Uitspraak
20/1797 WMO15, 20/3142 WMO15
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 30 maart 2020, 19/1336 (aangevallen uitspraak) en uitspraak op het beroep tegen het besluit van het college van 22 juli 2020
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van Assen (college)
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
Datum uitspraak: 24 januari 2024
PROCESVERLOOP
Met een besluit van 18 oktober 2018 heeft het college aan betrokkene op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) een maatwerkvoorziening beschermd wonen in de vorm van zorg in natura verstrekt voor de periode van 18 oktober 2018 tot en met 31 oktober 2020. Het college heeft met dit besluit ook geweigerd om de maatwerkvoorziening aan betrokkene te verstrekken in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb). Betrokkene heeft daartegen bezwaar gemaakt, maar het college is met een besluit van 28 maart 2019 (bestreden besluit 1) bij de verstrekking van de maatwerkvoorziening in de vorm van zorg in natura gebleven.
Betrokkene heeft tegen dat besluit beroep ingesteld. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak, met bepalingen over proceskosten en griffierecht, het beroep gegrond verklaard, bestreden besluit 1 vernietigd, het besluit van 18 oktober 2018 herroepen en het college opgedragen om een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
Het college heeft hoger beroep ingesteld. Namens betrokkene heeft mr. L.A.M. van der Geld, een verweerschrift en nadere stukken ingediend.
Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft het college op 22 juli 2020 een nieuw besluit (bestreden besluit 2) genomen en daarbij nadere stukken ingediend. Met dit besluit heeft het college de maatwerkvoorziening beschermd wonen aan betrokkene geweigerd. Namens betrokkene heeft mr. Van der Geld gronden ingediend tegen bestreden besluit 2. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Mr. R.J. Hoogeveen, advocaat, heeft zich gesteld als opvolgend gemachtigde van betrokkene.
De Raad heeft de zaken behandeld op een zitting van 1 november 2023. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door R. Miltenburg en G. Boelman. Namens betrokkene zijn verschenen mr. Hoogeveen en [naam 1] en [naam 2] van Zorg Siri.
OVERWEGINGEN
Samenvatting
In de periode die nog in geschil is, had betrokkene geen indicatie en dus ook geen pgb op grond van de Wet langdurige zorg. Het college heeft dan ook ten onrechte op die grond geweigerd om aan betrokkene een maatwerkvoorziening beschermd wonen te verstrekken. Het beroep tegen bestreden besluit 2 is dus gegrond. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat niet is gewaarborgd dat de ondersteuning van Zorg Siri aan betrokkene in de periode in geschil veilig en doeltreffend wordt verstrekt. Ook heeft het college de wens en het belang van betrokkene om bij Zorg Siri te blijven wonen voldoende meegewogen. Het hoger beroep slaagt dus. Het beroep van betrokkene op het vertrouwensbeginsel en de hardheidsclausule slaagt niet, zodat het beroep tegen bestreden besluit 1 ongegrond is.
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1. Betrokkene, geboren in 1971, lijdt aan een borderline persoonlijkheidsstoornis, een psychotische stoornis, multiple sclerose en COPD. Ook is sprake van verslavingsproblematiek. Eerder was betrokkene geïndiceerd voor zorg op grond van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten en de Wet langdurige zorg (Wlz). Nadat het recht van betrokkene op Wlz-zorg was geëindigd, heeft betrokkene zich op 31 juli 2018 bij het college gemeld. Op 26 september 2018 heeft betrokkene een aanvraag om een maatwerkvoorziening voor dagbesteding en beschermd wonen op grond van de Wmo 2015 ingediend. Deze aanvraag heeft geleid tot de in het procesverloop weergegeven besluitvorming.
1.2. Bestreden besluit 1 is als volgt gemotiveerd. Het college heeft geweigerd de maatwerkvoorziening beschermd wonen aan betrokkene te verstrekken in de vorm van een pgb, omdat niet is gewaarborgd dat de diensten die tot de maatwerkvoorziening behoren veilig en doeltreffend worden verstrekt door de ondersteuner waar betrokkene de ondersteuning wil inkopen. De ondersteuner, Zorg Siri, voldoet niet aan een aantal criteria van het Kwaliteitskader Jeugdwet en Wmo NMD (Kwaliteitskader). Omdat betrokkene is geïndiceerd voor de zwaarste categorie voor beschermd wonen, moeten de medewerkers van de organisatie waar betrokkene de ondersteuning ontvangt ook in het bezit zijn van diploma’s op het gebied van zijn specifieke problematiek en moeten deze medewerkers 24 uur per dag in de directe nabijheid beschikbaar zijn. Dit is bij Zorg Siri niet het geval. Het beroep van betrokkene op het vertrouwensbeginsel en op de hardheidsclausule slaagt niet.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft de aangevallen uitspraak op de volgende manier gemotiveerd. Het college kan worden gevolgd in zijn standpunt dat er, gelet op de problematiek van betrokkene, hoge eisen moeten worden gesteld aan de te verlenen ondersteuning, met name waar het gaat om de 24-uurszorg in verband met de psychiatrische problematiek van betrokkene. Het inkopen van zorg in een kleinschalige instelling als Zorg Siri ligt dan niet voor de hand. De rechtbank had het college in dit standpunt kunnen volgen als Zorg Siri een voor betrokkene nieuwe ondersteuner was geweest. Dat is echter niet het geval. Het college heeft onvoldoende acht geslagen op de omstandigheid dat betrokkene al sinds 24 januari 2015 woonachtig is bij Zorg Siri. Het belang van betrokkene om bij Zorg Siri te kunnen blijven wonen is onvoldoende meegewogen in de besluitvorming. Niet is gebleken dat zich in de periode vanaf 24 januari 2015 problemen hebben voorgedaan en evenmin is gebleken van een daadwerkelijk tekortschietende ondersteuning. De rechtbank maakt uit de stukken op dat het goed lijkt te gaan met betrokkene in een vertrouwde, prikkelarme omgeving in een kleinschalige instelling zoals Zorg Siri, waar hij vertrouwen heeft in zijn begeleiders. Dat deze begeleiders geen gediplomeerde psychiatrisch begeleiders zijn, laat onverlet dat zij betrokkene goed kennen en bij een dreigend afglijden een belangrijke signaleringsfunctie kunnen vervullen en hulp kunnen inroepen bij de Ambulante Forensische Psychiatrie Noord, de GGZ en andere instellingen. Gelet hierop kan bij afweging van de betrokken belangen het besluit om te weigeren de vereiste ondersteuning te verstrekken in de vorm van een pgb niet in stand blijven.
Het standpunt van het college
3. Het college is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Hij heeft tegen die uitspraak het volgende aangevoerd. De gestelde kwaliteitseisen gelden onverminderd voor een instelling waar een cliënt al enige tijd verblijft. Dat het ‘een tijd goed is gegaan’ maakt dit niet anders. Het college heeft verder het belang van betrokkene om bij Zorg Siri te kunnen blijven wonen wel degelijk meegewogen. Doorslaggevend is geweest dat Zorg Siri niet aan de zeer forse zorgvraag en behoefte aan 24 uurs-toezicht van betrokkene kan voldoen. Bovendien is door de maatwerkvoorziening te verstrekken in de vorm van zorg in natura een passende oplossing geboden om betrokkene te ondersteunen.
Bestreden besluit 2
4. Het college heeft bestreden besluit 2 als volgt gemotiveerd. Het CIZ heeft betrokkene geïndiceerd voor Wlz-zorg. Betrokkene ontvangt een pgb om deze zorg te kunnen inkopen. Op grond van artikel 2.3.5, zesde lid, van de Wmo 2015 kan het college een maatwerkvoorziening weigeren als de cliënt aanspraak heeft op verblijf en daarmee samenhangende zorg in een instelling op grond van de Wlz. Het college heeft van deze bevoegdheid gebruik gemaakt.
Het standpunt van betrokkene over bestreden besluit 2
5. Betrokkene heeft gemotiveerd gesteld dat hij het niet eens is met bestreden besluit 2.
Het oordeel van de Raad
6. De Raad beoordeelt het geschil zoals dat hieronder uiteengezet zal worden. Hij komt tot het oordeel dat het beroep van betrokkene tegen bestreden besluit 2 gegrond is, het hoger beroep van het college tegen de aangevallen uitspraak slaagt en dat het beroep van betrokkene tegen bestreden besluit 1 ongegrond is. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
6.1. Ter zitting is gebleken dat tussen partijen niet langer in geschil is dat betrokkene sinds 1 januari 2019 de beschikking heeft over een Wlz-pgb waarmee hij de gewenste zorg bij Zorg Siri kan inkopen. Tussen partijen is nog in geschil of betrokkene in de periode van 31 juli 2018 tot en met 31 december 2018 aanspraak maakt op een pgb voor beschermd wonen op grond van de Wmo 2015, waarmee hij de, wel ingekochte, maar niet betaalde, ondersteuning bij Zorg Siri kan bekostigen.
Bestreden besluit 2
7.1. Bestreden besluit 2 wordt, gelet op de artikelen 6:19 en 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, mede in de beoordeling betrokken.
7.2. Tussen partijen is niet langer in geschil dat betrokkene in de periode van 31 juli 2018 tot en met 31 december 2018 niet was geïndiceerd voor Wlz-zorg en dus niet over een Wlz-pgb beschikte. Hieruit volgt al dat het college in bestreden besluit 2 ten onrechte aan betrokkene een maatwerkvoorziening voor beschermd wonen heeft geweigerd op grond van artikel 2.3.5, zesde lid, van de Wmo 2015. Dit betekent dat het beroep van betrokkene tegen bestreden besluit 2 gegrond is en dat dit besluit voor vernietiging in aanmerking komt.
Het hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak
8.1. De Raad is van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat niet is gewaarborgd dat de ondersteuning van Zorg Siri aan betrokkene in de periode in geschil veilig en doeltreffend wordt verstrekt, als bedoeld in artikel 2.3.6, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wmo 2015 en dat het pgb om die reden terecht is geweigerd. Hierover overweegt hij het volgende. Bij betrokkene is sprake van zeer ernstige problematiek. Het college heeft hierin aanleiding gezien om aan betrokkene een maatwerkvoorziening beschermd wonen te verstrekken in de zwaarste categorie. De aard van deze maatwerkvoorziening houdt in dat er 24 uur per dag iemand in de directe nabijheid van betrokkene beschikbaar moet zijn met gedegen kennis van psychiatrische- en verslavingsproblematiek. Het college wordt gevolgd in het standpunt dat hiervoor minimaal kennis op hbo-niveau vereist is. Nu niet in geschil is dat Zorg Siri hieraan niet voldoet en het college uitsluitend daarvan ondersteuning wil is niet gegarandeerd dat de ondersteuning in de vorm van een pgb veilig en doeltreffend wordt verstrekt. Het college heeft terecht aangevoerd dat de door de rechtbank genoemde omstandigheid ‘dat het tot nu toe goed is gegaan’ hem niet tot een andere conclusie heeft hoeven leiden.
8.2. Dit betekent dat het hoger beroep slaagt. De aangevallen uitspraak moet daarom worden vernietigd. De Raad zal vervolgens de beroepsgronden van betrokkene tegen bestreden besluit 1 beoordelen, voor zover die in het voorgaande niet aan bod zijn gekomen.
8.3. Betrokkene heeft aangevoerd dat het college in strijd heeft gehandeld met het vertrouwensbeginsel. Boelman heeft volgens betrokkene namens het college toegezegd dat, als een zorgwaarborger kon worden gevonden, aan betrokkene een pgb zou worden verstrekt. Dit beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet, omdat betrokkene niet aannemelijk heeft gemaakt dat Boelman namens het college een toezegging heeft gedaan waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat aan hem een pgb zou worden verstrekt. Nog afgezien van de vraag wat Boelman precies heeft gezegd, moest het betrokkene redelijkerwijs duidelijk zijn dat aan hem pas een pgb zou worden verstrekt als aan álle toepasselijke voorwaarden daarvoor zou zijn voldaan en niet slechts aan één daarvan. Verder heeft betrokkene een beroep gedaan op de hardheidsclausule in de Verordening maatschappelijke ondersteuning en jeugdhulp gemeente Assen 2018 en heeft hij in dat verband gesteld dat het niet-verstrekken van een pgb leidt tot onbillijkheden van overwegende aard. Deze beroepsgrond slaagt niet. Alhoewel de Raad begrip heeft voor de omstandigheid dat betrokkene bij Zorg Siri een plek heeft gevonden waar hij beter kan functioneren, leidt het weigeren van het pgb niet tot onbillijkheden van overwegende aard. Het college heeft aan betrokkene immers zorg in natura verstrekt en er kan niet op voorhand worden aangenomen dat geen enkele van de door het college aangeboden ondersteuners betrokkene de ondersteuning kan bieden die hij nodig heeft. Het beroep van betrokkene tegen bestreden besluit 1 is dus ongegrond.
8.4. Ten overvloede en ter voorlichting van het college wijst de Raad tenslotte nog op het volgende. In de Nadere regels maatschappelijke ondersteuning en jeugdhulp gemeente Assen 2018 (Nadere Regels) is in artikel 4.3, eerste lid, aanhef onder b, opgenomen dat ten aanzien van de kwaliteit van de met een pgb ingekochte zorg dezelfde kwaliteitseisen gelden als voor zorg in natura. In artikel 4.4, tweede lid, van de Nadere Regels is bepaald dat een pgb voor ondersteuning of jeugdhulp alleen wordt verleend door een persoon uit het sociale netwerk wanneer dat leidt tot aantoonbaar betere en efficiëntere ondersteuning dan met het aanbod van zorg in natura. Deze bepalingen verdragen zich niet met artikel 2.3.6, van de Wmo 2015. Uit de nota naar aanleiding van het nader verslag (Kamerstukken II, 20132014, 33 841, nr. 64, p. 33) blijkt namelijk dat met de voorwaarde ten aanzien van de kwaliteit van de met het pgb ingekochte ondersteuning op voorhand niet beoogd wordt de eisen die aan een maatwerkvoorziening in natura worden gesteld onverkort van toepassing te verklaren op ondersteuning die met het pgb wordt ingekocht. Verder wordt verwezen naar het amendement van het Tweede Kamerlid Voortman, dat heeft geleid tot toevoeging van het derde lid aan art. 2.3.6, waarin als toelichting onder meer is vermeld “Dat met de in de Wmo 2015 voorgestelde bepalingen niet wordt beoogd, dat de eisen die aan maatwerkvoorzieningen in natura gesteld worden onverkort van toepassing verklaard worden op het pgb, is wat de indiener betreft onvoldoende duidelijk. Daarom wordt met de bepaling in voorliggend amendement stelliger uitgesproken dat kwaliteitseisen die aan zorg in natura worden gesteld niet één-op-één ook bij het pgb opgelegd kunnen worden (Kamerstukken II, 2013-2014, 33 841, nr. 113)”.
Conclusie en gevolgen
8.5. Zoals hiervoor is overwogen, is het beroep van betrokkene tegen bestreden besluit 2 gegrond en komt dit besluit voor vernietiging in aanmerking. Het hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak slaagt en deze uitspraak moet daarom worden vernietigd. Het beroep van betrokkene tegen bestreden besluit 1 is ongegrond. Dit betekent dat bestreden besluit 1 in stand blijft.
9. Omdat het beroep tegen bestreden besluit 2 gegrond is, krijgt betrokkene een vergoeding voor zijn proceskosten. Deze kosten worden begroot op € 1.750,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- verklaart het beroep tegen bestreden besluit 2 gegrond en vernietigt dit besluit;
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen bestreden besluit 1 ongegrond;
- veroordeelt het college in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag van € 1.750,-.
Deze uitspraak is gedaan door H.J. de Mooij, in tegenwoordigheid van L.C. van Bentum als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 24 januari 2024.
(getekend) H.J. de Mooij
(getekend) L.C. van Bentum
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Wet maatschappelijke ondersteuning 2015
Artikel 2.3.5
6. Het college kan een maatwerkvoorziening weigeren indien de cliënt aanspraak heeft op verblijf en daarmee samenhangende zorg in een instelling op grond van de Wet langdurige zorg, dan wel er redenen zijn om aan te nemen dat de cliënt daarop aanspraak kan doen gelden en weigert mee te werken aan het verkrijgen van een besluit dienaangaande.
Artikel 2.3.6
2 Een persoonsgebonden budget wordt verstrekt, indien:
c. naar het oordeel van het college is gewaarborgd dat de diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen die tot de maatwerkvoorziening behoren, veilig, doeltreffend en cliëntgericht worden verstrekt.
Verordening maatschappelijke ondersteuning en jeugdhulp gemeente [woonplaats] 2018
Artikel 30
3. Het college kan in bijzondere gevallen ten gunste van de hulpvrager afwijken van de bepalingen van deze verordening indien toepassing van de verordening tot onbillijkheden van overwegende aard leidt.
Nadere regels maatschappelijke ondersteuning en jeugdhulp gemeente [woonplaats] 2018
Artikel 4.3
1. Bij de beoordeling of een aanvrager in aanmerking komt voor een pgb, hanteert het college het volgende beoordelingskader.
b. Ten aanzien van de kwaliteit van de ondersteuning of jeugdhulp beoordeelt het college op:
- veiligheid, doeltreffendheid en cliëntgerichtheid;
- ten aanzien van de kwaliteit gelden de kwaliteitseisen zoals gesteld in de kwaliteitseisen voor zorg in natura.
Artikel 4.4
1.De uitvoerder van een pgb is:
a. een organisatie of natuurlijk persoon met inschrijving in de Kamer van Koophandel die formele hulp biedt als bedoeld in artikel 1.1 sub d van deze Nadere regels en een voor de functie toepasselijke opleiding heeft genoten.