Uitspraak
Het standpunt van het hof in de Schiphol-zaken met betrekking tot de preliminaire verweren luidt als volgt.
Inleidende opmerkingen
Het Aanwijzingsbesluit en artikel 5:14E van de APV Haarlemmermeer 2016
De aan het oordeel van het hof onderworpen zaken hebben betrekking op het Aanwijzingsbesluit [1] van de burgemeester dat is gegrond op artikel 5:14E, eerste lid, van de APV Haarlemmermeer 2016. Dit artikel – gerubriceerd in Hoofstuk 5 van de APV met als titel “
Andere onderwerpen betreffende de huishouding der gemeente” onder afdeling 3 luidende “
Goederen en diensten” – luidt als volgt:
Andere onderwerpen betreffende de huishouding der gemeente” onder afdeling 3 luidende “
Goederen en diensten” – luidt als volgt:
Artikel 5:14E – Het aanbieden van taxidiensten
De burgemeester kan in het belang van de openbare orde, gebieden aanwijzen waar het verboden is om taxidiensten met een vergunning zoals bedoeld in de Wet personenvervoer 2000 aan te bieden op openbare, in de open lucht gelegen plaatsen en openbaar toegankelijke gebouwen.
Het verbod in het eerste lid geldt niet voor het aanbieden op de weg van taxidiensten met een vergunning zoals bedoeld in de Wet personenvervoer 2000 door de bestuurder van het voertuig waarmee de beoogde taxidienst uitgevoerd zal worden.
De burgemeester heeft op grond van voornoemde bepaling een gebied aangewezen waar onder het Jan Dellaertplein en Schiphol Plaza vallen. Op deze plaatsen is het verboden taxidiensten aan te bieden, tenzij dit geschiedt op de openbare weg door de taxichauffeur die de dienst zelf gaat verrichten.
1.Verbindendheid van artikel 5:14E APV Haarlemmermeer 2016
Het hof stelt voorop dat de bestreden APV-bepaling kwalificeert als een door de gemeenteraad vastgestelde verordening als bedoeld in de artikelen 147 en 149 van de Gemeentewet. Het hof ziet zich voor de vraag gesteld of de APV-bepaling een autonome verordening of een medebewindsverordening betreft. Voor de beantwoording van die vraag is van belang of en zo ja, op welke hogere wettelijke regeling de APV-bepaling is gebaseerd, waarbij het oogmerk van de gemeentelijke verordening een gewichtige rol speelt.
Totstandkoming en ratio van artikel 5:14E APV Haarlemmermeer 2016
Blijkens een memo van de gemeente Haarlemmermeer van 16 januari 2017 [2] omtrent de totstandkoming van artikel 5:14E van de APV Haarlemmermeer 2016 is de achterliggende gedachte van de invoering van die bepaling gelegen in het volgende:
“Er wordt een nieuw artikel toegevoegd met betrekking tot het aanbieden van taxidiensten. Dit artikel biedt de mogelijkheid aan de burgemeester om, in het belang van de openbare orde, de wijze waarop taxidiensten worden aangeboden nader te regelen in de gemeente. Er is sinds enige tijd sprake van (ernstige) overlast van bepaalde vormen van aanbod van taxidiensten met name op de luchthaven Schiphol. Het gaat hier met name om derden, die ten behoeve van de taxichauffeurs, in de aankomsthal en op het daarvoor gelegen terrein op een ongewenste wijze aan de passagiers c.q. bezoekers op Schiphol taxidiensten aanbieden. Met deze ongewenste wijze van aanbieden wordt bedoeld dat de passagiers op Schiphol op een intimiderende wijze worden benaderd.
Deze handelwijze heeft een nadelig effect op het veiligheidsgevoel van de passagiers c.q. bezoekers in de gemeente en op de luchthaven Schiphol in het bijzonder. Op grond van het eerste lid van dit artikel kan de burgemeester gebieden aanwijzen waar het dan in beginsel verboden wordt om taxidiensten zoals bedoeld in de Wet personenvervoer 2000 aan te bieden. Dit verbod is enkel van toepassing op openbare en in de open lucht gelegen plaatsen en in openbaar toegankelijke gebouwen. Het tweede lid geeft een uitzondering op dit verbod. Dit verbod is niet van toepassing indien de bestuurder zélf de taxidienst aanbiedt.
Deze taxidiensten mogen bovendien slechts op de voor het openbaar verkeer openstaande weg (in de zin van de Wegenverkeerswet 1994) worden aangeboden. In feite komt dit er op neer dat het in de aangewezen gebieden verboden wordt voor anderen dan de bestuurder van een taxivoertuig, om taxidiensten aan te bieden. In die gebieden mogen de taxidiensten voorts louter op de voor het openbaar verkeer openstaande weg aangeboden worden.
De huidige aanbieders zullen zich naar verwachting slechts aandienen in gebieden waar het, vanwege het hoge aanbod van passagiers, winstgevend is om derden in te schakelen die voor bestuurders van taxivoertuigen passagiers proberen te krijgen. Door in die specifieke gebieden te verbieden dat de taxidiensten door anderen dan de bestuurders aangeboden worden, kunnen de praktijken van de taxironselaars en de vaak daarmee gepaard gaande ordeverstoringen aldaar tegengegaan worden.”
Het hof leidt uit de bewoordingen van artikel 5:14E, eerste lid, APV 2016 en uit de door de gemeente Haarlemmermeer verstrekte memo omtrent de totstandkoming van artikel 5:14E APV af, dat de gemeenteraad de bevoegdheid aan de burgemeester heeft toegekend om in het belang van de openbare orde, specifieke gebieden aan te wijzen waar het verboden is bepaalde vormen van taxidiensten aan te bieden met het oogmerk om passanten in de omgeving van Schiphol te beschermen tegen taxichauffeurs dan wel taxironselaars die hen op intimiderende en/of agressieve wijze taxidiensten aanbieden en de daarmee gepaard gaande ordeverstoringen ter plaatse het hoofd te bieden. Dat sprake is van ernstige ordeverstoringen door aanbieders van taxidiensten – veelal derden die namens taxichauffeurs taxidiensten aanbieden – op en rondom Schiphol, met name op het Jan Dellaertplein ter hoogte van de draaideuren van het terminalcomplex, blijkt naar het oordeel van het hof genoegzaam uit het door de Koninklijke Marechaussee opgestelde sfeer proces-verbaal van 12 september 2016. [3] Daarin is vermeld dat er in de periode van 1 januari 2016 tot en met 18 augustus 2016 565 incidenten en conflicten zijn geregistreerd die verband houden met taxizaken, onder meer bestaande uit het hinderlijk ophouden, beledigen en bedreigen van passanten, luchthavenpersoneel en andere taxichauffeurs door aanbieders van taxidiensten, alsook wederzijdse mishandelingen tussen aanbieders van taxidiensten en beveiligers dan wel aanbieders van taxidiensten onderling.
Wet personenvervoer 2000
De verdediging meent dat de grondslag van de APV-bepaling is gelegen in de Wpv 2000. De APV-bepaling regelt een ander onderwerp dan de Wpv 2000, met dien verstande dat deze wet ziet op de bevordering van de kwaliteit van het taxivervoer, terwijl de APV-bepaling is gericht op het tegengaan van ordeverstoringen en bescherming van passanten. Het hof overweegt in dit verband het volgende.
De Wpv 2000 is in werking getreden op 1 januari 2001 [4] en bij wet van 26 mei 2011 [5] gewijzigd in verband met regels ter bevordering van de kwaliteit in het taxivervoer. In Hoofdstuk 5 getiteld
“Taxivervoer”onder paragraaf 5 met als opschrift
“Gemeentelijke bevoegdheden”van de Wpv 2000 is – voor zover hier van belang – artikel 82 ondergebracht. In het eerste lid van dit artikel is bepaald dat bij of krachtens gemeentelijke verordening regels kunnen worden gesteld die in het belang zijn van de kwaliteit van het op de gemeentelijke openbare weg aangeboden taxivervoer. Blijkens artikel 82, tweede lid, Wpv 2000 strekken de in het eerste lid bedoelde regels tot aanvulling van de bij of krachtens de Wpv 2000 vastgestelde bepalingen en mogen geen betrekking op andere onderwerpen dan die van de artikelen 82a en 82b.
“Taxivervoer”onder paragraaf 5 met als opschrift
“Gemeentelijke bevoegdheden”van de Wpv 2000 is – voor zover hier van belang – artikel 82 ondergebracht. In het eerste lid van dit artikel is bepaald dat bij of krachtens gemeentelijke verordening regels kunnen worden gesteld die in het belang zijn van de kwaliteit van het op de gemeentelijke openbare weg aangeboden taxivervoer. Blijkens artikel 82, tweede lid, Wpv 2000 strekken de in het eerste lid bedoelde regels tot aanvulling van de bij of krachtens de Wpv 2000 vastgestelde bepalingen en mogen geen betrekking op andere onderwerpen dan die van de artikelen 82a en 82b.
In de memorie van toelichting van de Wijzigingswet van 26 mei 2011 [6] valt bij de artikelsgewijze toelichting onder meer het volgende te lezen:
“Artikel 82 (gemeentelijke bevoegdheid taxivervoer)
In de artikelen 82 tot en met 82b zijn voor gemeenten aanvullende bevoegdheden opgenomen om regels te stellen over taxivervoer. (…) Artikel 82 van het wetsvoorstel stelt de verhouding met de bij en krachtens de Wpv2000 te stellen rijksregelgeving buiten twijfel. In het eerste lid van dat artikel wordt bepaald dat de invulling van de gemeentelijke bevoegdheden in het belang moet zijn van de kwaliteit van op de openbare weg aangeboden taxivervoer. (…) De gemeentelijke regels moeten op grond van het tweede lid van die bepaling strekken tot aanvulling van de rijksregelgeving en mogen geen betrekking hebben op andere onderwerpen dan genoemd in de artikelen 82a en 82b. (…)
Bij de redactie van de artikelen 82 tot en met 82b is acht geslagen op onder meer de artikelen 115, 121 en 122 van de Gemeentewet. Mede in dat licht en mede in het belang van duidelijkheid en rechtszekerheid voor burgers en overheden, wordt met de artikelen 82 tot en met 82b alsmede met het gewijzigde artikel 87 voor de in die artikelen genoemde onderwerpen zo nauwkeurig mogelijk aangeven wat het speelveld van de gemeentelijke bevoegdheden is. De artikelen 82 tot en met 82b stellen binnen dit speelveld de gemeentelijke bevoegdheden buiten twijfel. Voor het overige wordt met dit wetsvoorstel niet beoogd om veranderingen in de bestaande gemeentelijke bevoegdheden aan te brengen.”
Grondslag van artikel 5:14E APV Haarlemmermeer 2016
Gezien vooromschreven ratio van de APV-bepaling en de bewoordingen daarvan is het hof, anders dan de verdediging heeft betoogd, van oordeel dat de APV-bepaling niet is gebaseerd op de Wpv 2000 en derhalve niet strekt tot uitwerking dan wel uitvoering van de artikelen 82 tot en met 82b van die wet, maar een
autonomeverordening betreft die de gemeenteraad krachtens zijn op grond van de Gemeentewet toekomende bevoegdheid heeft vastgesteld in het kader van de gemeentelijke huishouding, teneinde de orde en rust binnen de gemeente Haarlemmermeer te waarborgen en het taxivervoer op en rondom de mainport Schiphol – een druk (internationaal) vervoersknooppunt – ordentelijk te laten verlopen. De enkele omstandigheid dat de APV-bepaling niet in Hoofdstuk 2 met als titel
“Openbare orde”van de APV 2016 is ondergebracht, maar is neergelegd in Hoofstuk 5 getiteld
“Andere onderwerpen betreffende de huishouding der gemeente”onder afdeling 3 met als opschrift
“Goederen en diensten”maakt dit – gelet op het doel en de strekking van artikel 5:14E, eerste lid, APV 2016 – niet anders. Overigens is in de memorie van toelichting bij de Wijzigingswet van 26 mei 2011 expliciet bepaald dat met de invoering van artikelen 82 tot en met 82b van de Wpv 2000, die zien op het speelveld van de gemeentelijke bevoegdheden in het kader van de kwaliteit van het taxivervoer,
nietwordt
“beoogd om veranderingen in de bestaande gemeentelijke bevoegdheden aan te brengen”. Naar het oordeel van het hof dient hieraan de gevolgtrekking te worden verbonden dat de wetgever met de Wpv 2000 niet heeft bedoeld om afbreuk te doen aan de aan de burgemeester in het kader van de openbare orde in de Gemeentewet of in de APV toegekende bevoegdheden, ook al hebben die bevoegdheden betrekking op facetten van het taxivervoer. Daarbij zijn er in de Wpv 2000 geen regels opgenomen over het aanwijzen van plaatsen waar al dan niet taxidiensten mogen worden aangeboden ten behoeve van ordehandhaving. Van doorkruising van de (bedoeling van de) Wpv 2000 is het hof – gezien het onderwerp en oogmerk van de APV-bepaling – niet gebleken.
autonomeverordening betreft die de gemeenteraad krachtens zijn op grond van de Gemeentewet toekomende bevoegdheid heeft vastgesteld in het kader van de gemeentelijke huishouding, teneinde de orde en rust binnen de gemeente Haarlemmermeer te waarborgen en het taxivervoer op en rondom de mainport Schiphol – een druk (internationaal) vervoersknooppunt – ordentelijk te laten verlopen. De enkele omstandigheid dat de APV-bepaling niet in Hoofdstuk 2 met als titel
“Openbare orde”van de APV 2016 is ondergebracht, maar is neergelegd in Hoofstuk 5 getiteld
“Andere onderwerpen betreffende de huishouding der gemeente”onder afdeling 3 met als opschrift
“Goederen en diensten”maakt dit – gelet op het doel en de strekking van artikel 5:14E, eerste lid, APV 2016 – niet anders. Overigens is in de memorie van toelichting bij de Wijzigingswet van 26 mei 2011 expliciet bepaald dat met de invoering van artikelen 82 tot en met 82b van de Wpv 2000, die zien op het speelveld van de gemeentelijke bevoegdheden in het kader van de kwaliteit van het taxivervoer,
nietwordt
“beoogd om veranderingen in de bestaande gemeentelijke bevoegdheden aan te brengen”. Naar het oordeel van het hof dient hieraan de gevolgtrekking te worden verbonden dat de wetgever met de Wpv 2000 niet heeft bedoeld om afbreuk te doen aan de aan de burgemeester in het kader van de openbare orde in de Gemeentewet of in de APV toegekende bevoegdheden, ook al hebben die bevoegdheden betrekking op facetten van het taxivervoer. Daarbij zijn er in de Wpv 2000 geen regels opgenomen over het aanwijzen van plaatsen waar al dan niet taxidiensten mogen worden aangeboden ten behoeve van ordehandhaving. Van doorkruising van de (bedoeling van de) Wpv 2000 is het hof – gezien het onderwerp en oogmerk van de APV-bepaling – niet gebleken.
Tot slot overweegt het hof dat het arrest van het Gerechtshof Amsterdam van 14 april 2015 – waarop de verdediging zich beroept – een andersoortige situatie betrof, aangezien het destijds geldende artikel 5:14, derde lid, APV Haarlemmermeer 2012, anders dan de onderhavige APV-bepaling, strekte tot bevordering/verbetering van de kwaliteit van het taxivervoer, om die reden als uitwerking dan wel uitvoering van de artikelen 82a tot en met 82b Wpv 2000 moest worden opgevat en een categorisch verbod van taxivervoer op Schiphol inhield. Een beroep op dit arrest kan daarom niet slagen.
Conclusie
Nu artikel 5:14E, eerste lid, APV 2016 naar het oordeel van het hof niet is gebaseerd op de Wpv 2000 noch sprake is van doorkruising van die wet, verwerpt het hof het verweer van de verdediging dat de gewraakte APV-bepaling strijdig is met de Wpv 2000 en om die reden onverbindend zou moeten worden verklaard.
Competentieverdeling
De gemeenteraad heeft de in artikel 5:14E APV 2016 neergelegde bevoegdheid tot het nemen van een aanwijzingsbesluit aan de burgemeester toegekend. Ingevolge artikel 172, eerste lid, van de Gemeentewet is de burgemeester belast met de handhaving van de openbare orde. Hoewel daaromtrent geen verweer is gevoerd, ziet het hof zich ambtshalve voor de vraag gesteld of de burgemeester met de hem in de APV toegekende aanwijzingsbevoegdheid binnen de grenzen van zijn in artikel 172 van de Gemeentewet gegeven algemene bevoegdheid tot handhaving van de openbare orde blijft of dat de uitvoering van de aanwijzingsbevoegdheid – gezien de bevoegdheidsverdeling tussen bestuursorganen op gemeentelijk niveau – krachtens artikel 160 van de Gemeentewet aan het College van Burgemeester en Wethouders had behoren toe te komen.
De handhaving van de openbare orde in de zin van artikel 172 Gemeentewet bestaat blijkens de wetsgeschiedenis uit
“hetfeitelijkherstellen en bewaren van de openbare orde”, welke bevoegdheid exclusief aan de burgemeester is toegekend. De burgemeester is met deze taak belast omdat hij als éénhoofdig orgaan bij uitstek tot de op dit gebied vereiste snelle en doeltreffende besluitvorming in staat is. [7] Het hof begrijpt dit aldus dat de handhavingsbevoegdheid van de burgemeester als bedoeld in artikel 172 van de Gemeentewet ziet op feitelijke en concrete ordeverstoringen, waartegen onmiddellijk en daadkrachtig moet worden opgetreden.
“hetfeitelijkherstellen en bewaren van de openbare orde”, welke bevoegdheid exclusief aan de burgemeester is toegekend. De burgemeester is met deze taak belast omdat hij als éénhoofdig orgaan bij uitstek tot de op dit gebied vereiste snelle en doeltreffende besluitvorming in staat is. [7] Het hof begrijpt dit aldus dat de handhavingsbevoegdheid van de burgemeester als bedoeld in artikel 172 van de Gemeentewet ziet op feitelijke en concrete ordeverstoringen, waartegen onmiddellijk en daadkrachtig moet worden opgetreden.
Het hof is van oordeel dat het nemen van een aanwijzingsbesluit krachtens artikel 5:14E, eerste lid, APV 2016 niet direct verband houdt met de feitelijke handhaving van de openbare orde in de zin van artikel 172, eerste lid, van de Gemeentewet, aangezien het geen onmiddellijke handhavingsbevoegdheid betreft. Met het aanwijzen van gebieden waar het verboden is taxidiensten aan het bieden wordt immers enkel een basis gecreëerd voor feitelijke handhaving van de openbare orde door middel van sanctionering van de overtreding van het verbod. Het hof overweegt – in navolging van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) in een vergelijkbaar geval – dat op grond van artikel 5:14E, eerste lid, APV 2016, een vorm van nadere regelgeving op het terrein van de openbare orde kan worden vastgesteld (het aanwijzingsbesluit). De bevoegdheid daartoe kan
ookaan de burgemeester worden toebedeeld. [8]
ookaan de burgemeester worden toebedeeld. [8]
Conclusie
Naar het oordeel van het hof was de burgemeester bevoegd tot het nemen van het aanwijzingsbesluit, zodat het hof artikel 5:14E, eerste lid, APV 2016 niet in strijd met artikel 172, eerste lid, van de Gemeentewet beoordeelt.
2.Proportionaliteitsbeginsel
Nu het hof hiervoor reeds heeft vastgesteld dat artikel 5:14E APV 2016 een autonome verordening betreft die niet als een uitwerking van de Wpv 2000 kan worden beschouwd noch deze wet doorkruist, behoeft het verweer van de verdediging, in de kern genomen erop neerkomende dat sprake is van een disproportioneel verbod op het aanbieden van taxidiensten in het licht van de Wpv 2000, geen nadere bespreking. Het hof merkt daarbij overigens op dat het de verdachten vrij staat zich desgewenst aan te sluiten bij het hierna te bespreken door Schiphol georganiseerde taxisysteem.
3.Gelijkheidsbeginsel
Op Luchthaven Schiphol N.V. (hierna: Schiphol) rust – als exploitant van de luchthaven Schiphol – ingevolge artikel 8.25a Wet Luchtvaart de verplichting voorzieningen te treffen die nodig zijn voor een goede afwikkeling van het luchthavenverkeer en het daarmee samenhangende personen- en goederenvervoer op de luchthaven.
Ten behoeve van het taxivervoer op de luchthaven heeft Schiphol een taxisysteem ingericht met gebruikmaking van een taxi bufferzone – alwaar taxichauffeurs met hun voertuig kunnen wachten totdat het hun beurt is om te komen voorrijden – die taxi’s geleidt naar de officiële taxistandplaats die is gelegen op de A-baan van de aankomstpassage, direct naast het Jan Dellaertplein. Toegang tot de taxistandplaats op de A-baan is alleen mogelijk via de taxi bufferzone. Op de taxistandplaats zijn 14 plaatsen aanwezig voor het aanbieden van taxivervoer aan passagiers van de luchthaven. Het taxivervoer wordt daar aangeboden door twee groepen aanbieders, te weten door taxi concessiehouders die op basis van een aanbestedingsprocedure door Schiphol zijn geselecteerd en met wie een overeenkomst is gesloten (concessiehouders) alsmede door taxibedrijven (aanvullende vervoerders) die zijn aangesloten bij een Geaccepteerde Taxi Organisatie (GTO). In verband met de door taxi-aanbieders veroorzaakte onoverzichtelijke en wanordelijke situatie op de luchthaven, heeft Schiphol het beveiligingsbedrijf ‘Fred beveiligt’ in de arm genomen om op te treden als ‘host’. De ‘hosts’ verwijzen reizigers naar de officiële taxistandplaats op de A-baan, waar zij gebruik kunnen maken van taxidiensten.
Naar het oordeel van het hof is Schiphol, gelet op de op haar rustende verplichting zorg te dragen voor een goede afwikkeling van personenvervoer op de luchthaven, gerechtigd om binnen het door haar ingerichte taxisysteem te effectueren dat reizigers naar de officiële taxistandplaats op de A-baan worden geleid en gebruikmaken van een taxi-aanbieder die zich aan dat systeem heeft geconformeerd.
De inwerkingtreding van het op artikel 5:14E APV 2016 gefundeerde Aanwijzingsbesluit van de burgemeester maakt niet dat de werking van het door Schiphol georganiseerde taxisysteem met betrekking tot de zogenoemde opstapmarkt wordt doorkruist. Onder de werking van het Aanwijzingsbesluit komt de feitelijke situatie erop neer dat, indien taxibedrijven hun diensten willen aanbieden op de luchthaven, zij zich moeten voegen in het door Schiphol georganiseerde taxisysteem, waarmee de handhaving van de openbare orde op de luchthaven wordt gediend. Aanbieders van taxidiensten die buiten dit systeem handelen door taxidiensten aan te bieden in de aankomsthal of buiten op het Jan Dellaertplein – en dus niet vanaf de officiële taxistandplaats op de A-baan – maken zich op grond van artikel 5:14E, eerste lid, APV 2016 schuldig aan overtreding van het in dat artikellid neergelegde verbod, aangezien zij zich niet kunnen beroepen op de in het tweede lid van de APV-bepaling neergelegde uitzonderingsgrond.
Gelet op de hiervoor geschetste omstandigheden is het hof van oordeel dat de vervolging van de verdachten – die om hen moverende redenen opereren buiten het door Schiphol georganiseerde taxisysteem, terwijl het hen vrij staat zich daarbij aan te sluiten – wegens het aanbieden van taxidiensten op plaatsen waar dat vanuit het oogpunt van de handhaving van de openbare orde verboden is, niet in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Ten overvloede overweegt het hof dat ook overigens niet is gebleken dat de aanwijzingsbevoegdheid is aangewend ter bescherming van de financiële belangen van Schiphol bij continuering van het door haar georganiseerde taxisysteem. Het hof verwerpt aldus het verweer van de verdediging.
4.Conclusie
Alles overziend is het hof van oordeel dat de door de verdediging gevoerde preliminaire verweren falen, zodat het openbaar ministerie ontvankelijk is in de vervolging van de verdachten.