Uitspraak
Klacht Greenpeace ex artikel 12 Sv Pro over niet-vervolging van Euratom. Hof gelast vervolging van Euratom, omdat Euratom in Nederland geen strafrechtelijke immuniteit geniet terzake van de strafbare feiten waarop het beklag betrekking heeft, en drie andere bedrijven die in hetzelfde strafrechtelijke onderzoek betrokken waren wel vervolgd zijn.
GERECHTSHOF TE AMSTERDAM
BESCHIKKING van 21 december 2005 van de vijfde kamer, belast met de behandeling van burgerlijke zaken, op het beklag met rekestnummer R2004/337/12Sv van
Stichting Greenpeace Nederland,
gevestigd te Amsterdam,
klaagster,
voor deze aangelegenheid woonplaats kiezende ten kantore van haar gemachtigde: mr. A.H.J. van den Biesen,
Rhijnspoorplein 22,
1018 TX Amsterdam.
1. Het beklag
Het klaagschrift met bijlage is op 9 december 2004 ter griffie van het hof ontvangen. Voorts is er een aanvullend klaagschrift op 2 februari 2005 ter griffie ingekomen. Het beklag richt zich tegen de beslissing van de officier van justitie te Alkmaar de rechtspersoon naar communautair recht de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (hierna: Euratom), gevestigd te Brussel (België), die onder de naam Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek (hierna: GCO) een inrichting als bedoeld in bijlage I en/of II van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer en als bedoeld in de Kernenergiewet drijft in Petten, gemeente Zijpe, niet (verder) te vervolgen ter zake van overtreding van verschillende artikelen van de Wet milieubeheer, van de Kernenergiewet, en de Wet bodembescherming, strafbaar gesteld bij artikel 1a van de Wet op de economische delicten.
2. Het verslag van de advocaat-generaal
In zijn verslag, ingekomen ter griffie van het hof op 16 maart 2005, heeft de advocaat-generaal het hof in overweging gegeven het beklag als ongegrond af te wijzen.
3. De stukken betreffende het beklag
Het hof heeft, behalve van de reeds genoemde stukken, onder meer kennis genomen van:
- Het ambtsbericht met bijlagen van de officier van justitie te Alkmaar van 17 januari 2005;
- het op deze zaak betrekking hebbende proces-verbaal van het onderzoek van het Interregionaal Recherche Milieuteam van de Politie Zaanstreek – Waterland;
- twee brieven met bijlage van de raadsman van Euratom mr. A.J.P Tillema, advocaat te Amsterdam, van 18 januari 2005 en 7 september 2005;
- een brief met bijlage van de gemachtigde van klaagster mr. van den Biesen van 8 september 2005.
4. De ontvankelijkheid van klaagster
Gelet op haar statutaire doel is klaagster als rechtstreeks belanghebbende te beschouwen, zodat uit dien hoofde geen beletsel voor ontvankelijkheid bestaat.
Hoewel ten tijde van de indiening van het beklag de formele beslissing tot niet verdere vervolging nog niet was genomen is deze inmiddels betekend. Aan de ontvankelijkheid van klaagster staat derhalve ook geen daarop betrekking hebbend bezwaar meer in de weg.
5. De behandeling in raadkamer en de verdere procesgang
Op 9 september 2005 heeft het hof het beklag in raadkamer - niet in het openbaar - behandeld. Namens klaagster zijn verschenen H. Altevogt, als campagnemedewerker werkzaam bij klaagster, en haar gemachtigde mr. Van den Biesen, die zijn pleitaantekeningen heeft overgelegd. Hij heeft het beklag toegelicht en gehandhaafd. Voorts heeft mr. Van den Biesen ter ondersteuning van zijn betoog een zes minuten durend fragment laten zien van een televisieuitzending over dit onderwerp van het VPRO-programma Zembla van 19 mei 2005.
Tevens is Euratom gehoord en in de gelegenheid gesteld haar visie op het beklag te geven. In raadkamer zijn namens Euratom verschenen de heren A.N. Weimar en R. Lennartz, beiden werkzaam bij de Europese Commissie, en de raadsman van Euratom mr. A.J.P. Tillema, die zijn pleitaantekeningen heeft overgelegd. Hij heeft verzocht het beklag af te wijzen.
De advocaat-generaal is bij de behandeling in raadkamer aanwezig geweest. Hij heeft de totstandkoming van de beslissing van het Openbaar Ministerie af te zien van de verdere vervolging van Euratom toegelicht. Hij heeft de op schrift gestelde toelichting met bijlagen overgelegd.
Na afloop van de behandeling in raadkamer is bij het hof op 10 oktober 2005 ingekomen een aanvullend ambtsbericht met bijlagen van de advocaat-generaal ter nadere toelichting van zijn in raadkamer ingenomen standpunt. Onder toezending van afschriften van genoemde stukken zijn de procesvertegenwoordigers van klaagster en Euratom in de gelegenheid gesteld hierop schriftelijk hun commentaar te leveren. Van die gelegenheid hebben mr. Tillema en mr. Van den Biesen gebruik gemaakt bij brieven die respectievelijk op 8 en op 18 november 2005 bij het hof zijn ingekomen. Mr. Tillema heeft verzocht zonodig op laatstgenoemde brief van mr. Van den Biesen te mogen reageren. Aan dit verzoek geeft het hof geen gevolg omdat de noodzaak van het verzochte niet is gebleken.
6. De beoordeling van het beklag
6.1 Op 29 september en 1 oktober 2003 heeft onder de onderzoeksnaam Esdoorn een milieucontrole door de politie plaatsgevonden op de onderzoekslocatie Petten, gemeente Zijpe N-H. Op genoemde onderzoekslocatie zijn vier instellingen/bedrijven actief. Naast GCO, de instelling van Euratom, zijn dat de Stichting Energieonderzoek Centrum Nederland (ECN), de v.o.f. Nuclear Research and Consultancy Group (NRC) en Mallinckrodt Medical B.V. (Mallinckrodt). Bij het onderzoek is een aantal overtredingen geconstateerd van voorschriften van de aan betrokkenen afgegeven milieuvergunningen en vergunningen krachtens de Kernenergiewet, op grond waarvan
het Openbaar Ministerie heeft besloten om tot dagvaarding van betrokkenen over te gaan voor de zitting van de Meervoudige Economische Strafkamer van de Rechtbank te Alkmaar van 25 maart 2004. Namens Euratom is een bezwaarschrift tegen de dagvaarding ingediend op grond van de stelling dat Euratom strafrechtelijke immuniteit geniet. De dagvaarding tegen Euratom is daags voor de zitting ingetrokken teneinde verder te kunnen onderzoeken of Euratom strafrechtelijke immuniteit geniet. De intrekking heeft geleid tot kamervragen, welke zijn behandeld in het mondelinge vragenuur van de Tweede Kamer op 7 december 2004. Daarbij is door de Minister van Justitie naar voren gebracht dat eventuele vragen over de reikwijdte van de immuniteit aan het Europese Hof moeten worden voorgelegd.
ECN, NRC en Mallinckrodt zijn ieder bij vonnis van 25 maart 2005 terzake van een deel van de aan hen telastegelegde misdrijven veroordeeld tot een geldboete van euro 25.000. De officier van justitie, die telkens oplegging van een aanmerkelijk hogere boete had geëist, heeft hoger beroep ingesteld. De zaken zijn nog niet in hoger beroep behandeld.
Aan Euratom is een kennisgeving niet verdere vervolging van 21 juli 2005 betekend.
Van verdere vervolging van Euratom is afgezien, omdat er naar het oordeel van het openbaar ministerie geen vervolgingsrecht (meer) bestond.
Tot dit oordeel is het openbaar ministerie gekomen op basis van een onderzoek, waarbij naast het Openbaar Ministerie te Alkmaar, het College van procureurs-generaal, het Ministerie van Justitie en het Ministerie van Buitenlandse Zaken betrokken zijn geweest. Dit onderzoek zou hebben uitgewezen dat Euratom op grond van het Euratomverdrag, het Fusieverdrag (hierna: het Verdrag), het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Gemeenschappen van 8 april 1965
(hierna: het Protocol) en de Zetelovereenkomst van 25 juli 1961 (hierna de Zetelovereenkomst) strafrechtelijke immuniteit geniet.
Klaagster is van mening dat Euratom geen immuniteit toekomt van strafvervolging door de Nederlandse autoriteiten voor op Nederlands grondgebied door haar instelling GCO gepleegde strafbare feiten. Zij voert hiertoe onder meer aan dat niet de Europese Gemeenschap maar de lidstaten van de Europese Gemeenschap beschikken over de bevoegdheid inzake de strafwetgeving en de regels inzake strafvordering en wijst daarbij op vaste rechtspraak van het Hof van Justitie en op literatuur.
Klaagster baseert haar standpunt op het Verdrag, het Protocol, de Zetelovereenkomst, alsmede de daarbij behorende Bijlage III (hierna: Bijlage III) en de daaraan voorafgaande notawisseling van diezelfde datum tussen de Nederlandse regering en de Commissie van Euratom (hierna: Notawisseling). Voorts beroept klaagster zich op het EVRM.
Daarnaast is klaagster van mening dat, indien het hof op grond van immuniteitsoverwegingen zou menen geen bevel tot verdere vervolging te kunnen geven, de immuniteitsvraag aan het Hof van Justitie zou moeten worden voorgelegd als prejudiciële vraag.
Euratom is van mening dat strafvervolging niet mogelijk is, nu zij strafrechtelijke immuniteit geniet. Euratom baseert zich daarbij evenals klaagster op het Verdrag, het Protocol, de Zetelovereenkomst en Bijlage III. Zij voert daarnaast nog aan artikel 8 van Pro het Wetboek van Strafrecht.
Ook Euratom verwijst naar jurisprudentie en literatuur.
Euratom ziet geen reden tot het stellen van een prejudiciële vraag aan het Europese Hof, nu het antwoord op de immuniteitsvraag evident zou zijn.
Afgezien van de immuniteit is Euratom van mening dat strafvervolging thans niet meer opportuun is aangezien door Euratom een verbetertraject is ingezet, waardoor het aantal overtredingen is teruggebracht tot een zeer beperkt aantal, waarbij niet kan worden gesproken van verhoogde milieurisico’s.
6.2 Het hof overweegt als volgt.
6.3 Het GCO is een door de toenmalige Commissie van Euratom krachtens artikel 8, lid 1, van het Euratomverdrag opgericht onderzoekscentrum op het gebied van de
kernenergie. Met het oog op de vestiging van een inrichting van het GCO in Petten (hierna: het Centrum) is tussen de Nederlandse Staat en Euratom op 25 juli 1961 de zogeheten Zetelovereenkomst gesloten. Op grond van artikel 16 van Pro de Zetelovereenkomst dient de wijze van handhaving van de Nederlandse wetgeving binnen het Centrum plaats te vinden overeenkomstig het bepaalde in Bijlage III. Gelet op het bepaalde in de aanhef van Bijlage III zijn het Centrum, zijn werkzaamheden en het daarvoor in aanmerking komende personeel onderworpen aan de bepalingen van het Verdrag en het Protocol, alsook aan de toepassingsbepalingen zoals vastgelegd in de Notawisseling.
6.4 Het Verdrag houdt in (artikel 28 Fusieverdrag Pro, overeenkomstig het tevoren
geldende artikel 191 Euratomverdrag Pro) dat de Europese gemeenschappen - en derhalve in casu Euratom - overeenkomstig de bepalingen van het Protocol op het grondgebied van de lidstaten de voorrechten en immuniteiten genieten welke nodig zijn ter vervulling van hun taak. Deze laatste zinsnede houdt een relevante beperking in van de immuniteit, nu het moet gaan om zogenaamde functionele immuniteit. Daar waar het activiteiten betreft die passen in de functievervulling van Euratom, kan op die immuniteit een beroep worden gedaan. Bij de activiteiten waarop het beklag betrekking heeft, gaat het - indien bewijsbaar - om veelvuldige en geenszins onbetekenende overtredingen van wetten en regels door het Centrum, zijnde een inrichting van het onder Euratom ressorterende GCO. Het Centrum kan worden beschouwd als een werkmaatschappij van Euratom, die deelneemt aan het privaatrechtelijke verkeer op gelijke voet met andere inrichtingen zoals ECN, NRC en Mallinckrodt en evenals die andere inrichtingen gehouden is de daarbij geldende regels na te leven. Het correct moeten naleven van die regels kan niet als een belemmering worden gezien, welke niet zou mogen gelden voor Euratom en wel voor die andere inrichtingen. In dit kader door het Centrum begane overtredingen kunnen nimmer vallen onder de functievervulling van Euratom, derhalve onder datgene wat Euratom ter vervulling van haar taak zou moeten kunnen doen. Immers niet kan worden gesteld dat de taakuitoefening van Euratom zou worden belemmerd in geval van strafrechtelijke aansprakelijkheid ten aanzien van de naleving van die wetten en regels door het Centrum. Toelichting waaruit iets anders zou moeten worden afgeleid ontbreekt. Omdat aan Euratom slechts functionele immuniteit toekomt kan haar belang, gelegen in het feit dat zij beducht is om zich voor een strafrechter in een gastland te moeten verantwoorden, geen toereikende grond opleveren om te oordelen dat haar immuniteit toekomt.
Aan het Verdrag kan dan ook geen strafrechtelijke immuniteit van Euratom worden ontleend.
Aan het Protocol kan strafrechtelijke immuniteit evenmin worden ontleend, nu daarin weliswaar ingevolge artikel 6 aan Pro de instellingen van de Europese gemeenschappen diplomatieke status wordt toegekend voor communicatiedoeleinden, maar overigens op geen enkele wijze hun strafrechtelijke aansprakelijkheid wordt uitgesloten.
6.5 Daarentegen is in de Zetelovereenkomst voorzien (artikel16) dat de handhaving van de Nederlandse wetgeving binnen het Centrum zal geschieden overeenkomstig het bepaalde in Bijlage III. Daarvan zijn in casu de artikelen 1 tot en met 5 relevant, waarin - kort samengevat - wordt bepaald dat zal worden bevorderd dat de Nederlandse wetgeving binnen het centrum zal worden nageleefd, dat de Nederlandse autoriteiten op verzoek van of in overleg met de Commissie dan wel haar gemachtigde de nodige maatregelen zullen treffen tot handhaving van de Nederlandse wet, dat de Nederlandse justitiële autoriteiten in de gelegenheid zullen worden gesteld op te treden en dat medewerking zal worden verleend aan inspecties.
6.6 Uit de Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie inzake milieubescherming in het strafrecht van 13 maart 2001 en de daarbij behorende toelichting volgt dat deze Europese instellingen strafrechtelijke sancties soms nodig achten en van oordeel zijn dat de lidstaten dienen zorg te dragen voor strafwetgeving met evenredige en afschrikkende straffen en dat strafrechtelijk onderzoek en vervolging bij de rechterlijke instanties van de lidstaten berusten.
In het Kaderbesluit van de Raad van de Europese Unie van 27 januari 2003 inzake de bescherming van het milieu door middel van het strafrecht wordt vastgelegd dat de lidstaten ruime rechtsmacht moeten vestigen om te voorkomen dat natuurlijke of rechtspersonen niet kunnen worden vervolgd en dat de lidstaten moeten zorgen voor doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties.
Zo al ten tijde van de totstandkoming van Verdrag en Protocol niet zou zijn gedacht aan mogelijke strafrechtelijke aansprakelijkheid van rechtspersonen naar communautair recht en als gevolg daarvan zou zijn verzuimd uitdrukkelijk strafrechtelijke immuniteit op te nemen voor de instellingen van de Europese gemeenschappen, blijkt wel uit het voorgaande dat nadien ruimschoots aandacht is besteed aan de rechtspersoon in het strafrecht en dat de verantwoordelijkheid in dezen uitdrukkelijk is neergelegd bij de lidstaten zonder enige uitzondering voor de instellingen van de Europese Gemeenschappen.
6.7 Nu – in aanmerking genomen dat overleg met de Commissie heeft plaatsgehad als bedoeld in Bijlage III - noch uit de hiervoor besproken regels noch uit enige andere het hof bekende (geschreven of ongeschreven) rechtsregels strafrechtelijke immuniteit voor Europese instellingen kan worden afgeleid en derhalve in casu geen sprake kan zijn van in het volkenrecht erkende uitzonderingen als bedoeld in artikel 8 Wetboek Pro van Strafrecht, is het hof van oordeel dat ten aanzien van Euratom geen strafrechtelijke immuniteit geldt.
6.8 Het hof kan de immuniteitsvraag niet aan het (Europese) Hof van Justitie voorleggen op de voet van artikel 18 van Pro de Zetelovereenkomst, dan wel op de voet van beginsel 8 van de Annex bij de Notawisseling. Uit de Zetelovereenkomst vloeit geen strafrechtelijke immuniteit van Euratom voort, zodat zich geen geschil omtrent de rechten en verplichtingen van partijen, voortvloeiend uit “deze overeenkomst” zoals bedoeld in artikel 18 van Pro de Zetelovereenkomst voordoet. De in de genoemde Annex neergelegde beginselen houden niet in dat aan Euratom strafrechtelijke immuniteit toekomt, zodat zich geen geschil betreffende de uitlegging of de toepassing van de “voorgaande beginselen” zoals bedoeld in beginsel 8 van de Annex voordoet.
6.9 Er is ook geen aanleiding om het Hof van Justitie in het kader van de onderhavige
beklagzaak te benaderen met een verzoek om uitspraak te doen over de immuniteitsvraag bij wege van prejudiciële beslissing op de voet van artikel 234 van Pro het EG-verdrag. Gezien de stukken die zich in het dossier van deze zaak bevinden en gelet op hetgeen namens de klaagster, namens Euratom en door de advocaat-generaal naar voren is gebracht, laat het onderzoek in het kader van de onderhavige beklagzaak – ook voorzover door het hof ambsthalve ondernomen – geen andere gevolgtrekking toe dan dat vooralsnog moet worden vastgesteld dat de juiste toepassing van het hier aan de orde zijnde gemeenschapsrecht zo evident is dat redelijkerwijze geen ruimte voor twijfel kan bestaan.
6.10 Aan de opportuniteit van strafvervolging staat het inmiddels ingezette verbetertraject niet in de weg. Nu de andere drie inrichtingen wel terzake van soortgelijke overtredingen zijn vervolgd en inmiddels ook in eerste aanleg veroordeeld, is ook uit het oogpunt van rechtsgelijkheid vervolging van Euratom aangewezen. Dat het uitgangspunt van loyaliteit tussen de gaststaat Nederland en Euratom daaraan in de weg zou staan, vermag het hof niet in te zien.
6.11 Een en ander leidt tot de beslissing dat tot verdere vervolging van Euratom moet worden overgegaan.
6.12 Het hof merkt nog op dat denkbaar is dat in de loop van de berechting van Euratom alsnog feiten naar voren zullen komen, die de strafrechter aanleiding geven zich ten aanzien van de immuniteitsvraag tot het Hof van Justitie te wenden op de voet van artikel 234 van Pro het EG-verdrag. De strafrechter zal zonodig hebben te beoordelen of zodanig geval zich voordoet.
7. De beslissing
Het hof beveelt dat de officier van justitie te Alkmaar de vervolging van Euratom zal voortzetten terzake van de feiten waarop het beklag betrekking heeft.
Deze beschikking, waartegen geen gewoon rechtsmiddel openstaat, is gegeven op
21 december 2005 door de vijfde meervoudige burgerlijke kamer waarin zitting hadden mrs. G.B.C.M. van der Reep, J.M.J. Chorus en I.M.H. van Asperen de Boer-Delescen, raadsheren, in tegenwoordigheid van de griffier.