Uitspraak
De Voorzitter van de Tariefcommissie
Uitspraak
zaak nr. 0176/2000 TC
de dato 1 november 2000
1. De procedure
1.1. Op 6 september 2000 is een verzoekschrift ingekomen van mr. A advocaat-belastingkundige te B, ingediend namens de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid X B.V. te Y, verzoekster. De Voorzitter van de Tariefcommissie wordt verzocht op de voet van artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) een voorlopige voorziening te treffen met betrekking tot de beschikking "Intrekking vergunning Passieve Veredeling" van de Belastingdienst/Douane, Z (hierna: de inspecteur), van 23 augustus 2000, nr. ....8. Verzoekster heeft op 28 augustus 2000 ook een regulier bezwaarschrift tegen deze beschikking ingediend.
1.2. Van verzoekster is door de Secretaris een griffierecht van f 450,-- geheven. De inspecteur heeft een verweerschrift ingediend.
1.3. De mondelinge behandeling van het verzoek heeft plaatsgevonden in raadkamer tijdens de zitting van de Voorzitter van de Tariefcommissie van 24 oktober 2000. Daar zijn verschenen namens verzoekster mr. A, drs. X, B, C, D, mr. E, en namens de inspecteur mr. F, mr. G en H. Verzoekster heeft een pleitnota overgelegd en voorgedragen; tevens heeft zij overgelegd een verslag van een bespreking op 18 maart 1997 tussen verzoekster en de inspecteur, dat moet worden aangemerkt als een bijlage bij bijlage 9 bij het verzoekschrift (brief van de inspecteur van 24 maart 1997, kenmerk 11...).
2. De vaststaande feiten
2.1. Op 29 september 1998 is aan verzoekster een vergunning passieve veredeling, nr. 511/...., verleend met als ingangsdatum 1 april 1996 en een geldigheidsduur van drie jaren. Binnen het kader van deze vergunning worden azijn, etiketten, deksels, glazen potten en aroma's (inclusief kleurstoffen) vanuit naar Nederland naar Z geëxporteerd; in Z worden aldaar geplukte augurken, al dan niet gesneden, met azijn in de potten gedaan, waarna deze als eindproduct weer in Nederland worden ingevoerd.
In de bijlagen 3 en 4 bij deze vergunning zijn de voorwaarden met betrekking tot de te voeren administratie opgenomen. Deze voorwaarden luiden, voorzover hier van belang, als volgt:
(bijlage 3 (Weder)invoer)
"3.2.1. Administratie
Vrijstellingsgenietende moet in zijn administratie (een copie) van het aangevers-exemplaar van de ED 32 bewaren tezamen met (een copie) van de bijbehorende aangifte ten uitvoer ED 69."
(bijlage 4 Inrichting administratie)
"Beschrijving voorraadadministratie
De vergunninghouder is gehouden een administratie te voeren die voldoende inzicht geeft omtrent de uitvoer, de bewerking en de wederinvoer van de goederen.
De vergunninghouder moet desgevraagd inzage verlenen in boeken en bescheiden, welke betrekking hebben op deze vergunning, alsmede alle inlichtingen verstrekken met betrekking tot deze vergunning.
Bij deze vergunning dient van elke zending ten uitvoer een dossier te worden bijgehouden waarin de volgende bescheiden worden bewaard:
· copie van het contract,
· copie factuur inkoop azijn, potjes, caps en labels,
· copie factuur uitvoer azijn, potjes, caps en labels,
· aangifte ten uitvoer (EX2 of copie),
· transportbescheiden uitvoer,
· factuur aan veredelaar,
· invoeraangifte (ED32),
· factuur veredelaar/aankoop augurken,
· berekening van invoerrecht, omzetbelasting, en berekening hoeveelheid af te
schrijven azijn, potjes, caps en labels".
2.2. Op 7 juli 1999 heeft verzoekster om verlenging van de vergunning verzocht. Bij beschikking van 24 mei 2000, nr. 5...../1943, is de termijn met terugwerkende kracht tot 1 april 1999 verlengd tot 1 april 2002.
2.3. In november 1999 is met een controleonderzoek aangevangen; het van dit onderzoek op 16 augustus 2000 opgemaakte rapport luidt, voorzover hier van belang, als volgt:
"1. Controleopdracht
Dit rapport betreft een ingesteld onderzoek bij X B.V. Tijdens de controle is de verleende vergunning passieve veredeling met nummer 511/... over de periode 1 augustus 1997 t/m 1 april 1999 gecontroleerd.
De controle richt zich op de juistheid van al de aangiften en de naleving van de voorwaarden in de verleende vergunning. Tijdens de controle is mondeling aan de heer M doorgegeven dat het te controleren tijdvak is verlengd tot en met 31 december 1999.
(...)
1.1. Verloop onderzoek
De controle heeft geruime tijd in beslag genomen. Dat lag met name aan het feit dat de medewerking van X B.V. niet optimaal was. Vooral het verstrekken van de gevraagde informatie omtrent de douanewaarde en de verbondenheid liet te wensen over. Vanaf de aanvraag van de vergunning tot en met heden heeft X weinig medewerking verleend bij het verstrekken van informatie, die noodzakelijk is voor het verlenen en het controleren van de vergunning passieve veredeling. Pas na het instellen van een derdenonderzoek en het door X B.V. inschakelen van het adviesbureau Q is er een verbetering opgetreden in de communicatie.
2. Vergunning Passieve Veredeling
2.1. Naleving voorwaarden/afspraken
Een van de specifieke kenmerken van de vergunning passieve veredeling is de identiteitshandhaving. Dit kan fysiek middels daadwerkelijke opname van de goederen en/of waarborgen van de administratie. Bij X ligt de nadruk op de vastleggingen in de administratie, omdat fysieke controle bijna niet mogelijk is.
(...)
Tijdens de controle is gebleken dat vergunninghouder zich niet houdt aan deze voorwaarden. Er wordt geen voorgeschreven dossier per uitvoerzending bijgehouden. Hierdoor is het onmogelijk een adequate controle op de regeling passieve veredeling uit te voeren.
(...)
3.2. Overige vragen
Teneinde de overige voorwaarden van de vergunning passieve veredeling te controleren is de volgende vraag gesteld:
Waarom komen er zendingen retour met glas uit Z, terwijl er volgens de overzicht nog glas genoeg in Z staat dat gratis door K in A is geleverd? Met andere woorden waarom een hogere factuur betalen terwijl dit niet nodig is?
(...)
7. Resumé
Aan de administratieve vastleggingen gesteld in de vergunning passieve veredeling wordt niet voldaan. Met name die van de dossiervorming zoals deze in bijlage 4 staat omschreven. Bij wederinvoer wordt niet de aangifte ten uitvoer overgelegd, en de administratie wordt niet volledig en tijdig bijgehouden. ".
2.4. In het kader van het sub 2.3. vermelde controleonderzoek heeft er een briefwisseling tussen de controlerende ambtenaren en belanghebbende plaatsgevonden. Tot de gedingstukken behoren brieven van de controlerend douaneambtenaar Wijnaard van: 15 november 1999, kenmerk ..., 2 december 1999, kenmerk ..., 15 februari 2000, kenmerk ..., 15 maart 2000, kenmerk ..., 10 april 2000, kenmerk ..., 19 mei 2000, kenmerk ..., en 24 mei 2000, kenmerk ..., en van verzoekster van: 6 januari 2000, 20 maart 2000, 20 juni 2000 en 4 juli 2000.
2.5. De sub 2.2. vermelde vergunning passieve veredeling is bij de sub 1.1. vermelde beschikking ingetrokken met terugwerkende kracht tot 1 april 1999. Aan de beschikking ligt ten grondslag dat niet aan de voorwaarde met betrekking tot de identiteitshandhaving is voldaan, een en ander zoals in het controlerapport is vermeld en sub 2.3. hiervoor is weergegeven.
2.6. Als bijlage bij een brief van de inspecteur aan verzoekster van 24 maart 1997, nr. ..., is gevoegd een verslag van de bespreking met verzoekster in verband met de aanvraag vergunning passieve veredeling op 18 maart 1997.
Punt 14 van het verslag luidt:
"De heer M en de heer J gaan hiermee akkoord.
Samen zullen zij een opzet maken van het overzicht waarop in ieder geval de eerste 5 zendingen verwerkt zijn. De opzet wordt ter beoordeling aan de douane gezonden.
De verdere invulling moet op korte termijn gerealiseerd worden.
De - met pen geschreven - reactie van de douane daarop luidt:
"Dit overzicht van alle zendingen voldoet niet. Geëist wordt een partij-administratie, waarbij de afloop van de verschillende zendingen duidelijk te volgen is. Het overzicht zal door K moeten worden aangepast.".
3. Het verzoek
Verzocht wordt een voorlopige voorziening te treffen, primair om de beschikking tot intrekking van de vergunning passieve veredeling met terugwerkende kracht tot 1 april 1999 te schorsen, subsidiair om die beschikking te schorsen voor de duur totdat de inspecteur uitspraak op het bezwaar heeft gedaan te vermeerderen met een periode van zes weken na die uitspraak, en meer subsidiair een zodanige voorziening als de Voorzitter in goede justitie zal vermenen te behoren.
4. Het standpunt van verzoekster
4.1. De intrekkingsbeschikking is in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, te weten het beginsel van proportionaliteit, zorgvuldigheid en een evenwichtige belangenafweging.
Bij het verlenen van de vergunning zijn er afspraken gemaakt omtrent de wijze waarop de uitvoer en de wederinvoer administratief dienden te worden vastgelegd. De douane is ermee akkoord gegaan dat dit zou gebeuren met "spread-sheets". Dit was geen gemakkelijk opgave voor verzoekster omdat de te veredelen goederen in bulk uitgaan en geen synchrone wederinvoer plaatsvindt. Voor de toestemming wordt verwezen wordt naar het sub 2.6. vermelde verslag. Belanghebbende voert de administratie zoals is afgesproken en daarmede voldoet zij aan de voorwaarde gesteld in artikel 148, sub b, CDW, althans is de inspecteur niet geslaagd in het op hem rustende bewijs dat niet wordt voldaan aan de vrijstellingsvoorwaarden. De inspecteur komt niet verder dan het aandragen van ongemotiveerde stellingen. In dit verband wordt erop gewezen dat het controlerapport grotendeels gaat over andere onderwerpen dan de uitvoering van de vergunning passieve veredeling.
4.2. De terugwerkende kracht van de intrekking heeft voor verzoekster ingrijpende consequenties. Er zou gelegenheid moeten worden geboden alsnog aan de voorwaarden te voldoen, dan wel zouden de bestaande voorwaarden zodanig moeten worden gewijzigd, dat verzoekster daaraan kan voldoen. In casu is niet gebleken van een behoorlijke belangenafweging, zodat niet is voldaan aan artikel 3:4 van Pro de Awb. De nadelige gevolgen van het besluit staan niet in evenredige verhouding met het te dienen doel.
4.3. Er is sprake van willekeur. In de brief van 10 april 2000 van de inspecteur, houdende de mededeling dat de vergunning passieve veredeling niet zou worden verlengd, is geen terugwerkende kracht opgenomen. Na daartegen gericht bezwaar is de verlenging van de vergunning alsnog verleend. Deze is nu ingetrokken; niet valt in te zien waarom aan die intrekking eerst niet, maar nu wel terugwerkende kracht dient te worden verleend.
4.4. Het met terugwerkende kracht intrekken van de vergunning is evident in strijd met het bepaalde in artikel 8 CDW Pro. Er is immers in het geheel geen sprake van dat verzoekster voor het verlenen van de vergunning onjuiste of onvolledige gegevens in de zin van deze wettelijke bepaling heeft verstrekt.
4.5. De logistieke bedrijfsvoering en administratieve organisatie van verzoekster is gericht en afgestemd op toepassing van de vrijstellingsregeling van de passieve veredeling. In concreto worden grote hoeveelheden goederen als potten, deksels, etiketten en azijn, onder begeleiding van de benodigde douanedocumenten en met toepassing van de regeling passieve veredeling, naar India uitgevoerd. Aldaar worden onder bijzonder douanetoezicht van de plaatselijke douaneautoriteiten augurken en azijn in de potjes gedaan en worden de goederen met containerladingen weer naar Nederland verscheept en weer ingevoerd. Aangegeven wordt dan de waarde van de augurken.
Het moge zo zijn dat verzoekster ten onrechte gebruik heeft gemaakt van diverse IM-4 aangiften, niettemin moet het aan de douane volstrekt duidelijk zijn geweest dat aanspraak werd gemaakt op de vrijstellingsregeling. Dit werd immers uitdrukkelijk vermeld op de aangiften.
4.6. Verzoekster heeft er belang bij dat bij een voorlopige maatregel de werking van de bestreden beschikking wordt geschorst. De rechtmatigheid van die beschikking wordt betwist. Indien er gerede twijfel bestaat aan de rechtmatigheid van een bestreden besluit wordt de voorlopige voorziening in het algemeen toegekend.
5. Het standpunt van de inspecteur
5.1. Het standpunt van verzoekster dat, gelet op haar betrokken belangen, met onverwijlde spoed een voorlopige voorziening tegen de bestreden beschikking moet worden genomen, wordt niet onderschreven. Verzoekster heeft in de periode, waarin de vergunning nog geldig was, diverse aangiften ten invoer gedaan met gebruikmaking van een preferentie (certificaat van oorsprong, formulier A). Er werd daarbij geen gebruik gemaakt van de regeling passieve veredeling. Hierin is geen verandering gekomen, nadat de vergunning was ingetrokken. Verzoekster is derhalve niet door de intrekking benadeeld. Op de materiële bezwaren van verzoekster tegen de beschikking hoeft thans niet te worden ingegaan, aangezien die bij de behandeling van het bezwaar in de bodemprocedure aan de orde zullen komen.
5.2. De overgelegde spread-sheets dienen nader te worden bestudeerd, alvorens de inspecteur er zich over kan uitlaten of daarmede aan de eisen met betrekking tot de administratie wordt voldaan.
6. De rechtsoverwegingen
6.1 Wij achten voldoende aannemelijk gemaakt dat verzoekster er een bedrijfseconomisch belang bij heeft dat de vergunning passieve veredeling haar geldigheid blijft behouden. Derhalve kan – anders dan de inspecteur meent – inhoudelijk op het verzoek om een voorlopige voorziening worden ingegaan.
6.2. Gelet op de inhoud van het sub 2.5. genoemde controlerapport achten wij echter ook aannemelijk dat de administratie van verzoekster met betrekking tot de uitgaande en inkomende producten niet zodanig is dat op voor de douane relatief eenvoudige wijze de voor de toepassing van de regeling passieve veredeling noodzakelijke identiteitshandhaving is vast te stellen. De stelling van belanghebbende dat de douane bij de bespreking op 18 maart 1997 onverkort toestemming heeft gegeven om te administreren op de wijze zoals dit in casu is gedaan wordt niet gedragen door het verslag van die bespreking. Immers de sub 2.6. omschreven opmerkingen van de zijde van de douane wijzen in een andere richting.
6.3. Naar ons oordeel zijn er evenwel gerede twijfels of de vergunning naar de stand van zaken van 23 augustus 2000 toen had mogen worden ingetrokken. Ten eerste ontstaat uit de gevoerde correspondentie een verward beeld over de inhoud en het doel daarvan. Er zouden nieuwe contacten moeten worden gelegd met een strikte agenda, gevolgd door ondubbelzinnige notulen van de besprekingen en de daaraan te verbinden conclusies. Ten tweede rijst de vraag of er in het algemeen niet nog een bespreking had moeten worden georganiseerd, kort na het controlerapport van 16 augustus 2000, in plaats van kort daarop alleen de intrekkingsbeschikking te geven.
6.4. Het door de inspecteur ter zitting gestelde, zoals sub 5.2. hiervoor weergegeven, heeft bij ons oordeel ook meegewogen, evenals de algemene indruk die bij ons is ontstaan dat verzoekster het gerezen geschil in goede harmonie met de douane uit de wereld wil helpen.
6.5. Op grond van al het vorenoverwogene zijn Wij van oordeel dat thans termen aanwezig zijn om de werking van de bestreden beschikking te schorsen in voege als hierna te melden; daarbij wordt ervan uitgegaan dat partijen bij de behandeling van de zaak in de bezwaarfase rekening houden met de inhoud (met name de punten 6.2., 6.3. en 6.4.) van deze uitspraak.
7. De proceskosten
Wij achten termen aanwezig de inspecteur op de voet van artikel 8:84, lid 4, juncto artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proceskosten, welke met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden vastgesteld op 2 (verzoekschrift en verschijnen zitting) x 1(gemiddeld) x f 710,-- = f 1.420,--.
8. De beslissing
De Voorzitter van de Tariefcommissie:
- schorst de werking van de bestreden beschikking Intrekking vergunning Passieve Veredeling tot op het bezwaar uitspraak is gedaan;
- veroordeelt de inspecteur in de proceskosten en wijst de Staat der Nederlanden aan deze kosten, groot f 1.420,--, aan verzoekster te voldoen;
- gelast de inspecteur het griffierecht ad f 450,-- aan verzoekster te voldoen.
Aldus gewezen in raadkamer op 1 november 2000 door mr. F.H.M. Possen, voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. M.E. Padt als secretaris.
De secretaris: De voorzitter:
De beslissing is in het openbaar uitgesproken ter zitting van 1 november 2000.