Uitspraak
arrest
___________________________________________________________________ _ _
GERECHTSHOF AMSTERDAM
afdeling civiel recht en belastingrecht, team I
zaaknummer : 200.200.481/01 SKG
zaak/rolnummer rechtbank : C/13/613693 KG ZA 16-996
arrest van de meervoudige burgerlijke kamer van 21 oktober 2016
inzake
1.[appellant sub 1] ,
2. [appellant sub 2] ,
3. [appellant sub 3] ,
4. [appellant sub 4] ,
5. [appellant sub 5] ,
6. [appellant sub 6] ,
7. [appellant sub 7] ,
8. [appellant sub 8] ,
9. [appellant sub 9] ,
10. [appellant sub 10] ,
11. [appellant sub 11] ,
12. [appellant sub 12] ,
13. [appellant sub 13] ,
wonend te [woonplaats] ,
appellanten,
advocaat: mr. W.G. Fischer te Haarlem,
tegen:
1.GEMEENTE AMSTERDAM,
zetelend te Amsterdam,
2. STICHTING LEGER DES HEILS WELZIJNS- EN GEZONDHEIDSZORG,
gevestigd te Almere,
geïntimeerden,
advocaat: mr. A. Berends te Amsterdam.
1.Het geding in hoger beroep
Partijen worden hierna appellanten, de gemeente en het Leger des Heils genoemd.
Appellanten zijn bij dagvaarding van 6 oktober 2016 onder aanvoering van vijf grieven in hoger beroep gekomen van het vonnis van de voorzieningenrechter in de rechtbank Amsterdam (hierna: de voorzieningenrechter) van 30 september 2016, onder bovenvermeld zaak/rolnummer gewezen tussen de gemeente en het Leger des Heils als eisereressen in conventie, verweersters in reconventie en appellanten als gedaagden in conventie, eisers in reconventie. Daarbij is tevens een incidentele vordering ex artikel 351 Rv Pro ingesteld. Op de eerst dienende dag is van grieven gediend overeenkomstig de appeldagvaarding.
De gemeente en het Leger des Heils hebben op 19 oktober 2016 een memorie van antwoord, tevens zijnde antwoord in het incident tot schorsing tenuitvoerlegging ex artikel 351 Rv Pro, met een productie ingediend.
Partijen hebben de zaak ter zitting van 20 oktober 2016 doen bepleiten, appellanten door mr. E.C. Weijsenfeld, advocaat te Haarlem en mr. Fischer voornoemd en de gemeente en het Leger des Heils door mr. Berends voornoemd, ieder aan de hand van pleitnotities die zijn overgelegd. Appellanten hebben nog producties in het geding gebracht.
Ten slotte is arrest gevraagd.
Appellanten hebben in het incident geconcludeerd dat het hof de tenuitvoerlegging van het bestreden vonnis zal schorsen totdat in de hoofdzaak arrest zal zijn gewezen. In de hoofzaak hebben zij geconcludeerd dat het hof het bestreden vonnis zal vernietigen en alsnog de vorderingen van de gemeente en het Leger des Heils zal afwijzen en het Leger des Heils zal gelasten de zorgverlening voort te zetten dan wel te hervatten, met beslissing over de proceskosten.
De gemeente en het Leger des Heils hebben in het incident geconcludeerd tot niet-ontvankelijkverklaring van appellanten dan wel afwijzing van hun vordering, en in de hoofdzaak tot bekrachtiging van het bestreden vonnis, met beslissing over de proceskosten, met nakosten.
2.Feiten
2.1
De voorzieningenrechter heeft in het bestreden vonnis onder 2.1 tot en met 2.9 de feiten opgesomd die tot uitgangspunt zijn genomen. Deze feiten zijn in hoger beroep, afgezien van hetgeen partijen ten aanzien van de punten 2.5. en 2.6. hebben opgemerkt, niet in geschil en dienen derhalve ook het hof als uitgangspunt. Samengevat en waar nodig aangevuld met andere feiten die zijn gebleken uit de niet (voldoende) weersproken stellingen van partijen, komen de feiten neer op het volgende.
2.1.1.
Het pand Daalwijk 17 en Daalwijk 23 bestaat uit 37 zelfstandige woonruimtes en één bedrijfsruimte en wordt De Daalburgh genoemd. De Daalburgh is ingericht als woonzorgcomplex ten behoeve van ongedocumenteerde vreemdelingen.
2.1.2.
Sinds 18 december 2015 wordt de Daalburgh door het Leger des Heils gehuurd van woningstichting Rochdale. Het Leger des Heils gebruikt het pand voor de opvang van niet rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen die op basis van het beleid volgens het “Programma Vreemdelingen” van de gemeente in aanmerking komen voor 24-uursopvang. De gemeente subsidieert deze opvang. Het Leger des Heils biedt deze personen ondersteuning, onder meer bij het contact met hun externe (medische) behandelaars, zoals bijvoorbeeld de instellingen Arkin, Equator of GGZ-partijen. Ook wordt de Daalburgh gebruikt voor acute crisisopvang aan niet rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen. Dat is opvang voor personen bij wie sprake is van een acute en spoedeisende situatie ten gevolge van somatische, psychiatrische, verslavings- en/of complexe sociale problemen.
2.1.3.
De gemeente bepaalt welke vreemdelingen in aanmerking komen voor de 24-uursopvang in de Daalburgh en onder welke voorwaarden die opvang plaatsvindt. Vanaf 1 juli 2015 is het beleid volgens het “Programma Vreemdelingen” van kracht. Op basis van dit programma wordt aan kwetsbare personen en aan mensen die mee willen werken aan terugkeer, een meer op het individu toegespitste vorm van 24-uursopvang en begeleiding aangeboden. Over de duur van de opvang staat, voor zover van belang, in het “Programma Vreemdelingen” dat de maatwerkvoorzieningen binnen het programma in de tijd begrensd worden aangeboden: 6-12 maanden voor kwetsbare personen en 3-6 maanden voor personen die werken aan terugkeer. Vreemdelingen worden in beginsel alleen als kwetsbaar aangemerkt indien zij volgens de beoordeling van de GGD vallen onder de criteria van crisisopvang of ziekenboeg.
2.1.4.
Appellanten zijn vreemdelingen zonder verblijfsvergunning. Zij verblijven na beoordeling van de GGD sinds 30 december 2015 in de 24-uursopvang van de Daalburgh. Van 1 juli 2015 tot 30 december 2015 verbleven zij op een andere locatie.
2.1.5.
Appellanten hebben op 14 april 2016 besluiten ontvangen van het college van B&W van de gemeente waarin is beslist dat zij recht hebben op 24-uursopvang in de Daalburgh tot respectievelijk 1 juli, 3 augustus, 7 augustus, 21 augustus en 4 september 2016. Bij afzonderlijke beslissingen op bezwaar zijn de bezwaren die appellanten bij bezwaarschrift tegen de looptijd hadden ingediend, ongegrond verklaard. Daarbij is tevens beslist dat appellanten met ingang van genoemde data geen recht (meer) hebben op 24-uursopvang. Tegen de beslissingen op bezwaar is door appellanten beroep ingesteld bij de rechtbank Den Haag. Op de beroepen is nog niet beslist.
2.1.6.
Het Leger des Heils heeft met de meeste appellanten zorgovereenkomsten gesloten. Over de duur van de zorgovereenkomsten staat in de Nederlandse versie in artikel 8:
Deze overeenkomst verbindt partijen met ingang van de datum ingevuld bij 1. en wordt aangegaan c.q. voortgezet voor de duur van de termijn die in het van kracht zijnde zorgplan vermeld staat, tenzij de voorgeschreven indicatie door een extern orgaan eerder afloopt en niet wordt verlengd. In dat geval geldt de einddatum genoemd in de indicatiestelling als einddatum van de overeenkomst.
2.1.7.
Tussen het Leger des Heils en [appellant sub 6] , [appellant sub 13] en [appellant sub 12] zijn overnachtingsovereenkomsten gesloten die met inachtneming van een week zijn opgezegd.
2.1.8.
Appellanten zijn door eisers meermalen gesommeerd de Daalburgh te verlaten maar hebben aan die sommaties niet voldaan.
3.Beoordeling
3.1
In dit geding vorderen de gemeente en het Leger des Heils, samengevat, dat appellanten worden veroordeeld tot ontruiming van de Daalburgh. Appellanten vorderen op hun beurt dat het Leger des Heils wordt gelast de zorgverlening voort te zetten. De voorzieningenrechter heeft de vorderingen van appellanten afgewezen, die van de gemeente en het Leger des Heils toegewezen en appellanten veroordeeld tot ontruiming binnen drie weken na betekening van het vonnis. Betekening heeft op 3 oktober 2016 plaatsgevonden. De ontruiming is gepland op 25 oktober 2016.
3.2
Tegen voornoemde oordelen is het hoger beroep van appellanten gericht.
3.3
Nu het hof vóór de ontruiming arrest zal wijzen gaat het hof ervan uit dat het incident tot schorsing van de executie van het bestreden vonnis, gelet op de uitlating daarover van de advocaat van appellanten ter zitting in hoger beroep, niet wordt gehandhaafd zodat daarop niet meer hoeft te worden beslist.
3.4
In de hoofdzaak zal het hof het bestreden vonnis bekrachtigen. Het navolgende is daarvoor redengevend.
3.5
Volgens appellanten zijn tussen het Leger des Heils en ieder van appellanten behandelingsovereenkomsten als bedoeld in artikel 7:446 BW Pro gesloten. Deze kunnen ingevolge artikel 7:460 BW Pro niet eenzijdig door de behandelaar worden opgezegd of beëindigd noch van rechtswege eindigen. De gemeente en het Leger des Heils bestrijden dat standpunt.
3.6
Bij de uitleg van een overeenkomst komt het niet aan op de letterlijke bewoordingen daarvan, maar op de zin die partijen in de gegeven omstandigheden daaraan redelijkerwijs mochten toekennen en op hetgeen zij te dien aanzien over en weer redelijkerwijs van elkaar mochten verwachten. Daarbij zijn de omstandigheden van het concrete geval, gewaardeerd naar hetgeen de maatstaven van redelijkheid en billijkheid meebrengen, van beslissende betekenis. Bij de uitleg kan ook meewegen hoe partijen feitelijk uitvoering aan de overeenkomst hebben gegeven.
3.7
In verband met die omstandigheden dient allereerst de aanleiding tot de aan appellanten verleende opvang in de Daalburgh in ogenschouw te worden genomen. Appellanten verblijven niet rechtmatig in Nederland. Krachtens het in de Vreemdelingenwet neergelegde koppelingsbeginsel (artikelen 10 en 11 Vreemdelingenwet 2000) hebben zij geen recht op opvang. Zij verblijven uitsluitend in de Daalburgh omdat de gemeente, die zich het lot van de groep kwetsbare ongedocumenteerden aantrok, krachtens het beleid dat zij in haar “Programma Vreemdelingen” heeft neergelegd, een in de tijd beperkte vorm van buitenwettelijke (24-uurs)opvang voor hen heeft gerealiseerd en die opvang ook heeft gefinancierd. Die opvang vond (laatstelijk) plaats in de Daalburgh. Aan deze opvang is, door het verstrijken van de termijn waarvoor deze voor appellanten bedoeld was (namelijk maximaal een jaar) een einde gekomen. Appellanten hebben de administratieve rechtsgang bewandeld tegen de besluiten van de gemeente van 14 april 2016 waarin hun is meegedeeld wanneer aan hun opvang in Daalburgh een einde zou komen. Hun bezwaren zijn afgewezen. Op hun administratief beroep bij de rechtbank in Den Haag is nog niet beslist, maar volgens de gemeente is het administratief beroep van een andere ongedocumenteerde vreemdeling die zich in dezelfde positie als appellanten bevond, recentelijk door de rechtbank afgewezen.
3.8
Bij gelegenheid van het pleidooi in hoger beroep is verder namens het Leger des Heils een toelichting gegeven op de opvang die zij heeft gegeven en de overeenkomsten die zij in dat verband met appellanten heeft gesloten. Daaruit is het volgende naar voren gekomen. Volgens het Leger des Heils verleent zij op Daalburgh geen medische zorg. Het Leger des Heils is daartoe niet bevoegd en niet in staat; er zijn ook geen medici (artsen of verpleegkundigen) werkzaam op Daalburgh. Er wordt op Daalburgh ook geen zorgplan voor de bewoners opgesteld. De opvang van appellanten vindt plaats op grond van afspraken met de gemeente. Op Daalburgh beschikken de aldaar opgevangen personen over een eigen kamer met een eigen badkamer, toilet en een keukentje. Bewoners koken in principe zelf, krijgen wekelijks zakgeld en zorgen verder voor zichzelf. Het Leger des Heils geeft hen daarbij waar nodig enige begeleiding (door partijen aangeduid als “psychosociale hulp”), hetgeen wil zeggen dat het Leger beschikbaar is voor het beantwoorden van vragen, dat het Leger bewoners wegwijs maakt bij het verkrijgen van zorg door zorgverleners en enige (dag)structuur biedt aan diegenen die daar uit zichzelf niet in slagen, bijvoorbeeld bij het opstaan ’s ochtends of het onthouden van belangrijke afspraken (zoals met zorgverleners). Toen appellanten ingevolge het “Programma Vreemdelingen” geplaatst werden op de Daalburgh heeft het Leger des Heils overeenkomsten met hen gesloten. Dat gebeurde met name om een aantal afspraken over het verblijf op de Daalburgh vast te leggen, in het bijzonder het naleven van de huisregels. Daarvoor werd in eerste instantie een bestaande modelovereenkomst gebruikt die nog uit de tijd van de AWBZ stamde en dus niet specifiek op de situatie met appellanten zag. Dat was het document getiteld “zorgovereenkomst”. In een later stadium is die modelovereenkomst niet meer gebruikt maar zijn overeenkomsten tot nachtopvang gesloten, omdat de strekking daarvan meer paste bij de geboden opvang. Aldus het Leger des Heils.
3.9
Het hof verwerpt het betoog van appellanten dat zij met het Leger des Heils een geneeskundige behandelingsovereenkomst als bedoeld in artikel 7:446 lid 1 BW Pro hebben gesloten. Uit hetgeen door het Leger des Heils daarover (onbestreden) heeft toegelicht volgt niet dat door het Leger des Heils uit hoofde van de gesloten overeenkomsten of anderszins aan de afzonderlijke appellanten medische zorg is verleend als bedoeld in artikel 7:446 lid 2 onder Pro a BW. Evenmin volgt daaruit, dat appellanten in het kader van medische zorg op de Daalburgh worden verpleegd of verzorgd dan wel dat daar ten behoeve van de hun verleende medische zorg wordt voorzien in hun materiële omstandigheden als bedoeld in artikel 7:446 lid 3 BW Pro. Dat de overeenkomsten die met het merendeel van de appellanten zijn gesloten wel als “zorgovereenkomst” zijn betiteld doet daaraan niet af, nu die bewoordingen, in het licht van hetgeen het Leger daarover heeft opgemerkt, slechts van ondergeschikt belang zijn. Daarbij heeft het hof ook betrokken dat met enkele appellanten geen zorgovereenkomst maar een overeenkomst tot nachtopvang is gesloten, met andersluidende bepalingen; desondanks was er geen verschil in de feitelijke inhoud van de beide overeenkomsten. De daadwerkelijke afspraken met appellanten zijn in deze zaak dus maar in beperkte mate geregeerd geweest door de bewoordingen van de betreffende overeenkomst.
3.1
Nu de overeenkomsten met appellanten naar voorlopig oordeel niet als behandelingsovereenkomsten kunnen worden gekarakteriseerd, is het bepaalde in artikel 7:460 BW Pro ook niet van toepassing. Dat betekent dat de mogelijkheid van beëindiging of opzegging van de overeenkomsten primair wordt bepaald door hetgeen daarover tussen partijen is overeengekomen.
3.11
De overeenkomsten tot nachtopvang voorzien in artikel 4 daarvan Pro in opzegging. Deze overeenkomsten, die met [appellant sub 6] , [appellant sub 13] en [appellant sub 12] waren gesloten, zijn inmiddels door opzegging geëindigd. [appellant sub 6] , [appellant sub 13] en [appellant sub 12] verkeren dus in zoverre zonder recht of titel in de Daalburg.
3.12
Bij de appellanten die een overeenkomst getiteld “zorgovereenkomst” hebben gesloten is de beëindiging verwoord in artikel 8 daarvan Pro. Appellanten voeren aan dat in die overeenkomst geen looptijd en geen verwijzing naar het “Programma Vreemdelingen” is opgenomen en dat voor de einddatum slechts wordt verwezen naar de indicatorsteller, wat volgens hen niet de gemeente maar de GGD is. Nieuwe GGD-indicaties waaruit volgt dat 24-uursopvang niet meer nodig is, zijn niet afgegeven. De gemeente en het Leger des Heils stellen dat de “voorgeschreven indicatie” als bedoeld in artikel 8 in Pro het onderhavige geval niet afkomstig is van de GGD (het verblijf op de Daalburgh is ook niet door een GGD-arts voorgeschreven) maar van de gemeente, op basis van het “Programma Vreemdelingen” en het besluit van de gemeente dat het verblijf in de Daalburgh van betreffende appellant na maximaal een jaar eindigt. De einddatum van de indicatiestelling is de einddatum waarop krachtens die besluiten het “Programma Vreemdelingen” op de appellant van toepassing is. Volgens de gemeente en het Leger des Heils betekent dit, dat die overeenkomsten inmiddels zijn beëindigd door het verstrijken van de termijn waarvoor deze zijn aangegaan
.
.
3.13
Het hof constateert dat de wijze waarop de beëindiging is geregeld in de als “zorgovereenkomst” betitelde overeenkomsten, niet heel helder is en dat in die overeenkomsten in ieder geval niet letterlijk staat geschreven dat het eind van de toelating tot het “Programma Vreemdelingen” het eind van het verblijf op de Daalburgh betekent. Duidelijk is echter wel, dat de maximumduur van de overeenkomst aan de einddatum van de indicatie is verbonden. Aannemelijk is dat die indicatie in het onderhavige geval de toelating van de betreffende appellant tot het “Programma Vreemdelingen” betreft en daarmee het besluit tot tijdelijk verblijf in de Daalburgh. Ter zitting heeft de gemeente nog toegelicht dat zeker bij het begin van het “Programma Vreemdelingen” alle inspanningen erop gericht waren om de opvang daadwerkelijk te realiseren en dat de juridische aspecten daarbij niet voorop stonden. Met de schriftelijke vastlegging van de afspraken door het Leger des eils HeilsHeils had de gemeente ook geen bemoeienis. Niettemin is, aldus de gemeente en het Leger des Heils, wel aan alle appellanten steeds heel duidelijk gemaakt, zowel bij de intake in de Daalburgh als nadien, dat zij voor de beperkte duur van maximaal een jaar tot het programma en de opvang op de Daalburgh waren toegelaten. Dat laatste is door appellanten - die logischerwijs zullen hebben gevraagd waarom en voor hoe lang zij naar de Daalburgh gingen - niet voldoende gemotiveerd bestreden. Zij hebben ook niet gesteld dat hun iets anders is meegedeeld. Mede in het licht van het onder rov. 3.7 overwogene, waaruit voortvloeit dat appellanten onder de gegeven omstandigheden redelijkerwijs geen opvang voor onbepaalde tijd in de Daalburgh mochten verwachten, moet voorshands worden geoordeeld dat appellanten zich ervan bewust waren, althans moeten zijn geweest, dat aan hun opvang op (laatstelijk) Daalburgh in het kader van het Programma Vreemdelingen na een periode van maximaal een jaar een einde zou komen. De gemeente heeft appellanten bij besluit van 14 april 2016 laten weten wanneer hun recht op opvang in de Daalburgh zou eindigen. Hiermee is de einddatum van hun overeenkomst met het Leger des Heils gegeven.
3.14
De grieven 1 tot en met 3 falen derhalve. Ook grief 4 faalt nu daaraan de onjuiste veronderstelling ten grondslag ligt dat door het Leger des Heils aan appellanten (medische) zorg wordt verleend. Dat brengt mee dat appellanten thans zonder recht of titel in de Daalburgh verblijven. De vorderingen van de gemeente en het Leger des Heils tot ontruiming zijn voor toewijzing vatbaar. Dat de voorzieningenrechter in dat verband meer heeft toegewezen dan is gevraagd, is onvoldoende aannemelijk geworden. Ook grief 5 faalt daarom. De gegeven oordelen zijn reeds niet in strijd met de beperkende werking van de redelijkheid en billijkheid dan wel het bepaalde in het EVRM, met name de artikelen 2 en 8 van dit verdrag, omdat, naar de gemeente en het Leger des Heils ter zitting hebben toegelicht, alle appellanten opvang in de VBL van het Rijk dan wel in een BBB-instelling kunnen verkrijgen, en zij ook vanuit een dergelijke setting de medische zorg kunnen krijgen die hun thans door hun zorgverleners wordt geboden. In een BBB-instelling kan, op indicatie van een GGD-arts, ook 24-uursopvang worden geboden en er is eenzelfde soort begeleiding beschikbaar als in de Daalburgh. Dat deze opvang minder gunstig zal zijn dan opvang in de Daalburgh leidt niet tot een ander oordeel.
3.15
Het bestreden vonnis wordt daarom bekrachtigd. Appellanten zullen hoofdelijk in de kosten van het hoger beroep worden veroordeeld.
3.16
Het hof overweegt ten overvloede dat het gelet op de laatste indicaties van de GGD en de in het spoedappel overgelegde verklaringen van de behandelaars van appellanten gepast wordt geacht indien de gemeente
(1) bewerkstelligt dat die appellanten die thans niet over een indicatie beschikken op grond waarvan verblijf overdag in een BBB is toegestaan en die nog niet zijn opgeroepen voor, althans geen gevolg hebben gegeven aan een oproep voor, een herscreening van hun indicatie door een GGD-arts, gedurende een periode van twee weken na dit arrest 24-uursopvang wordt toegestaan in een BBB-instelling, en
(2) gedurende die periode van twee weken (alsnog) de mogelijkheid van herscreening door de GGD aanbiedt met betrekking tot de vraag, of deze personen (op enigerlei grondslag) geïndiceerd zijn voor 24-uursopvang en, indien de conclusie uit de herscreening die vraag bevestigend beantwoordt, de 24-uursopvang in een BBB-instelling overeenkomstig haar toezegging in deze procedure continueert.
De periode van twee weken kan bovendien worden benut om - voor zover van toepassing - een goede en ongehinderde overdracht van de ondersteuning aan de betreffende appellanten (een zgn. “warme overdracht”) te bewerkstelligen.
4.Beslissing
Het hof:
bekrachtigt het vonnis waarvan beroep;
veroordeelt appellanten hoofdelijk, des dat de een betalend, de ander zal zijn bevrijd, in de kosten van het geding in hoger beroep, tot op heden aan de zijde van de gemeente en het Leger des Heils begroot op € 718,= aan verschotten en € 2.682,= voor salaris, te vermeerderen met € 68,- voor nasalaris en met de kosten van het betekeningsexploot, ingeval niet binnen zeven dagen is voldaan aan de bij dit arrest uitgesproken veroordeling(en) en betekening van dit arrest heeft plaatsgevonden.
Dit arrest is gewezen door mrs. C.C. Meijer, L.R. van Harinxma thoe Slooten en M.E. van Rossum en in het openbaar uitgesproken op 21 oktober 2016.