Uitspraak
GERECHTSHOF TE AMSTERDAM
Vierde Meervoudige Belastingkamer
UITSPRAAK
op het beroep van X te Driebergen, belanghebbende,
tegen
een uitspraak van de afdelingsmanager financiën van de gemeente Driebergen-Rijsenburg, verweerder.
1. Loop van het geding
Van belanghebbende is ter griffie een beroepschrift ontvangen op 7 augustus 2000, gericht tegen de uitspraak van verweerder, gedagtekend 21 juli 2000, betreffende de aan belangheb-bende opgelegde aanslag in de afvalstoffenheffing voor het jaar 2000 ad ¦ 467,40.
De aanslag was gedagtekend 29 februari 2000. Belanghebbende heeft op 3 april 2000 een be-zwaarschrift ingediend. Bij uitspraak van 16 juni 2000 heeft verweerder het bezwaar afgewe-zen. Bij die uitspraak is niet gewezen op de mogelijkheid daartegen beroep in te stellen. Ver-volgens heeft belanghebbende zijn bezwaren nader toegelicht in een brief aan verweerder van 25 juni 2000. Bij uitspraak van 21 juli 2000 heeft verweerder zijn uitspraak van 16 juni 2000 ingetrokken en heeft hij belanghebbendes bezwaar ongegrond verklaard.
Het beroep strekt tot vernietiging van de uitspraak van verweerder en primair tot vernietiging van de bestreden aanslag en subsidiair tot vermindering van de aanslag met ¦ 100 in verband met de zogenaamde Zalmsnip.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en concludeert tot bevestiging van de bestre-den uitspraak.
Met toestemming van het Hof heeft belanghebbende bij faxbericht van 3 januari 2001 een conclusie van repliek ingediend. Van verweerder is op 19 maart 2001 een conclusie van du-pliek ontvangen.
Voorafgaand aan de zitting van 24 augustus 2001 is namens verweerder een pleitnota aan het Hof gezonden, waarvan op 17 augustus 2001 een kopie aan belanghebbende is gezonden.
Ter zitting (..)
2. De Verordening
2.1. Op 7 november 1996 heeft de raad van de gemeente Driebergen-Rijsenburg de Verorde-ning reinigingsheffingen Driebergen-Rijsenburg 1997 vastgesteld. Deze Verordening luidt, voor zover hier van belang:
" (…)
Artikel 3 Aard Pro van de belasting en belastbaar feit
1 Onder de naam 'afvalstoffenheffing' wordt een directe belasting geheven als bedoeld in artikel 15.33 van de Wet milieubeheer (Stb. 1994, 80).
2 De afvalstoffenheffing als bedoeld in deze verordening en de daarbij behorende tarieventabel wordt naar afzonderlijke grondslagen geheven ter zake van het feitelijk gebruik van een perceel ten aan-zien waarvan krachtens artikel 10.11 van de Wet milieubeheer een verplichting tot het inzamelen van huishoudelijke afvalstoffen geldt.
Artikel 4 Belastingplicht Pro
1 De belasting wordt geheven van degene die in de gemeente feitelijk gebruik maakt van een perceel ten aanzien waarvan ingevolge artikel 10.11 van de Wet milieubeheer een verplichting tot het inzamelen van huishoudelijke afvalstoffen geldt.
2 (…)
Artikel 5 Maatstaf Pro van heffing en belastingtarief
De belasting wordt geheven naar de maatstaven en de tarieven, opgenomen in Hoofdstuk 1 van de bij deze verordening behorende tarieventabel.
(…)"
2.2. Bij raadsbesluit van 9 december 1999, nr. 75, is vastgesteld de Verordening tot wijziging van de Verordening reinigingsheffingen Driebergen-Rijsenburg 1997 (4e wijziging), hierna: de wijzigingsverordening. De wijzigingsverordening, op de voorgeschreven wijze bekendge-maakt in de Stichtse Courant van 23 december 1999, luidt, voor zover hier van belang:
"Artikel 1
De tarieventabel wordt gewijzigd in:
(…)
HOOFDSTUK 1 MAATSTAVEN EN TARIEVEN AFVALSTOFFENHEFFING
a. de belasting bedraagt per perceel per belastingjaar
1.1. indien het perceel op 1 januari van het belastingjaar of, indien de belastingplicht later aanvangt, bij aanvang van de belastingplicht, wordt gebruikt door één persoon fl. 346,20
1.2. indien het perceel op 1 januari van het belastingjaar of, indien de belastingplicht later aanvangt, bij aanvang van de belastingplicht, wordt gebruikt door meer dan één persoon fl. 467,40
(…)"
3. Tussen partijen vaststaande feiten
3.1. Belanghebbende is feitelijk gebruiker van het perceel a-straat 2 te Driebergen-Rijsenburg. Bij een op 29 februari 2000 gedagtekende gemeentelijk aanslagbiljet is hem onder meer een aanslag afvalstoffenheffing opgelegd van ¦ 467,40 (meerpersoonshuishouden).
3.2. Blijkens de gemeentebegroting is het tarief van de afvalstoffenheffing zodanig vastgesteld dat sprake is van een 100% kostendekking, dat wil zeggen dat de geraamde opbrengsten gelijk zijn aan de geraamde kosten. Bij de raming van de opbrengsten is uitgegaan van de in de wij-zingsverordening vermelde bedragen, waaronder het voormelde bedrag van ¦ 467,40 (in een eerdere raming ¦ 466,40).
3.3. In de toelichting bij het voorstel tot wijziging van de Verordening reinigingsheffingen 1997 (4e wijziging) d.d. 2 november 1999 hebben B & W onder meer het volgende vermeld:
" In 1997 heeft de rijksoverheid de 'Zalmsnip' ingevoerd om tot verlichting te komen van de lokale lasten. In 1998 en 1999 hebben wij de 'Zalmsnip' via de afvalstoffenheffing aan zowel de zelfstandige als de onzelfstandi-ge (uw besluit van 4-02-1999) huishoudens uitgekeerd. Bij de vaststelling van het beleidsprogramma 1998-2002 heeft uw raad besloten om de 'Zalmsnip' na 1999 niet meer uit te keren, waardoor een grote belastingverhoging in 2000 kon worden voorkomen.
Kort voor het zomerreces heeft de Tweede kamer echter een wetsvoorstel aanvaard, waarbij het huidige rijksbe-leid via de Gemeentewet wordt voortgezet. Om de gewijzigde wettelijke plicht in 2000 uit te voeren stellen wij u voor om het tarief van de afvalstoffenheffing eerst administratief met fl. 100,00 te verhogen, om vervolgens di-rect de 'Zalmsnip' weer in mindering te brengen op dit tarief. Daarnaast heeft u bij de begrotingsbehandeling ingestemd om de 'Zalmsnip' alleen uit te keren aan de belastingplichtigen (zelfstandige huishoudens).
In de belastinggids, die elk jaar met de aanslag wordt meegezonden, zal dit beleid zo helder mogelijk worden toegelicht."
3.4. In een toelichting bij de begroting 2000 d.d. 1 oktober 1999 is onder meer vermeld:
"Besluiten om de Zalmsnip aan te wenden als algemeen dekkingsmiddel zijn onaanvaardbaar voor het rijk en zullen door de minister van BZK voor vernietiging worden voorgedragen. Belastingverhoging met terugwerken-de kracht is niet toegestaan, waardoor een risico van ¦ 800.000 (afgerond) zou ontstaan, indien wij het voorne-men uit het beleidsprogramma ongewijzigd zouden uitvoeren. (…)
Om de gewijzigde wettelijke plicht na 2000 uit te voeren stellen wij voor om het tarief van de afvalstoffenheffing eerst administratief te verhogen, om vervolgens direct de Zalmsnip weer in mindering te brengen op dit tarief. Deze administratieve uitbetaling is nodig om problemen met de minister te voorkomen."
3.5. In de brochure gemeentelijke belastingen 2000 van de gemeente Driebergen-Rijsenburg is vermeld:
"Het rijk heeft besloten de regeling voor lokale lastenverlichting ('Zalmsnip') te continueren. De uitvoering wordt overgelaten aan de gemeente. U vindt dit jaar de Zalmsnip niet meer afzonderlijk op uw aanslagbiljet te-rug. De gemeenteraad heeft er namelijk voor gekozen om de Zalmsnip te verrekenen met het tarief voor de afval-stoffenheffing."
3.6. In een brief aan het College van burgemeester en wethouders van Driebergen-Rijsenburg d.d. 13 november 2000 schrijft de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) onder meer:
"De gemeenteraad is dan ook bevoegd de tarieven afvalstoffenheffing met f 100,- te verhogen, mits de tarieven niet meer dan 100% kostendekkend zijn. In uw brief van 24 oktober heeft u aangegeven dat de baten voor de afvalstoffenheffing (inclusief de zalmsnipgelden) niet uitgaan boven de lasten. Ik leid hieruit af dat de admini-stratief verhoogde tarieven voor 2000 ad.f 567,40 respectievelijk f 446,20 niet meer dan 100% kostendekkend zijn. Daarnaast heeft de gemeenteraad de bevoegdheid te besluiten de zalmsnipgelden te verdisconteren in de tarieven afvalstoffenheffing. De door u gekozen constructie valt formeel gezien dan ook binnen de wettelijke bepalingen."
4. Geschil
In geschil is primair of het tarief van de afvalstoffenheffing meer dan 100% kostendekkend is en daarmee in strijd komt met de wettelijke bepalingen, zoals belanghebbende stelt en ver-weerder betwist.
Subsidiair is in geschil of de aanslag afvalstoffenheffing met ¦ 100 (de Zalmsnip) moet wor-den verminderd.
5. Standpunten van partijen
Voor de motivering van de standpunten van partijen wordt verwezen naar de gedingstukken.
Kort samengevat hebben partijen daarin het volgende gesteld:
5.1. Belanghebbende: De tarieven van de afvalstoffenheffing zijn in verband met de Zalmsnip administratief met ¦ 100 verhoogd en daardoor voor meer dan 100% kostendekkend. De uit die administratieve verhoging bekostigde 'uitkering' van de Zalmsnip zijn geen kosten die verbonden zijn aan de verwijdering van huishoudelijke afvalstoffen in de zin van artikel 15.33 van de Wet milieubeheer.
5.2. Verweerder: Met de in de wijzigingsverordening vastgestelde tarieven stijgt de opbrengst van de afvalstoffenheffing niet boven de uitgaven ter zake van de verwijdering van huishou-delijke afvalstoffen. Het langs puur administratieve weg verwerken van de Zalmsnip tast de maximale kostendekkendheid van de afvalstoffenheffing niet aan. Met ingang van 2000 mo-gen gemeenten de Zalmsnip verdisconteren in de tarieven en combinaties van heffingen ma-ken; ook behoeft de Zalmsnip niet op het aanslagbiljet worden vermeld. Het 'administratief' compenseren van de opbrengsten en uitgaven voor de Zalmsnip binnen de afvalstoffenheffing is geschied met het oog op het achterwege gelaten hebben van een anders noodzakelijke ver-hoging van de onroerendezaakbelastingen. Het ministerie van BZK heeft de handelwijze van de gemeente achteraf goedgekeurd.
Belanghebbende dient hoe dan ook ontvankelijk te worden verklaard in zijn beroep.
5.3. Ter zitting is daaraan toegevoegd, zakelijk weergegeven:
5.3.1. Door belanghebbende: De uitkering van de Zalmsnip mag niet worden verwerkt in de uitgaven ter zake van de afvalstoffenheffing.
Aan de minister van BZK is door de gemeente een tarief van ¦ 567,40 voorgelegd, welk tarief hoger is dan de kosten van afvalverwijdering. De gemeente heeft de minister onjuist voorge-licht.
Op 23 januari 2001 is besloten om de Zalmsnip over 2000 alsnog uit te keren aan niet-belastingplichtigen.
Ik wil dat de gemeente toegeeft dat aan mij geen Zalmsnip is uitgekeerd.
Ik ben primair van oordeel dat de hele aanslag afvalstoffenheffing moet worden vernietigd.
5.3.2. Namens verweerder: De verwerking van ¦ 800.000 in de baten en in de lasten van de afvalstoffenheffing is slechts een cosmetische operatie. In feite zijn de tarieven van de afval-stoffenheffing niet verhoogd en is de Zalmsnip niet uitgekeerd. De van het rijk ontvangen ¦ 800.000 ter verlichting van de lokale lasten zijn gebruikt voor uitgaven in de meerjarenplan-ning. Anders had de onroerendezaakbelasting moeten worden verhoogd. In de gemeentelijke begroting komen de administratieve opbrengsten en uitgaven voor de Zalmsnip niet voor.
De handelwijze van de gemeente verdient geen schoonheidsprijs, maar het mag wel op deze manier.
Belanghebbende is de enige belastingplichtige binnen de gemeente die bezwaar heeft ge-maakt.
6. Beoordeling van het geschil
6.1. Inzake de ontvankelijkheid van het beroep:
In zijn uitspraak op het bezwaarschrift d.d. 16 juni 2000 heeft verweerder belanghebbende niet gewezen op de mogelijkheid daartegen in beroep te komen, zoals is voorgeschreven in artikel 6:23 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Waar verweerder vervolgens in het als uitspraak op bezwaar aangemerkte schrijven van 21 juli 2000 stelt zijn besluit van 16 juni 2000 in te trekken en belanghebbendes bezwaar ongegrond verklaart, onder vermelding van de mogelijkheid daartegen beroep in te stellen, dient niet-ontvankelijkverklaring van het door belanghebbende op 7 augustus 2000 ingediende beroepschrift op grond van artikel 6:11 Awb Pro achterwege te blijven.
6.2. Inzake de aanslag afvalstoffenheffing:
6.2.1. Ingevolge artikel 15.33 van de Wet milieubeheer kan de gemeente een heffing instellen ter bestrijding van de kosten die voor haar verbonden zijn aan de verwijdering van huishou-delijke afvalstoffen. Deze bewoordingen houden in dat de (geraamde) opbrengst van de hef-fing de (geraamde) kosten die aan de verwijdering van huishoudelijke afvalstoffen verbonden zijn niet mag overschrijden. De heffing mag dus maximaal kostendekkend zijn.
6.2.2. In casu staat vast - zie onder 3.2. - dat de vastgestelde tarieven, als vermeld onder 2.2., tot 100% kostendekking leiden, dat wil zeggen dat uit de geraamde opbrengst alle geraamde uitgaven ter zake van de verwijdering van huishoudelijke afvalstoffen kunnen worden bestre-den. De voorliggende vraag is daarom of de wijze waarop de gemeente de lokale lastenver-lichting 'administratief' heeft verwerkt in het tarief van de afvalstoffenheffing - zonder de tarieven in de bij de wijzigingsverordening behorende tarieventabel te wijzigen - in strijd komt met hetgeen onder 6.2.1. is overwogen.
6.2.3. Bij de totstandkoming van de lokale lastenverlichting, aangeduid als Zalmsnip, is in het oorspronkelijk voorgestelde vierde lid van (toen) artikel 229c van de Gemeentewet vermeld: 'Bij de vaststelling van de tarieven van de in het eerste lid bedoelde belastingen (Hof: waar-onder de onderwerpelijke afvalstoffenheffing) wordt het totale bedrag van de verminderingen niet in mindering gebracht op de geraamde baten.'
Deze bepaling is als volgt toegelicht (Kamerstukken II, 1997-1998, nr. 25 691, nr.3, blz. 27):
'Zowel voor de reinigingsrechten als voor de afvalstoffenheffing geldt het voorschrift dat de tarieven maximaal kostendekkend mogen zijn. Het voorgestelde vierde lid ziet op de wijze waarop in het kader van de vaststelling van de tarieven de geraamde baten worden berekend. De vermindering wordt per aanslag verleend, en komt dus in de berekeningen pas aan de orde ná vaststelling van de tarieven. Zij wordt derhalve niet gezien als een (nega-tieve) bate die eerst van de totale baten van de gemeente moet worden afgetrokken alvorens de tarieven worden vastgesteld. In het vierde lid komt aldus het "doorsluiskarakter" van de regeling tot uitdrukking.'
6.2.4. Na amendering verviel voormelde bepaling aanvankelijk (omdat de lokale lastenver-lichting daarbij niet langer in mindering zou komen op de reinigingsrechten en de afvalstof-fenheffing), doch bij het amendement van de kamerleden Noorman-Den Uyl en Remkes, waarbij artikel 229d (voorheen 229c) van de Gemeentewet opnieuw werd gewijzigd en onder meer de afvalstoffenheffing weer mocht worden benut als drager van de lokale lastenverlich-ting (Kamerstukken II, 1997-1998, nr. 25 600 C, nr. 17), is die bepaling wederom in nagenoeg dezelfde bewoordingen opgenomen in artikel 229d, derde lid.
6.2.5. Het onder 6.2.3. en 6.2.4. overwogene stelt buiten twijfel dat de uitgaven voor lokale lastenverlichting (Zalmsnip) in de jaren 1998 en 1999 buiten aanmerking moesten worden gelaten bij de beoordeling van de kostendekkendheid van de afvalstoffenheffing.
6.2.6. Met ingang van 2000 is artikel 229d gewijzigd. In de Kamerstukken II, 1998-1999, 26 412, nr. 3, is daaromtrent vermeld:
(blz. 1) 'Geconcludeerd is dat vanaf het jaar 2000 het aan de gemeenten kan worden overgelaten op welke wijze zij de lastenverlichting vormgeven. (..) (blz.2) De wijze van voortzetting van de lokale lastenverlichting vanaf 2000 kan plaatsvinden volgens verschillende methoden. Een eerste methode houdt in dat het belastingbedrag (dat voortvloeit uit de belastingverordening) wordt verminderd met het bedrag van de lastenverlichting. Op het aan-slagbiljet kan dan het belastingbedrag en het bedrag van de lastenvermindering worden vermeld. (..) Een andere methode houdt in dat de lastenverlichting wordt verdisconteerd in het tarief. Dit resulteert in een lagere tariefs-vaststelling in de belastingverordening. De lastenverlichting is bij deze methode onderdeel van het tarief gewor-den en daardoor niet meer afzonderlijk zichtbaar op het aanslagbiljet. Wel kan de gemeente ervoor kiezen om in de toelichting bij het aanslagbiljet aan te geven welk bedrag aan lastenverlichting is verdisconteerd in de tariefs-vaststelling. (..) Als gemeenten willen afwijken van de huidige praktijk en de lastenverlichting bijvoorbeeld on-derdeel willen maken van hun tariefsberekening (methode 2), dan is hiervoor geen aanvullende wetgeving nodig.'
6.2.7. In de Nota naar aanleiding van het verslag (Kamerstukken II, 1998-1999, 26 412, nr. 5, blz. 6) is hieromtrent nog opgemerkt:
'Ook bij verdiscontering van de lastenverlichting in de tarieven kan de lastenverlichting in de volle omvang wor-den doorgegeven. Stel het tarief voor de afvalstoffenheffing in een gemeente bedraagt f 400,- per jaar. Door het verdisconteren van de lastenverlichting in het tarief, kan een tarief van f 300,- in de belastingverordening worden opgenomen.'
6.2.8. In een circulaire omtrent de vormgeving van de lokale belastingverlichting (brief van de minister van BZK van 29 november 1999, nr. F099/U96264, opgenomen in Belastingblad 2000, blz. 34) is vermeld:
'Vraag 2. Hoe dient de kostendekkendheid van rechten te worden berekend als de lastenverlichting wordt verdis-conteerd in de tarieven ?
Antwoord: De berekening van de tarieven (en daarmee de kostendekkendheid) van de reinigingsheffingen of rioolrechten dient plaats te vinden zonder rekening te houden met de lastenverlichting. Vervolgens kan de lasten-verlichting in mindering worden gebracht via een nominale korting of via verdiscontering van de lastenverlich-ting in de tarieven.'
6.2.9. Uit het vorenstaande leidt het Hof af dat met de wijziging van de wettelijke regeling van de lokale lastenverlichting aan gemeenten meer vrijheid is gegeven ten aanzien van de vorm-geving van die lastenverlichting, doch dat zulks de vóór het jaar 2000 geldende wetgeving overigens onverlet laat. Voor het geval een gemeente ervoor kiest de lastenverlichting te ver-disconteren in het tarief van de afvalstoffenheffing, brengt dat mede dat de uitgaven voor de lastenverlichting buiten aanmerking moeten blijven bij de beoordeling van de kostendekkend-heid van die heffing.
De omstandigheid dat een dergelijke regel niet tevens, zoals voorheen in het derde lid, uit-drukkelijk in artikel 229d van de Gemeentewet is opgenomen, doet daaraan niet af.
6.2.10. De wijze van verdiscontering van de lokale lastenverlichting door de gemeente Drie-bergen-Rijsenburg is met het vorenstaande in strijd. Indien ervan uit wordt gegaan, gelijk de gemeente steeds tot uitdrukking heeft gebracht, dat de Zalmsnip in het tarief van de afvalstof-fenheffing is verdisconteerd, kan dit slechts betekenen dat vóór die verdiscontering is uitge-gaan van een ¦ 100,- hoger tarief. Ook de Minister van BZK is daarvan uitgegaan (zie onder 3.6.).
De conclusie moet daarom luiden dat de tarieven voor de afvalstoffenheffing, voordat de 'Zalmsnip' daarop in mindering wordt gebracht, tot een opbrengst van de heffing zouden lei-den die de (geraamde) kosten die aan de verwijdering van huishoudelijke afvalstoffen verbon-den zijn overschrijden en dus meer dan 100% kostendekkend zijn.
6.2.11. De stelling van verweerder ter zitting dat de 'Zalmsnip' in feite niet is uitgekeerd, ver-draagt zich niet met de uitlatingen van de zijde van de gemeente, vermeld onder 3.3. t/m 3.5., en spoort ook niet met het later genomen besluit de 'Zalmsnip' (ook) uit te keren aan niet-belastingplichtige ingezetenen.
6.2.12. De slotsom luidt dat de tarieven in de bij de wijzigingsverordening behorende tarie-ventabel onverbindend zijn. De onderwerpelijke aanslag in de afvalstoffenheffing dient der-halve te worden vernietigd.
7. Proceskosten
Nu belanghebbende in het gelijk is gesteld, acht het Hof termen aanwezig verweerder te ver-oordelen in de proceskosten op de voet van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. De te vergoeden proceskosten worden gesteld op de reiskosten van belanghebbende per open-baar vervoer tweede klasse voor het bijwonen van de mondelinge behandeling, begroot op ¦ 25. Van andere ingevolge het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aan-merking komende kosten is niet gebleken.
8. Beslissing
Het Hof
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt de bestreden uitspraak en de daarbij gehandhaafde aanslag in de afvalstoffenhef-fing;
- gelast de gemeente Driebergen-Rijsenburg het betaalde griffierecht ad ¦ 60 aan belangheb-bende te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van belanghebbende tot het beloop van ¦ 25 en wijst de gemeente Driebergen-Rijsenburg aan als de rechtspersoon die dit bedrag dient te vol-doen.
De uitspraak is vastgesteld op 2 november 2001 door mrs. Schaap, Onnes en Van Loon, in tegenwoordigheid van mr. Van de Merwe als griffier. De beslissing is op die datum in het openbaar uitgesproken.
Het Hof heeft geen bezwaar tegen afgifte door de griffier van een afschrift van deze uitspraak in geanonimiseerde vorm.
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de verzenddatum van deze uitspraak beroep in cassatie worden ingesteld bij de Hoge Raad der Nederlanden. Daarbij moet het volgende in acht worden genomen:
1. Het instellen van beroep in cassatie geschiedt door het indienen een beroepschrift bij dit gerechts-hof (zie voor het adres de begeleidende brief).
2. Bij het beroepschrift wordt een afschrift van de bestreden uitspraak overgelegd.
3. Het beroepschrift wordt ondertekend en bevat ten minste:
a. de naam en het adres van de indiener;
b. de dagtekening;
c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
d. de gronden van het beroep in cassatie.
Voor het instellen van beroep is een griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt U een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad.
In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proces-kosten.