Uitspraak
GERECHTSHOF ARNHEM - LEEUWARDEN
locatie Arnhem
nummers 17/00204, 17/00205, 17/00206 en 17/00207
uitspraakdatum: 12 december 2017
Uitspraak van de derde meervoudige belastingkamer
op het hoger beroep van
de
heffingsambtenaarvan het Gemeenschappelijk belastingkantoor GBLT (hierna: de heffingsambtenaar)
heffingsambtenaarvan het Gemeenschappelijk belastingkantoor GBLT (hierna: de heffingsambtenaar)
tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 28 december 2016, nummers AWB 16/530, AWB 16/531, AWB 16/532 en AWB 16/984, ECLI:NL:RBOVE:2016:5170, in het geding tussen de heffingsambtenaar en
het college van Gedeputeerde Staten van Flevolandte Lelystad (hierna: belanghebbende)
1.Ontstaan en loop van het geding
1.1.
De heffingsambtenaar heeft aan belanghebbende de volgende aanslagen waterschapsbelasting (voor zover het de watersysteemheffing betreft) opgelegd.
Dagtekening
Nummer
Bedrag aanslag
I.
28-02-2015
45587057
63.530,43
II.
31-05-2015
47459012
60.204,69
III.
30-06-2015
48740465
731,47
IV.
30-06-2015
48272361
47.552,93
1.2.
Op de bezwaarschriften van belanghebbende heeft de heffingsambtenaar bij uitspraken op bezwaar van respectievelijk 4 januari 2016 (inzake de aanslagen I en II), 4 januari 2016 (inzake aanslag III) en 4 maart 2016 (inzake aanslag IV) de aanslagen gehandhaafd.
1.3.
Belanghebbende is tegen die uitspraken in beroep gekomen bij de rechtbank Overijssel (hierna: de Rechtbank). De Rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard, de uitspraken van de heffingsambtenaar vernietigd en de heffingsambtenaar opgedragen opnieuw op de bezwaren te beslissen met inachtneming van de uitspraak van de Rechtbank.
1.4.
De heffingsambtenaar heeft tegen de uitspraak van de Rechtbank hoger beroep ingesteld.
1.5.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 november 2017. Van de zitting is een proces-verbaal opgemaakt, dat aan deze uitspraak is gehecht.
2.Vaststaande feiten
2.1.
De vier aanslagen zijn door de heffingsambtenaar opgelegd ten behoeve van het Waterschap Zuiderzeeland (hierna: het Waterschap). De aanslagen hebben elk betrekking op meerdere onroerende zaken waarvan belanghebbende eigenaar is. Het betreft nagenoeg uitsluitend onroerende zaken die geheel of gedeeltelijk in gebruik zijn als weg.
2.2.
Ten behoeve van de heffing van de watersysteemheffing heeft het Waterschap op 24 september 2013 een Kostentoedelingsverordening (hierna: de Toedelingsverordening) vastgesteld. In deze voor de belastingjaren vanaf 2014 geldende verordening is in artikel 4 vermeld Pro:
“Voor verharde openbare wegen wordt een gedifferentieerd tarief gehanteerd dat 50% hoger is dan het tarief dat volgens de verordening op de watersysteemheffing voor ongebouwde onroerende zaken, niet zijnde natuurterreinen geldt.”
2.3.
Op 25 november 2014 heeft het Waterschap de voor het jaar 2015 geldende Verordening op de watersysteemheffing Waterschap Zuiderzeeland 2015 (hierna: de Heffingsverordening) vastgesteld. In artikel 5 van Pro deze verordening is vastgelegd dat voor de watersysteemheffing met betrekking tot ongebouwde onroerende zaken een kadastraal perceel of een gedeelte daarvan als één ongebouwde onroerende zaak wordt aangemerkt, behoudens voor zover sprake is van een gebouwde onroerende zaak of een natuurterrein. Tevens is in dit artikel vastgelegd dat (onder andere) openbare landwegen, met inbegrip van kunstwerken, in beheer bij publiekrechtelijke rechtspersonen, met uitzondering van gedeelten die als woning dienen, aangemerkt worden als ongebouwde onroerende zaken. In artikel 6 is Pro met betrekking tot het tarief vermeld:
“1. Met inachtneming van het bepaalde dienaangaande in de Kostentoedelingsverordening, bedraagt het tarief voor ongebouwde onroerende zaken € 78,40 per hectare.
2. In afwijking van het bepaalde in het eerste lid en met inachtneming van het bepaalde dienaangaande in artikel 4 van Pro de Kostentoedelingsverordening, bedraagt het tarief voor verharde openbare wegen, € 117,60 per hectare.”
In de toelichting bij de Heffingsverordening is met betrekking tot de tariefdifferentiatie vermeld dat deze is toegestaan om rekening te houden met het feit dat het belang bij het watersysteembeheer voor bepaalde onroerende zaken duidelijk afwijkend kan zijn van andere onroerende zaken.
2.4.
De heffingsambtenaar heeft de in onderdeel 2.1. bedoelde onroerende zaken als ongebouwde onroerende zaken in de heffing betrokken en daarbij overeenkomstig artikel 6, tweede lid, van de Heffingsverordening het tarief voor verharde openbare wegen van € 117,60 per hectare toegepast. Het tarief voor de overige ongebouwde onroerende zaken bedraagt volgens dit artikel € 78,40 per hectare.
2.5.
De heffingsambtenaar is bij het vaststellen van de aanslagen ervan uitgegaan dat tot de te belasten oppervlakte van een weg niet alleen het verharde gedeelte van de desbetreffende weg en de bijbehorende kunstwerken (zoals bruggen, viaducten en tunnels) behoort, maar ook de onverharde delen die dienstbaar zijn aan de verkeersfunctie van de weg (zoals de bermen en de bermsloten).
2.6.
Bij de vaststelling van de oppervlakten van de wegen is de heffingsambtenaar in eerste instantie uitgegaan van de modelmatige beoordeling zoals deze ook is toegepast bij de kostentoedeling aan de hoofdcategorieën gebouwd, ongebouwd en natuurterrein. Hierbij is uitgegaan van de begrenzing van de verharde oppervlakten van de wegen zoals die is weergegeven in TOP10NL, het digitale topografische basisbestand van het Kadaster. Vervolgens is per categorie wegen aan de vastgestelde verharde oppervlakten een vermenigvuldigingsfactor toegekend om ook het onverharde deel dat dienstbaar is aan (de verkeersfunctie van) de verharde weg, in beeld te brengen. Daarbij zijn de volgende factoren gehanteerd:
- autosnelwegen: dienstbaarheidsfactor 2,5
- hoofd- en regionale wegen: dienstbaarheidsfactor 3,3
- lokale wegen en wegen binnen de bebouwde kom: dienstbaarheidsfactor 1,5
- overige verharde wegen: dienstbaarheidsfactor 1,0.
2.7.
Vervolgens heeft de heffingsambtenaar op individueel niveau de resultaten van de modelmatige berekening beoordeeld. Indien de toepassing van de dienstbaarheidsfactor ertoe leidt dat een groter oppervlakte dan het totale perceel in aanmerking wordt genomen, wordt de in aanmerking te nemen oppervlakte beperkt tot de oppervlakte van het betreffende perceel. In verweer en ter zitting in eerste aanleg heeft de heffingsambtenaar nader toegelicht dat vervolgens nog een nadere beoordeling heeft plaatsgevonden van de percelen of gedeelten van percelen waarvoor een aanslag watersysteemheffing is opgelegd. Ten slotte heeft, op basis van onder andere luchtfoto’s en gebiedskennis, een visuele controle van de geselecteerde percelen plaatsgevonden en heeft zo nodig aanpassing van het belastbare oppervlakte plaatsgevonden.
2.8.
De Rechtbank heeft geoordeeld dat artikel 122, derde lid, onderdeel b, van de Waterschapswet (hierna: de Wet) aldus moet worden uitgelegd dat onder het aldaar bedoelde begrip ‘verharde openbare wegen’ slechts gedeelten van een weg kunnen worden begrepen welke daadwerkelijk zijn verhard en dat daaronder niet bermen en bermsloten kunnen worden begrepen, ook niet als deze een functie vervullen ten behoeve van het gebruik van de weg. Op grond hiervan zijn volgens de Rechtbank de aanslagen naar een te grote oppervlakte en dus tot een te hoog bedrag vastgesteld. De Rechtbank heeft de uitspraken op bezwaar vernietigd en de zaken teruggewezen naar de heffingsambtenaar om opnieuw uitspraak op bezwaar te doen met inachtneming van haar uitspraak. De Rechtbank heeft de heffingsambtenaar veroordeeld in de proceskosten van belanghebbende tot een bedrag van € 1.488 en de heffingsambtenaar gelast het betaalde griffierecht van € 1.002 aan belanghebbende te vergoeden.
3.Geschil
3.1.
In geschil is de hoogte van de opgelegde aanslagen. In het bijzonder is in geschil of niet alleen het verharde gedeelte van een weg, maar ook de onverharde delen welke dienstbaar zijn aan de verkeersfunctie van die weg (zoals de bermen en de bermsloten), tot de weg moeten worden gerekend.
3.2.
Belanghebbende bepleit een beperkte uitleg van het begrip verharde openbare weg, in die zin dat daartoe slechts de verharde gedeelten van de weg behoren. Belanghebbende voert hiertoe aan dat uit de wetsgeschiedenis blijkt dat het begrip verharde openbare weg beperkt moet worden uitgelegd omdat de wetgever een hogere heffing op het oog had voor grondoppervlakten die een hogere piekafvoer van regenwater veroorzaken en een bron zijn van diffuse verontreiniging. Met betrekking tot wegen kan het dan volgens belanghebbende slechts om de verharde oppervlakten gaan, hetgeen ook in het gebruik van het begrip verharde openbare weg tot uiting komt. Belanghebbende concludeert tot bevestiging van de uitspraak van de Rechtbank.
3.3.
De heffingsambtenaar bepleit een ruime uitleg van het begrip verharde openbare weg, in die zin dat daartoe ook de onverharde delen welke dienstbaar zijn aan de verkeersfunctie van de weg (zoals de bermen en de bermsloten) moeten worden gerekend. Hij voert aan dat vanwege de samenhang tussen kostentoedeling en tariefdifferentiatie uit wetssystematisch oogpunt het begrip verharde openbare weg voor de tariefdifferentiatie op dezelfde wijze moet worden uitgelegd als voor de kostentoedeling is bepaald in artikel 6.6 van het Waterschapsbesluit. Daarnaast pleit de heffingsambtenaar voor aansluiting bij het begrip weg in de Wegenwet en de Wegenverkeerswet waarin de voorgestane ruime uitleg van het begrip weg is opgenomen. Volgens de heffingsambtenaar leidt ook een taalkundige uitleg van het begrip verharde openbare weg tot een ruime uitleg. Zou dat anders zijn dan had, aldus de heffingsambtenaar, de wetgever wel de tekst “het verharde gedeelte van een openbare weg” hebben gebruikt. Ten slotte wijst de heffingsambtenaar erop dat uit de wetsgeschiedenis blijkt dat ook de lastenverdeling tussen eigenaren van wegen en andere (landbouw)gronden van belang is geweest. De heffingsambtenaar concludeert tot vernietiging van de uitspraak van de Rechtbank, ongegrondverklaring van het beroep en bevestiging van de uitspraken op bezwaar.
4.Beoordeling van het geschil
Rechterlijke toetsing
4.1.
De heffingsambtenaar voert in hoger beroep aan dat het de Rechtbank niet vrij stond het begrip verharde openbare weg vol te toetsen omdat de keuze voor tariefdifferentiatie een discretionaire bevoegdheid is van het waterschap en omdat het resultaat van die keuze niet leidt tot een door de wetgever niet beoogde onredelijke en willekeurige belastingheffing.
4.2.
Het Hof overweegt dat zowel in de Toedelingsverordening als in de Heffings-verordening tekstueel wordt aangesloten bij de overeenkomstige bepalingen in de Wet. Van een bedoeling van de waterschapswetgever om in de Heffingsverordening aan het begrip verharde openbare weg een andere inhoud te geven dan het wettelijke begrip in artikel 122 van Pro de Wet is niets gesteld of gebleken. Gelet hierop is voor de beoordeling van het geschil de uitleg van het wettelijke begrip doorslaggevend en stond het de Rechtbank vrij de betekenis van dit begrip vol te toetsen.
Watersysteemheffing
4.3.
Artikel 117 van Pro de Wet, zoals deze wet sinds de inwerkingtreding van de Wet modernisering waterschapsbestel (Staatsblad 2007/ 208, kamerstukken 30601) op 29 december 2007 luidt, wijst de personen aan van wie de watersysteemheffing, zijnde een heffing ter bestrijding van de kosten die zijn verbonden aan de zorg voor het watersysteem, wordt geheven. Dat zijn a. de ingezetenen, b. degenen die krachtens eigendom, bezit of beperkt recht het genot hebben (hierna samengevat als: de eigenaren) van ongebouwde onroerende zaken, c. de eigenaren van natuurterreinen en d. de eigenaren van gebouwde onroerende zaken.
4.4.
Artikel 118 van Pro de Wet bepaalt wat moet worden verstaan onder één gebouwde onroerende zaak, één ongebouwde onroerende zaak en één natuurterrein. Als één ongebouwde onroerende zaak wordt aangemerkt een kadastraal perceel of een gedeelte daarvan, met dien verstande dat hetgeen wordt aangemerkt als een gebouwde onroerende zaak of een natuurterrein buiten beschouwing wordt gelaten. In het vijfde lid is vastgelegd dat mede als ongebouwde eigendom (niet zijnde een natuurterrein), worden aangemerkt onder andere openbare land- en waterwegen en banen voor openbaar vervoer per rail, één en ander met inbegrip van kunstwerken, die worden beheerd door publiekrechtelijke rechtspersonen, met uitzondering van delen die dienen als woning. Uit de wetsgeschiedenis van deze laatste bepaling blijkt dat deze bepaling met ingang van 1 januari 1992 in de Wet is opgenomen om twijfel weg te nemen over de vraag of openbare wegen en daarbij behorende kunstwerken als gebouwde of ongebouwde onroerende zaken moesten worden aangemerkt (Kamerstukken II, 1990-1991, 19995, amendement nr. 40 en Handelingen II, 1990-1991, pagina 1316).
Kostentoedeling
4.5.
Artikel 120 van Pro de Wet draagt het algemeen bestuur van een waterschap op een verordening vast te stellen waarin voor elk van de vier in artikel 118 genoemde Pro (hoofd)categorieën van heffingplichtigen de toedeling van hun aandeel in de kosten van het watersysteembeheer is opgenomen. Op basis van de inwonerdichtheid wordt eerst het aandeel daarin van de ingezetenen vastgesteld. Het restant van de kosten van watersysteembeheer wordt toebedeeld aan de eigenaren van ongebouwde onroerende zaken, de eigenaren van natuurterreinen en de eigenaren van gebouwde onroerende zaken. Het vierde lid van artikel 120 bepaalt Pro dat de onderlinge verdeling van de kosten tussen deze drie categorieën wordt vastgesteld op basis van de waarde van de betreffende onroerende zaken in het economische verkeer, waartoe bij algemene maatregel van bestuur nadere regels worden gesteld. Uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel 30901 blijkt dat de verdeling van de kosten van het watersysteembeheer over de drie hoofdcategorieën eigenaren is gebaseerd op het beginsel dat wie belang heeft bij het goed functioneren van het watersysteem daarvoor ook betaalt (Kamerstukken II, 2006-2007, 30601, nr. 3, pag 56).
4.6.
Deze nadere regels voor het verdelen van de kosten van watersysteembeheer over de hiervoor genoemde drie hoofdcategorieën eigenaren zijn opgenomen in hoofdstuk 6 van het Waterschapsbesluit (Besluit van de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat van 29 november 2007, Stb 207, 497, hierna: het Besluit). Ingevolge artikel 6.2 van het Besluit worden de kostendelen als bedoeld in artikel 120, vierde lid, van de Wet vastgesteld op basis van de onderlinge verhouding tussen de waarden in het economische verkeer van het totaal van de ongebouwde onroerende zaken, het totaal van de natuurterreinen en het totaal van de gebouwde onroerende zaken binnen het gebied van het waterschap. De waarde van de ongebouwde onroerende zaken is ingevolge artikel 6.3 van het Besluit de som van de waarden in het economische verkeer van a. agrarische gronden, b. openbare landwegen, inclusief kunstwerken (hierna: landwegen), c. banen voor openbaar vervoer per rail, inclusief kunstwerken (hierna: spoorbanen), d. bouwpercelen en e. overige ongebouwde onroerende zaken.
4.7.
Artikel 6.6, eerste lid, van het Besluit bepaalt:
“De gemiddelde waarde per hectare en de in aanmerking te nemen oppervlakte van de categorieën ongebouwde zaken, bedoeld in artikel 6.3, onderdelen b en c, omvat de waarde en de oppervlakte van de kadastrale percelen waarin zij zijn gelegen, met uitzondering van de delen van die percelen die ingevolge de wet (http://wetten.overheid.nl/jci1.3:c:BWBR0005108&g=2017-11-29&z=2017-11-29) worden aangemerkt als gebouwde onroerende zaken of als natuurterreinen of die niet dienstbaar zijn aan de verkeersfunctie van deze ongebouwde zaken.”
4.8.
In de toelichting op artikel 6.6, eerste lid, van het Besluit is opgemerkt:
“Bij de waardebepaling van openbare landwegen en banen voor openbaar vervoer per rail worden behalve de landwegen en spoorbanen als zodanig ook verkeersvoorzieningen en kunstwerken, zoals bruggen, viaducten en tunnels, betrokken. Delen van het kadastrale perceel buiten de rijbanen, die dienstbaar zijn aan het verkeer over de weg, worden tot de weg gerekend. Het gaat hierbij om grond die een bijdrage levert aan de verkeerskundige functionaliteit van de weg. Dit betekent dat ook tussenbermen, obstakelvrije zones buiten de verharding, die worden aangehouden met het oog op de verkeersveiligheid, geluidswerende voorzieningen en bermsloten die een functie vervullen bij de afvoer van hemelwater, bij de waardebepaling in aanmerking dienen te worden genomen. Voor stroken grond langs spoorbanen die dienstbaar zijn aan het verkeer over het spoor geldt mutatis mutandis hetzelfde.”
Tariefdifferentiatie
4.9.
Met betrekking tot de maatstaf van heffing bepaalt artikel 121 van Pro de Wet dat deze voor de categorie ingezetenen een gelijk bedrag per woonruimte bedraagt. Voor de categorieën natuurterreinen en ongebouwde onroerende zaken is dat een gelijk bedrag per hectare oppervlakte en voor de categorie gebouwde onroerende zaken is dat een vast percentage van de WOZ-waarde. In afwijking van deze voorgeschreven tariefstelling voor ongebouwde onroerende zaken bepaalt artikel 122, derde lid, van de Wet:
“In afwijking van artikel 121, eerste lid, onderdelen b, c, en d (http://wetten.overheid.nl/BWBR0005108/2017-07-01) kan het algemeen bestuur in de in artikel 120, eerste lid (http://wetten.overheid.nl/BWBR0005108/2017-07-01), genoemde verordening de heffing:
a. maximaal 100% hoger vaststellen voor onroerende zaken die in hoofdzaak bestaan uit glasopstanden als bedoeld in artikel 220d, eerste lid, onderdeel b, van de Gemeentewet (http://wetten.overheid.nl/jci1.3:c:BWBR0005416&artikel=220d&g=2017-11-29&z=2017-11-29);
b. maximaal 100% hoger vaststellen voor verharde openbare wegen, indien het algemeen bestuur voor 1 juli 2012 geen tariefdifferentiatie toepaste;
c. maximaal 400% hoger vaststellen voor verharde openbare wegen, indien het algemeen bestuur voor 1 juli 2012 tariefdifferentiatie toepaste.”
4.10.
In het wetsvoorstel was nog geen mogelijkheid tot tariefdifferentiatie opgenomen voor wegen. Met betrekking tot de wel voorgenomen tariefdifferentiatie voor buitendijks gelegen gronden, bemalen gebieden en glasopstanden is in de Memorie van toelichting en de Memorie van antwoord hierover het volgende opgemerkt.
“Omdat tariefdifferentiatie in feite een verfijning is van de kostentoedeling, moet deze worden opgenomen in de verordening waarin ook de kostentoedeling wordt geregeld. Deze verordening behoeft de goedkeuring van gedeputeerde staten van de provincie.”
(Kamerstukken II, 2006-2007, 30601, nr. 3, pag. 57)
“De leden van de fracties van het CDA en de ChristenUnie vragen waarom geen tariefsdifferentiatie mogelijk is gemaakt voor bergingsgebieden voor de opvang van overtollig oppervlaktewater en voor wegen. De watersysteemheffing is gebaseerd op waardeverhoudingen tussen de diverse categorieën. Op basis van deze verhoudingen worden de tarieven voor de categorieën bepaald. In enkele bijzondere situaties is er echter aanleiding gezien om een tariefdifferentiatie aan te brengen. Dit is het geval bij buitendijkse gronden, bemalen gronden en tuinbouwkassen. In deze gevallen kan er namelijk sprake zijn van een duidelijk minder of meer dan gemiddeld belang. Benadrukt moet worden dat tariefdifferentiatie alleen mogelijk is voor een beperkt aantal limitatief omschreven gevallen. Het is een uitzondering op de hoofdregel. Die hoofdregel luidt immers dat economische waardeverhoudingen bepalend zijn. Het is af te raden om nog meer uitzonderingssituaties onder de tariefdifferentiatie te brengen. Anders dreigt het risico dat we terugkeren naar de situatie van de bestaande classificatieregelingen. Daarvan willen we juist af omdat deze het systeem ondoorzichtig en complex maken. Een verdergaande tariefsdifferentiatie staat haaks op de door de regering beoogde vereenvoudiging en transparantie van het bekostigingssysteem.”
(Kamerstukken II, 2006-2007, 30601, nr. 6, pag. 12)
“Allereerst wil ik benadrukken dat er geen sprake is van een invoering van een speciale heffing voor de glastuinbouw. Voor kassen geldt dezelfde heffingsmaatstaf als voor andere onroerende zaken in de categorie gebouwd. Echter, naar aanleiding van de inspraakreactie van het Hoogheemraadschap van Delfland, die aandacht heeft gevraagd voor de specifieke problematiek van de oudere glastuinbouwconcentratiegebieden, is besloten tot het mogelijk maken van een tariefdifferentiatie. De regeling is bedoeld voor uitzonderingssituaties: grote glastuinbouwgebieden waar waterhuishoudkundige problemen zijn die forse investeringen vragen. Het is ter beoordeling van het algemeen bestuur van het waterschap of men gebruik wil maken van de mogelijkheid tot tariefdifferentiatie. In de besluitvorming daaromtrent kan ook de reeds door de sector geleverde inspanning betrokken worden.
De volgende overwegingen hebben een rol gespeeld bij de introductie van de mogelijkheid tot tariefdifferentiatie voor de glastuinbouw. In deze glastuinbouwconcentratiegebieden is door de ontwikkeling in de sector een onbalans tussen het oppervlak van de kassen, en open water ontstaan waardoor in het recente verleden ernstige wateroverlast is ontstaan. Het Hoogheemraadschap van Delfland bijvoorbeeld heeft vergaande plannen ontwikkeld om dit het hoofd te bieden en is drukdoende met de uitvoering ervan, hetgeen forse investeringen vergt. Daarnaast brengt ook de anticipatie op mogelijke situaties van extreme neerslag extra kosten met zich mee. In die zin is het logisch dat waterschappen met een groot aaneengesloten areaal glastuinbouw mogelijkheden zoeken om kosten te verhalen de sector die het probleem (mede) veroorzaakt heeft.”
(Kamerstukken II, 2006-2007, 30601, nr. 6, pag. 13-14)
4.11.
Bij amendement van de kamerleden Van Lith en Lenards is in het wetsvoorstel de thans te beoordelen mogelijkheid tot tariefdifferentiatie voor verharde openbare wegen opgenomen. Het amendement is als volgt toegelicht.
“In artikel 122 van Pro de Waterschapswet is een beperkte mogelijkheid tot tariefdifferentiatie opgenomen. Vanuit de praktijk bestaat de behoefte deze mogelijkheid enigszins te verruimen tot zogenaamde bergingsgebieden en verharde openbare wegen. Het amendement voorziet hierin. Bergingsgebieden voor de opvang van overtollig water hebben minder belang bij de waterhuishouding, waardoor het minder gewenst is dat zij het «volle fiscale pond» zouden moeten opbrengen.
Bij wegen is, net als bij glasopstanden, sprake van verharde oppervlakten, die een hogere piekafvoeren kunnen veroorzaken, waardoor een relatief grote capaciteit van het watersysteem wordt gevraagd. Voor wegen geldt dat mogelijk nog in versterkte mate, omdat bij glasopstanden sprake is van een waterbuffer voor de eigen watervoorziening, die een matigend effect kan hebben op de te verwachten piekafvoer. Bovendien is de watersysteemheffing mede bedoeld voor de waterkwaliteitszorg. Wegen vormen één van de belangrijkste diffuse verontreinigingsbronnen. De bestrijding van diffuse bronnen en de aanpak van de verontreinigingen uit diffuse bronnen vormen thans reeds een belangrijke waterschapstaak. Deze taak zal in de toekomst op grond van de Europese Kaderrichtlijn Water nog aanzienlijk in belang toenemen.
Het betreft in beide gevallen overigens nadrukkelijk facultatieve bepalingen.”
Het betreft in beide gevallen overigens nadrukkelijk facultatieve bepalingen.”
(Kamerstukken II, 2006-2007, 30601, nr. 15)
4.12.
In het wetgevend overleg van 16 oktober 2006 is over dit amendement onder andere het volgende opgemerkt.
Kamerlid Van Lith:
De watersysteemheffing wordt gebaseerd op de waardeverhoudingen tussen de verschillende categorieën. Op basis van deze verhoudingen worden de tarieven voor de categorieën bepaald. Het wetsvoorstel geeft de mogelijkheid om af te wijken bij de in de wet genoemde bijzondere situaties, te weten buitendijkse gronden, bemalen gronden en tuinbouwkassen. Ik vind dat aan dit limitatieve lijstje openbare wegen en bergingsgebieden moeten worden toegevoegd. Hierop moet ook tariefdifferentiatie van toepassing kunnen zijn. Voor deze twee aanvullende situaties geldt dat een duidelijk minder of meer dan gemiddeld belang kan worden toegekend. De hoogte van de heffing zou hierop kunnen worden aangepast. Bergingsgebieden voor de opvang van overtollig water hebben minder belang bij de waterhuishouding, waardoor het minder gewenst is dat zij het volle fiscale pond opbrengen. Verharde wegen zijn wat betreft het oppervlak niet goed te onderscheiden van glasopstallen en dienen om deze reden fiscaal gelijk te worden gesteld. Er is, met andere woorden, in het huidige wetsvoorstel een te beperkte mogelijkheid tot tariefdifferentiatie opgenomen.
Kamerlid Lenards:
Voorzitter: De tariefdifferentiatie is van toepassing op glasopstanden. Ik heb het weer over artikel 122. Vanuit de praktijk bestaat er de behoefte om die te verruimen tot waterbergingsgebieden en verharde openbare wegen. Hogere piekafvoeren betekenen een behoorlijke capaciteitsaanslag op het watersysteem. Voor wegen geldt dat in versterkte mate. Bij glasopstanden heb je allerlei waterbuffers of bassins die een matigend effect kunnen hebben op de piekafvoer. De watersysteemheffing is mede bedoeld voor de waterkwaliteitszorg. De wegen zijn een belangrijke diffuse verontreinigingsbron. De bestrijding daarvan en de aanpak van de verontreinigingen vormen thans een van de belangrijkste waterschapstaken. Dat zal straks, als de Europese kaderrichtlijn water van toepassing is, alleen nog maar toenemen.
In eerder overleg is het alternatief aan de orde geweest om de wegen in te delen bij de categorie gebouwd of om ze direct te waarderen op basis van de economische waarde. Dat zou enorme lastenverschuivingen teweegbrengen voor zowel de eigenaar van de wegen als voor de eigenaar in de categorie van agrarisch en overig ongebouwd. Met dit voorstel blijven de lastenverschuivingen beperkter van omvang. Door de tariefdifferentiatie te baseren op de gevolgen voor het watersysteem in plaats van deze te koppelen aan de economische waarde is het goed te verantwoorden. Ik sluit mij dan ook aan bij het door het CDA ingediende amendement op stuk nr. 15.
Minister Peijs:
De heer Van der Staaij heeft aangegeven dat hij het amendement op stuk nr. 15 van de heren Van Lith en Lenards kan steunen. Het gaat over het invoeren van een tariefdifferentiatie voor wegen en bergingsgebieden. Een tariefdifferentiatie voor wegen kan ik mij voorstellen, nu wij het ook voor de glastuinbouw in de wet hebben opgenomen.
(…)
De vraag was of het indelen van wegen, spoorwegen en vaarwegen bij de categorie ongebouwd niet leidt tot onevenredig hoge heffingen voor de andere eigenaren in deze categorie en of de landbouw daar niet met name de dupe van is. Eigenaren van wegen en andere infrastructuur moeten net als ieder ander waterschapsheffing betalen. Omdat er in het verleden discussie was over de vraag of wegen behoren tot de categorie gebouwd of ongebouwd is in de wet vastgelegd dat infrastructuur beschouwd moet worden als ongebouwd. Dat blijft ongewijzigd, dus er is niets nieuws onder de zon. Sommige partijen hebben echter aangevoerd dat de classificatie afgeschaft is, waardoor andere eigenaren in de categorie ongebouwd er meer last van hebben dat de infrastructuur in dezelfde categorie zit. Dat klopt. Daarom zal in de AMvB bepaald worden dat de waarde van de wegen voor maximaal 75% van de herbouwwaarde meegeteld mogen worden. Tot nu toe zijn daar geen regels voor gesteld. Ik ben wel bereid de waterschappen de gelegenheid te geven om de pijn voor de boeren een beetje te verzachten door de wegen toe te voegen aan de regeling voor tariefdifferentiatie. Overigens gaat de landbouw er met deze nieuwe wet financieel behoorlijk op vooruit door de daling van 116 mln. tot 60 mln. per jaar.”
(Kamerstukken II, 2006-2007, 30601, nr. 24)
Beoordeling
4.13.
Het Hof overweegt dat binnen de categorie ongebouwde onroerende zaken, waartoe bij wijze van wetsfictie de wegen behoren, de lasten van watersysteembeheer worden verdeeld over de eigenaren naar rato van hun grondbezit uitgedrukt in hectares (artikel 121, eerste lid, onderdeel b van de Wet). De waarde van de onroerende zaak speelt hierin geen rol meer. Dat betekent dat iedere eigenaar als uitgangspunt hetzelfde bedrag per hectare dient bij te dragen. Uit de hiervoor vermelde wetshistorie blijkt dat de wetgever slechts in bijzondere situaties aanleiding heeft gezien hiervan af te wijken door in zeer beperkte mate tariefdifferentiatie toe te staan voor situaties waarin duidelijk sprake is van meer of minder dan gemiddeld belang. Om die reden werd voorgesteld tariefdifferentiatie slechts toe te staan bij buitendijkse gronden, bemalen gronden en tuinbouwkassen. Met betrekking tot tuinbouwkassen werd die differentiatie bijvoorbeeld noodzakelijke geacht omdat in grote glastuinbouwgebieden waterhuishoudkundige problemen ontstaan die forse investeringen van het betreffende waterschap vragen.
4.14.
Het amendement van de kamerleden Van Lith en Lenards sluit hierbij aan. Uit de toelichting op dit amendement en de latere parlementaire behandeling blijkt dat voorzien werd dat wegen, net als tuinbouwkassen of andere glasopstanden, door hun verharde oppervlakte hoge piekafvoeren kunnen veroorzaken, waarmee een relatief grote capaciteit van het watersysteem wordt gevraagd. Daarnaast werd gewezen op de omstandigheid dat wegen één van de belangrijkste veroorzakers van diffuse verontreiniging zijn. Hieruit volgt naar het oordeel van het Hof dat de wetgever hierbij slechts het oog heeft gehad op de verharde oppervlakten van de wegen. Het is immers slechts het verharde gedeelte van de weg dat, vanwege het niet-doorlatende karakter daarvan, geen regenwater kan afvoeren en daardoor piekafvoeren op de omliggende grond veroorzaakt. Bovendien veroorzaakt slechts het gebruik van het verharde gedeelte van de weg de diffuse verontreiniging. De bermen en bermsloten veroorzaken geen wateroverlast, doch leveren slechts een bijdrage aan het afvoeren van het regenwater. Deze veroorzaken ook geen diffuse verontreiniging.
4.15.
Dat, zoals de heffingsambtenaar heeft gesteld, de verdeling van de kosten van watersysteembeheer binnen de categorie ongebouwd over de verschillende subcategorieën eigenaren binnen die groep, voor de wetgever mede een rol heeft gespeeld bij het invoeren van een tariefdifferentiatie voor wegen, acht het Hof juist. Dat neemt niet weg dat de wetgever met de keuze voor het verdelen van de kosten binnen die categorie op basis van de oppervlakten heeft geaccepteerd dat de relatief hoge waarde van wegen binnen die categorie een belastingverhogend effect heeft op de andere (voornamelijk agrarische) gronden. Een aanwijzing dat de wetgever daarbij een ruim begrip verharde openbare weg voor ogen heeft gehad, kan hierin echter niet worden gevonden.
4.16.
De heffingsambtenaar heeft aangevoerd dat uit de systematiek van de Wet voortvloeit dat het begrip verharde openbare weg in artikel 122 van Pro de Wet op dezelfde wijze moet worden uitgelegd als het begrip openbare landweg in artikel 118, vijfde lid, van de Wet en de artikelen 6.3 en 6.6 van het Besluit. In artikel 6.6 is bepaald dat de waarde en oppervlakte van een openbare landweg de waarde en oppervlakte van het totale kadastrale perceel omvat, met uitzondering van de delen die moeten worden aangemerkt als gebouwde onroerende zaak of als natuurterrein en met uitzondering van delen die niet dienstbaar zijn aan de verkeersfunctie van de weg. Uit dit artikel en de toelichting daarop blijkt dat in het kader van de in artikel 120 van Pro de Wet voorgeschreven kostentoedeling, voor zover thans van belang, de oppervlakte van aan de verkeersfunctie van de weg dienstbare bermen en bermsloten tot de oppervlakte van de openbare landweg moeten worden gerekend. Volgens de heffingsambtenaar brengt de samenhang tussen kostentoedeling en tariefdifferentiatie dan met zich mee dat ook voor de tariefdifferentiatie moet worden uitgegaan van een ruim begrip verharde openbare weg. In dit verband heeft de heffingsambtenaar ook gewezen op de bepalingen artikel 15, derde lid, van de Wegenwet en artikel 1, onderdeel b, van de Wegenverkeerswet, waaruit volgens hem tevens een ruime definitie van het begrip verharde openbare weg blijkt en waarbij voor de toepassing van artikel 122 van Pro de Wet zou moeten worden aangesloten.
4.17.
Het Hof wijst er in dit verband op dat de genoemde artikelen van het Besluit uitvoering geven aan de in artikel 120 van Pro de Wet aan een waterschap opgedragen taak de kosten van het watersysteem te verdelen over de ingezetenen (het zogenaamde solidariteitsdeel) en de drie categorieën aangewezen eigenaren (het zogenaamde profijtdeel). De verdeling van het profijtdeel dient op grond van het vierde lid van artikel 120 te Pro geschieden op basis van de waarde in het economische verkeer van de onroerende zaken binnen het gebied van een waterschap. Op deze wijze wordt voor iedere categorie bepaald wat haar percentuele aandeel is in de jaarlijkse kosten van watersysteembeheer. Deze bij verordening vast te stellen verdeling van de kosten geldt voor maximaal vijf jaren (artikel 120, zesde lid van de Wet). Bij de verdeling van dit kostenaandeel binnen de categorie ongebouwd over de eigenaren van de onroerende zaken is de wetgever echter niet uitgegaan van de waarde, maar van de oppervlakte van iedere onroerende zaak. De heffing is vervolgens vastgesteld op een vast bedrag per hectare (artikel 121, eerste lid, onderdeel b van de Wet). De wetgever heeft daarmee bewust een onderscheid gemaakt tussen kostentoedeling op macro niveau tussen de drie categorieën eigenaren (op basis van waarde) en de kostentoedeling op een lager niveau binnen de categorie ongebouwd (op basis van oppervlakte). Gelet hierop kan aan de regeling genoemd artikel 6.6 van het Besluit onvoldoende gewicht worden toegekend om deze beslissend te achten voor de uitleg van het begrip verharde openbare weg in artikel 122 van Pro de Wet.
4.18.
Ook het door de heffingsambtenaar genoemde artikel 15, derde lid, van de Wegenwet en het artikel 1, onderdeel b, van de Wegenverkeerswet acht het Hof van onvoldoende gewicht om tot een ander oordeel te komen, gelet op de verschillende achtergrond van de betreffende bepalingen (kort gezegd het onderhoud van de openbare wegen en het bevorderen van de verkeersveiligheid).
4.19.
Met betrekking tot de door de heffingsambtenaar voorgestane taalkundige interpretatie is het Hof ten slotte van oordeel dat het begrip verharde openbare weg de door belanghebbende verdedigde en door het Hof juist geachte interpretatie als zijnde het verharde gedeelte van een openbare weg geenszins uitsluit.
4.20.
Gelet op het vorenstaande moet het begrip verharde openbare weg in artikel 122 van Pro de Wet worden uitgelegd als het verharde deel van een openbare weg. Dat betekent dat de heffing naar het verhoogde tarief voor wegen van toepassing is op het verharde deel van die wegen en dat op de bermen en bermsloten en overige ongebouwde onroerende zaken het algemene tarief van toepassing is. Voor dat geval zijn partijen het erover eens dat de Rechtbank de uitspraken op bezwaar terecht heeft vernietigd en de heffingsambtenaar terecht heeft opgedragen opnieuw uitspraak op bezwaar te doen.
SlotsomOp grond van het vorenstaande is het hoger beroep ongegrond.
5.Griffierecht en proceskosten
Het Hof stelt de kosten die belanghebbende in verband met de behandeling van het hoger beroep heeft moeten maken overeenkomstig het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 990 voor de kosten in hoger beroep (2 punten (verweerschrift, bijwonen zitting) wegingsfactor 1 € 495 (bedrag 2017)).
6.Beslissing
Het Hof:
– bevestigt de uitspraak van de Rechtbank;
– veroordeelt de heffingsambtenaar in de proceskosten van belanghebbende tot een bedrag van € 990;
– bepaalt dat van de heffingsambtenaar op het moment dat deze uitspraak onherroepelijk is komen vast te staan een griffierecht zal worden geheven van € 501.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.I. van Amsterdam, voorzitter, mr. A.J.H. van Suilen en mr. P.L.M. van Gorkom, in tegenwoordigheid van dr. J.W.J. De kort als griffier.
De beslissing is op 12 december 2017 in het openbaar uitgesproken.
De griffier is verhinderd de uitspraak De voorzitter,
te ondertekenen.
(A.I. van Amsterdam)
Afschriften zijn aangetekend per post verzonden op: 12 december 2017
Tegen deze uitspraak kunnen beide partijen binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie instellen bij
de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer),
Postbus 20303,
2500 EH DEN HAAG.
Daarbij moet het volgende in acht worden genomen:
1. bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd;
2 - het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
a. de naam en het adres van de indiener;
b. de dagtekening;
c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
d. de gronden van het beroep in cassatie.
Voor het instellen van beroep in cassatie is griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt de indiener een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad. In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.