Uitspraak
GERECHTSHOF TE AMSTERDAM
Vierde Meervoudige Belastingkamer
UITSPRAAK
op het beroep van X te Z, belanghebbende, in haar hoedanigheid van executeur-testamentair in de nalatenschap van A, laatst wonende te Z en overleden op 26 mei 2002,
tegen
een uitspraak van de heffingsambtenaar van de gemeente Bennebroek, verweerder.
1. Loop van het geding
1.1. Van belanghebbende is ter griffie een beroepschrift ontvangen op 24 oktober 2002. Het beroepschrift is ingediend door mr. B en mr. C (D Real Estate B.V.) te Q namens mr. E (E & F Juridisch Adviesbureau Ruimtelijke Ordening) te R. Laatstgenoemde is door belanghebbende gemachtigd tot het voeren van de beroepsprocedure. Het beroepschrift is aangevuld bij brief van 28 november 2002, ter griffie ingekomen op 29 november 2002.
1.2. Het beroep is gericht tegen de uitspraak van verweerder, verzonden op 2 oktober 2002, betreffende een bedrag aan leges ad € 1.135, dat van wijlen A is geheven bij een brief van Burgemeester en wethouders van Bennebroek (hierna: B en W) van 10 april 2002. Tegen het geheven bedrag is bezwaar gemaakt, welk bezwaar bij de bestreden uitspraak ongegrond is verklaard.
1.3. Het beroep strekt tot vernietiging van de uitspraak van verweerder en teruggaaf van het aan leges geheven bedrag. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en concludeert - naar het Hof begrijpt - tot bevestiging van de bestreden uitspraak.
1.4. Ter zitting van 8 augustus 2003 zijn verschenen mr. B en mr. E namens belanghebbende, alsmede verweerder, G. Namens belanghebbende is een pleitnota voorgedragen en overgelegd. Verweerder heeft kennis kunnen nemen van de bij de pleitnota gevoegde bijlagen en heeft zich erover kunnen uitlaten. Voorts is namens belanghebbende een volmacht overgelegd. Verweerder heeft ter zitting een aanwijzingsbesluit, een fotokopie van een pagina uit een krant en een conclusie van de Advocaat-Generaal mr. J.W. Ilsink overgelegd.
1.5. Na de zitting heeft het Hof desgevraagd van verweerder nog twee faxberichten ontvangen die betrekking hebben op de publicatie van de hierna te noemen Leges-verordening 2002.
2. Tussen partijen vaststaande feiten
2.1. Op 11 februari 2002 heeft mr. E namens A bij de raad van de gemeente Bennebroek een verzoek ingediend om toekenning van een schadevergoeding als bedoeld in artikel 49 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: Wet RO). In het verzoekschrift wordt gesteld dat de woning van A in waarde is gedaald als gevolg van een besluit tot het verlenen van een vrijstelling als bedoeld in artikel 19 Wet Pro RO. B en W hebben bij brief van 10 april 2002 aan mr. R. Maat onder meer medegedeeld dat de raad van de gemeente van het verzoek kennis heeft genomen en dat voor het in behandeling nemen van het verzoek een bedrag van € 1.135 aan leges is verschuldigd.
2.2. De raad van de gemeente Bennebroek heeft bij besluit van 13 december 2001 de Legesverordening 2002 (hierna: de Verordening) vastgesteld. Dit besluit is blijkens de onder 1.5 vermelde faxberichten op 2 januari 2002 bekendgemaakt in een in Bennebroek verspreid huis-aan-huisblad. De Verordening luidt, voorzover hier van belang, als volgt:
"(…)
Artikel 2: Belastbaar Pro feit
Onder de naam 'leges' worden rechten geheven ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten, genoemd in deze verordening en de daarbij behorende tarieventabel.
Artikel 3: Belastingplicht Pro
Belastingplichtig is de aanvrager van de dienst dan wel degene ten behoeve van wie de dienst is verleend.
(…)
Artikel 5: Tarieven Pro
1. De leges worden geheven naar de tarieven, opgenomen in de bij deze verordening behorende tarieventabel.
2. (…).
Artikel 6: Wijze Pro van heffing
De leges worden geheven bij wege van een mondelinge dan wel een gedagtekende schriftelijke kennisgeving, waaronder mede wordt begrepen een stempelafdruk, zegel, nota of andere schriftuur."
2.3. De bij de Verordening behorende tarieventabel luidt, voorzover hier van belang, als volgt:
"16.8 Het tarief bedraagt voor het in behandeling nemen van een aanvraag om schadevergoeding als bedoeld in artikel 49 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening, voor zover van toepassing wordt gegeven aan artikel 4 en Pro volgende van de "Procedureverordening planschadevergoeding gemeente Bennebroek 1995" € 1.135
16.8.1 In geval van toekenning van een schadevergoeding wordt het vorengenoemde legesbedrag gerestitueerd."
3. Geschil
Tussen partijen is in geschil
a. of ter zake van het in behandeling nemen van het onder 2.1 bedoelde verzoek leges zijn verschuldigd op grond van artikel 229, eerste lid, onder b, van de Gemeentewet, hetgeen verweerder verdedigt en belanghebbende bestrijdt;
b. of in dit geval het heffen van de onder a bedoelde leges en de hoogte van het geheven bedrag strijdig zijn met algemene beginselen van behoorlijk bestuur, hetgeen belanghebbende stelt en verweerder betwist.
4. Standpunten van partijen
4.1. Voor de standpunten van partijen en de motivering daarvan verwijst het Hof naar de gedingstukken.
4.2. Namens belanghebbende is ter zitting nog het volgende aangevoerd.
Ik stel prijs op een principiële beslissing van het Hof op de geschilpunten, ook indien de heffing in dit geval om formele redenen niet in stand zou kunnen blijven.
Niet de Wet RO zelf, maar de op het gebied van die wet gegeven jurisprudentie, verbiedt de in geding zijnde legesheffing. De bij de aanvulling op het beroepschrift gevoegde stukken zijn bedoeld om aan te tonen, dat over de toelaatbaarheid van deze heffing discussie is geweest.
Als de kosten van onderzoek en advies worden beschouwd als kosten die niet mogen worden doorberekend, is het maar de vraag of de opbrengst van de heffing niet hoger is dan de ter zake gemaakte kosten.
De gemeente Bennebroek heeft schriftelijk medegedeeld dat op grond van gewijzigd inzicht uitstel van betaling van de geheven leges is verleend. Voordien werd het verzoek pas daadwerkelijk behandeld nadat de leges waren betaald.
4.3. Verweerder heeft ter zitting nog het volgende aangevoerd.
De brief van 10 april 2002, waarbij tevens de leges in rekening zijn gebracht, is nog afkomstig van B en W. Vanaf 2003 vinden echter de behandeling van de verzoeken en de heffing van leges los van elkaar plaats. De facturen voor de leges zijn sindsdien afkomstig van de heffingsambtenaar.
De gemeenteraad heeft om dezelfde redenen als die van de gemeente Jacobswoude leges ingevoerd voor het in behandeling nemen van verzoeken om vergoeding van planschade. In een geval van de gemeente Jacobswoude is beroep in cassatie ingesteld. Naar aanleiding van dat beroep heeft een Advocaat-Generaal bij de Hoge Raad de hierbij overgelegde conclusie genomen.
De behandeling van het verzoek is blijven steken omdat de leges niet werden betaald. Thans wordt niet meer gewacht op de betaling van de leges alvorens de behandeling van een verzoek in gang wordt gezet.
5. Overwegingen voorafgaande aan de beoordeling van het geschil
5.1. De in geschil zijnde leges zijn geheven bij wege van de onder 2.1 vermelde brief van 10 april 2002. Tegen de heffing van die leges is een bezwaarschrift ingediend met dagtekening 3 mei 2002 (bijlage 5 bij het verweerschrift). Dit bezwaarschrift is, zo blijkt uit het daarop geplaatste stempel en uit de als bijlage 8 bij het verweerschrift overgelegde brief van B en W van 13 juni 2002, pas op 11 juni 2002 bij de gemeente ingekomen. De mogelijkheid dat de voormelde brief van 10 april 2002 na haar dagtekening is verzonden doet zich hier kennelijk niet voor. Uit een en ander vloeit voort dat de termijn van zes weken voor het indienen van een bezwaarschrift is overschreden. Uit de brief van verweerder van 3 mei 2002, welke als bijlage 4 bij het verweerschrift is gevoegd, blijkt echter dat in de voormelde brief van 10 april 2002 de mogelijkheid om bezwaar te maken niet is vermeld. Om die reden stelt verweerder in zijn brief van 3 mei 2002 belanghebbende in de gelegenheid om binnen zes weken na 3 mei 2002 alsnog bezwaar tegen de heffing van de leges aan te tekenen. Op grond hiervan kan redelijkerwijs niet worden geoordeeld dat belanghebbende op het punt van de bezwaartermijn in verzuim is geweest. Bij de bestreden uitspraak is niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar dan ook terecht achterwege gebleven.
5.2. Op grond van artikel 231, tweede lid, onder b, van de Gemeentewet, zoals deze bepaling luidt sinds 1 januari 1998, is de bevoegdheid tot het opleggen van aanslagen in gemeentelijke belastingen geattribueerd aan de gemeenteambtenaar, belast met de heffing van die belastingen. Die wetsbepaling brengt mee dat het college van Burgemeester en wethouders van een gemeente daartoe niet (meer) bevoegd is. Een door dit college opgelegde aanslag is dus opgelegd door een onbevoegde instantie en moet om die reden als nietig worden aangemerkt. De in geding zijnde leges zijn van A geheven bij wege van de onder 2.1 vermelde brief van 10 april 2002 van B en W en zijn dus niet geheven door de daartoe aangewezen heffingsambtenaar. Uit het zojuist overwogene vloeit dan voort dat de heffing reeds om die reden nietig is. Daaraan staat niet in de weg dat belanghebbende zich niet op de onbevoegdheid van B en W heeft beroepen. Op grond van artikel 8:69, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht dient het Hof immers de rechtsgronden ambtshalve aan te vullen.
6. Beoordeling van het geschil
6.1. Hoewel reeds op grond van het onder 5.2 overwogene de bestreden uitspraak moet worden vernietigd, overweegt het Hof ten overvloede nog het volgende met betrekking tot het onder 3,a omschreven geschilpunt.
6.2. Voor heffing van een retributie ter zake van het genot van door of vanwege een gemeentebestuur verstrekte diensten is vereist, dat de desbetreffende werkzaamheden rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang (Hoge Raad 7 mei 1997, BNB 1997/208). Het Hof is van oordeel dat aan dit vereiste niet is voldaan ten aanzien van het in behandeling nemen van verzoeken in de zin van artikel 49 van Pro de Wet RO. Het nemen van een besluit als in dat artikel is bedoeld, en het desverzocht beoordelen in hoeverre de gemeente redelijkerwijs aansprakelijk is voor schade die derden lijden als gevolg van dit besluit, dienen te worden beschouwd als een samenhangend geheel van werkzaamheden van de gemeente, waarmee niet rechtstreeks en in overheersende mate de belangen van de verzoekers zijn gediend. Veeleer is sprake van een dienst aan de gemeente zelf, daar waar het gaat om het vaststellen van haar financiële aansprakelijkheid voortvloeiend uit haar bestuurlijk handelen. Op dit punt is dus het gelijk aan belanghebbende.
7. Proceskosten
Het Hof acht termen aanwezig voor een veroordeling van verweerder in de proceskosten van belanghebbende op de voet van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. Gelet op artikel 1 van Pro het Besluit proceskosten bestuursrecht komen hiervoor in aanmerking de door belanghebbende gemaakte kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Het Hof stelt deze kosten vast op € 966, berekend als volgt: 2 punten voor proceshandelingen (beroepschrift en verschijnen ter zitting), vermenigvuldigd met € 322 per punt en met de factor 1,5 voor het gewicht van de zaak.
8. Beslissing
Het Hof
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt de uitspraak van verweerder;
- verleent teruggaaf van het aan leges geheven bedrag ad € 1.135;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van belanghebbende tot een bedrag van € 966 en wijst de gemeente Bennebroek aan als de rechtspersoon die dit bedrag aan belanghebbende dient te voldoen; en
- gelast de gemeente Bennebroek het gestorte griffierecht ad € 29 aan belang-hebbende te vergoeden.
De uitspraak is vastgesteld op 24 oktober 2003 door mrs. Onnes, Steenbergen en Kruimel, in tegenwoordigheid van mr. Van der Laan als griffier. De beslissing is op dezelfde dag ter openbare zitting uitgesproken.
Het Hof heeft geen bezwaar tegen afgifte door de griffier van een afschrift van de uitspraak in geanonimiseerde vorm.
Cassatie
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de verzenddatum van de uitspraak beroep in cassatie worden ingesteld bij de Hoge Raad der Nederlanden. Daarbij moet het volgende in acht worden genomen:
1. Het instellen van beroep in cassatie geschiedt door het indienen van een beroepschrift bij dit gerechtshof (zie voor het adres de begeleidende brief).
2. Bij dit beroepschrift wordt een afschrift van de bestreden uitspraak overgelegd.
3. Het beroepschrift wordt ondertekend en bevat ten minste:
a) de naam en het adres van de indiener;
b) de dagtekening;
c) een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
d) de gronden van het beroep in cassatie.
Voor het instellen van beroep in cassatie is een griffierecht verschuldigd. Na het instellen van dit beroep ontvangt U een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad. In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad worden verzocht om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.