleg heeft gevoerd met het Schadefonds met betrekking tot de vraag of de schadevergoeding, inclusief de uitkering van het Schadefonds, een vergoeding is als bedoeld in artikel 31, tweede lid, aanhef en onder m, van de WWB, zodat bestreden besluit 2 niet op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, slaagt niet. Uit overweging 3.5 van die uitspraak blijkt dat, anders dan in het geval van appellant, het Schadefonds te kennen had gegeven contact te zullen opnemen met het desbetreffende college, dat contact nog niet had plaatsgevonden en dat contact zich naar het oordeel van die rechtbank kon lenen voor het in de wetsgeschiedenis (Kamerstukken II, 1972/73, 12131, nr. 3, p. 7) bedoelde overleg tussen het college en het Schadefonds, onder meer ter vermijding van dubbele compensatie. Vervolgens diende dat college te beoordelen in hoeverre de schadevergoeding buiten beschouwing kon worden gelaten, welke beoordeling naar het oordeel van die rechtbank samenviel met de beantwoording van de vraag tot welk bedrag naar het oordeel van dat college de schadevergoeding uit een oogpunt van bijstandsverlening verantwoord was en om die reden niet tot de middelen wordt gerekend, als bedoeld in artikel 31, tweede lid, aanhef en onder m, van de WWB. Juist omdat die beoordeling niet had plaatsgevonden, was het bestreden besluit in die zaak niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en diende het wegens strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht te worden vernietigd.
4.9.
Het Schadefonds heeft appellant bij brief van 30 november 2015, onder verwijzing naar zijn beleidsbundel van 18 maart 2014, laten weten dat het fonds van mening is dat de schadevergoeding niet mag worden verrekend met de bijstand. In die bundel wordt in paragraaf 4.3 (uitkering en bijstand) in zijn algemeenheid gesproken over een uitkering voor immateriële schade die de gemeente niet als voor de bijstand in aanmerking te nemen financiële middelen beschouwt. Dit leidt evenmin tot een ander oordeel. Het is aan het college om vast te stellen of er sprake is van middelen als bedoeld in artikel 31, tweede lid, aanhef en onder m, van de WWB. Uit de beslissing op de aanvraag van het Schadefonds blijkt dat de aan appellant toegekende schadevergoeding voor een deel ziet op verlies van arbeidsvermogen, in de vorm van de wekelijks uitbetaalde uitkering en voor het overige op andere onderdelen van schade die het college niet als inkomen in aanmerking heeft genomen.
4.10.
Appellant heeft niet bestreden dat, als de wekelijks uitbetaalde uitkering tot zijn inkomen over het boekjaar 2013 moet worden gerekend, dat inkomen de voor hem en zijn echtgenote geldende norm overschrijdt. Tegen de terugvordering heeft appellant geen zelfstandige gronden aangevoerd, zodat die buiten bespreking kan blijven.
4.11.
Uit 4.6 tot en met 4.10 volgt dat het hoger beroep niet slaagt, in die zin dat aangevallen uitspraak 1 voor zover daarbij het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond is verklaard, dient te worden bevestigd.
Aangevallen uitspraak 2 (bestreden besluit 3)
4.12.
De rechtbank heeft het beroep tegen bestreden besluit 3 niet-ontvankelijk verklaard op de grond dat het college met dat besluit volledig is tegemoetgekomen aan het beroep van appellant tegen het besluit van 13 april 2015.
4.13.
De beroepsgrond dat het college met bestreden besluit 3 niet volledig is tegemoetgekomen aan het beroep van appellant tegen het besluit van 13 april 2015, slaagt. Anders dan appellant met het beroep beoogde, heeft het college aan hem en zijn echtgenote niet volledige bijstand toegekend naar de norm voor gehuwden, maar op die norm de uitkering van het Schadefonds in mindering gebracht. De rechtbank heeft in het verlengde hiervan evenzeer ten onrechte geoordeeld dat de beroepsgrond dat die uitkering niet is aan te merken als inkomen, buiten de omvang van het geding viel.
4.14.
Uit 4.13 volgt dat het hoger beroep slaagt en dat aangevallen uitspraak 2 dient te worden vernietigd.
4.15.
Gelet op wat in 4.5 is overwogen hoefde appellant geen (nieuwe) aanvraag om bijstand ingevolge de WWB te doen. Daarmee is de grond aan bestreden besluit 3 komen te ontvallen. In het verlengde daarvan kan de aangevallen uitspraak 2 reeds daarom niet in stand blijven. Gelet hierop zal de Raad, doende wat het rechtbank had behoren te doen, het beroep tegen bestreden besluit 3 gegrond verklaren, bestreden besluit 3 vernietigen en het bezwaar tegen besluit 3 niet-ontvankelijk verklaren.
Schadevergoeding
4.16.
Uit 4.5 volgt dat het verzoek van appellant in zaak 15/5542 om veroordeling tot vergoeding van geleden schade in de vorm van wettelijke rente over het na te betalen bedrag aan bijstand voor toewijzing vatbaar is. Voor de wijze waarop deze vergoeding dient te worden berekend volstaat de Raad met verwijzing naar de uitspraak van 25 januari 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BV1958.
Kosten
5. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de kosten van appellant. Deze worden in de zaak 15/5542 begroot op € 990,- in beroep (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting) en € 990,- in hoger beroep (idem) voor verleende rechtsbijstand, in totaal een bedrag van € 1.980,- en in de zaak 15/6724 op € 1.237,50 in beroep (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 0,5 punt voor de reactie op bestreden besluit 3 en 1 punt voor het verschijnen ter zitting) en € 495,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand (gezien de gevoegde behandeling ter zitting met zaak 15/5542 alleen 1 punt voor het beroepschrift) in totaal een bedrag van € 1.732,50.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
Zaken 15/5542 en 15/5543
- vernietigt aangevallen uitspraak 1 voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van
9 december 2014 ongegrond is verklaard;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 9 december 2014 gegrond en vernietigt dat besluit;
- herroept het besluit van 12 september 2014, bepaalt dat appellant met ingang van
4 september 2014 tot 1 januari 2015 recht heeft op bijstand in de vorm van een renteloze
geldlening naar de voor hem geldende bijstandsnorm onder verrekening van de door hem in
die periode ontvangen schade-uitkering wegens verlies van arbeidsvermogen van € 125,- per
week en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 9 december 2014;
- bevestigt aangevallen uitspraak 1 voor het overige;
- veroordeelt het college in de kosten van appellant tot een bedrag van € 1.980,-;
- bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van
in totaal € 168,- vergoedt.
Schadeveroordeling
- veroordeelt het college tot vergoeding aan appellant van de schade zoals onder 4.16 van
deze uitspraak is vermeld;
Zaak 15/6724
- vernietigt aangevallen uitspraak 2;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 7 september 2015 gegrond en vernietigt dit besluit;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 7 september 2015;
- veroordeelt het college in de kosten van appellant tot een bedrag van € 1.732,50;
- bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van
in totaal € 168,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door A. Stehouwer als voorzitter en E.C.R. Schut en M. Schoneveld als leden, in tegenwoordigheid van J. Tuit als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 4 juli 2017.
(getekend) A. Stehouwer
(getekend) J. Tuit