Uitspraak
GERECHTSHOF ARNHEM-LEEUWARDEN
zittingsplaats Leeuwarden
Zaaknummer
: GEMW 200.346.471/01
Uitspraak d.d.
: 18 maart 2025
Arrestop het hoger beroep tegen de beslissing van de kantonrechter van de rechtbank Den Haag van 18 juli 2024, betreffende
[eiseres] B.V. (hierna: eiseres),
gevestigd te [vestigingsplaats] .
De gemachtigde eiseres is mr. I.N.D.J. Rissema, kantoorhoudende te Dordrecht.
De beslissing van de kantonrechter
De kantonrechter heeft het beroep van eiseres ongegrond verklaard. Het verzoek om een proceskostenvergoeding is afgewezen. Dit beroep was ingesteld tegen de beslissing op bezwaar van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Den Haag (hierna: verweerder) naar aanleiding van de oplegging van een bestuurlijke boete aan eiseres op grond van artikel 154b van de Gemeentewet (Gemw) met kenmerk B.5.23.2943.001.
Het verloop van de procedure
De gemachtigde van eiseres heeft hoger beroep ingesteld tegen de beslissing van de kantonrechter. Er is gevraagd om een proceskostenvergoeding. Er is daarnaast gevraagd om de zaak op een zitting van het hof te behandelen.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De gemachtigde van eiseres heeft het beroep schriftelijk nader toegelicht.
Verweerder heeft de gelegenheid gekregen daarop te reageren. Van die gelegenheid is geen gebruik gemaakt.
De zaak is behandeld op de zitting van 4 maart 2025. De gemachtigde van de eiseres is verschenen. Namens verweerder is, met bericht van verhindering, niemand verschenen.
De beoordeling
1. De gemachtigde voert aan dat de kantonrechter niet (duidelijk) is ingegaan op de door de gemachtigde aangevoerde gronden. De gronden dat het boetebedrag met de beslissing in bezwaar is gematigd waardoor een proceskostenvergoeding had moeten worden toegekend en dat de boete ten onrechte via de Wet bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte (Wbboor) is opgelegd, zijn niet beoordeeld door de kantonrechter.
2. De gemachtigde heeft bij de kantonrechter aangevoerd dat de bestuurlijke boete ten onrechte via de Wbboor is opgelegd, omdat voor dezelfde overtreding ook een sanctie op basis van de Wahv kan worden opgelegd en dat het verzoek om een proceskostenvergoeding ten onrechte is afgewezen. De kantonrechter is op deze gronden niet kenbaar ingegaan. De beslissing van de kantonrechter is op deze punten niet deugdelijk gemotiveerd. Het hof zal deze gronden hierna, samen met wat in hoger beroep verder nog is aangevoerd, beoordelen.
3. Aan eiseres is een bestuurlijke boete opgelegd van € 200,- voor overtreding van artikel 5:8, tweede lid, van de Algemene plaatselijke verordening voor de gemeente Den Haag (de APV). De overtreding zou zijn begaan op 19 augustus 2023 om 10:16 uur op het Elviraland, ter hoogte van perceel 29, te ’s-Gravenhage. Bij de beslissing op het bezwaarschrift is het boetebedrag gematigd naar € 190,-.
4. De gemachtigde voert aan dat artikel 1 van Pro de Verordening bestuurlijke boete overlast openbare ruimte Den Haag 2023 (de Verordening) gedeeltelijk onverbindend moet worden verklaard. Er wordt een gedraging beboet die onder de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wahv) behoort te worden afgedaan. Onder de Wahv is de grondslag voor het parkeren van een voertuig langer dan zes meter geregeld in artikel 2, eerste lid, van de Wahv in samenhang met de bijlage bij die wet, feitcode R414b. Er is sprake van strijd met een wet, zoals bedoeld in artikel 121 van Pro de Gemw, omdat het systeem van de Wahv wordt gepasseerd. De bestuurlijke boete komt namelijk toe aan de gemeente in plaats van aan de staat en de bestuurlijke boete is (voor rechtspersonen) aanzienlijk hoger dan de op basis van de Wahv op te leggen sanctie voor dezelfde gedraging/overtreding. De sanctie op basis van de Wahv is namelijk € 110,-. Het is de gemeenteraad niet toegestaan om het regime van de Wbboor te gebruiken om op te treden tegen overtredingen die al onder de reikwijdte van de Wahv vallen. De gemeenteraad mag immers geen regels vaststellen waarin al door de wetgever is voorzien. De wetgever heeft al een mogelijkheid geschapen om voor dergelijke gedragingen boetes op te leggen. De regeling moet daarom op dit punt onverbindend worden verklaard. De gemachtigde heeft ter zitting er daarbij op gewezen dat artikel 2, eerste lid, van de Wahv weliswaar facultatief is geformuleerd, maar dat de bedoeling hiervan, gelet op de invoering hiervan in het kader van de Wet OM-afdoening, niet is om gemeentes de vrije hand te geven. Daarnaast voert de gemachtigde aan dat de bestuurlijke boete ten onrechte aan de kentekenhouder is opgelegd. De bestuurlijke boete kan aan een rechtspersoon worden opgelegd, maar het is aan verweerder om aan te tonen dat aan de criteria van functioneel daderschap is voldaan. Dat heeft verweerder niet gedaan. Verder voert de gemachtigde aan dat het boetebedrag na matiging in bezwaar nog steeds te hoog is, gelet op de voor de Wahv bepaalde bedragen.
5. Aan eiseres is een bestuurlijke boete opgelegd voor overtreding van artikel 5:8, tweede lid, van de APV. Hierin is het volgende bepaald:
“Het is verboden een voertuig dat, met inbegrip van de lading, een lengte heeft van meer dan 6 meter te parkeren op een door het college aangewezen weg, waar dit parkeren naar zijn oordeel buitensporig is met het oog op de verdeling van beschikbare parkeerruimte.”
6. In de Verordening is bepaald dat overtreding van onder meer artikel 5:8 van Pro de APV door een natuurlijke persoon of rechtspersoon kan worden beboet met een bestuurlijke boete. De boetebedragen zijn in de bijlage bij de Verordening vermeld. Bepaald is verder dat de boetebedragen genoemd in de bijlage worden verdubbeld indien de boetebedragen zijn opgelegd (het hof begrijpt: de boete wordt opgelegd) aan rechtspersonen. Voor de onderhavige overtreding bedraagt het boetebedrag voor natuurlijke personen € 100,- en voor rechtspersonen € 200,-.
7. Daarnaast is overtreding van artikel 5:8, tweede lid van de APV een gedraging in de zin van artikel 2, eerste lid, van de Wahv. In de bijlage bij de Wahv is deze gedraging opgenomen onder feitcode R414b. Het sanctiebedrag bedroeg ten tijde van de overtreding € 110,-.
8. In artikel 154b, eerste lid, aanhef en onder a, van de Gemw is bepaald dat de raad bij verordening kan bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd voor overtreding van voorschriften uit zijn verordeningen betreffende gedragingen die kunnen leiden tot overlast in de openbare ruimte en die tevens krachtens artikel 154 van Pro de Gemw strafbaar zijn gesteld, met uitzondering van de bij algemene maatregel van bestuur bepaalde voorschriften.
In artikel 154b, zesde lid, van de Gemw is bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur de verschillende boetecategorieën en de hoogte van de bestuurlijke boete worden bepaald en dat, voor zover voor een voorschrift de boetecategorie en de hoogte van de boete niet bij algemene maatregel van bestuur zijn bepaald, de raad deze vaststelt in de verordening. Ook is bepaald dat de bestuurlijke boete voor natuurlijke personen per gedraging niet hoger kan zijn dan het bedrag van de geldboete van de eerste categorie en voor rechtspersonen per gedraging niet hoger kan zijn dan € 2.250,-.
9. Niet betwist is dat de onderhavige overtreding kan leiden tot overlast in de openbare ruimte, dat de overtreding strafbaar is gesteld krachtens artikel 154 Gemw Pro en dat deze overtreding niet valt onder een uitzondering die bij algemene maatregel van bestuur is aangewezen.
Voor de onderhavige overtreding is de hoogte van de boete niet bij algemene maatregel van bestuur (Besluit bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte) vastgesteld. Het boetebedrag van € 200,-, na matiging in bezwaar, € 190,-, valt binnen de ruimte die artikel 154b, zesde lid, van de Gemw aan de gemeentelijke regelgever biedt.
10. Dat de overtreding ook een gedraging in de zin van de Wahv is, maakt niet dat de raad zijn verordenende bevoegdheid te buiten is gegaan. In artikel 121 van Pro de Gemw is bepaald dat de bevoegdheid tot het maken van gemeentelijke verordeningen ten aanzien van het onderwerp waarin door wetten, algemene maatregelen van bestuur of provinciale verordeningen is voorzien, blijft gehandhaafd, voor zover de verordeningen met die wetten, algemene maatregelen van bestuur en provinciale verordeningen niet in strijd zijn. Van strijd met (het systeem van) de Wahv is geen sprake. In artikel 2, eerste lid, van de Wahv is, voor zover van belang, bepaald dat ter zake van de in de bijlage bij deze wet omschreven gedragingen op de wijze bij deze wet bepaald administratieve sancties kunnen worden opgelegd. Hieruit volgt niet dat Wahv-gedragingen slechts door middel van een administratieve sanctie in de zin van de Wahv mogen worden beboet.
Artikel 2, eerste lid, van de Wahv is gewijzigd op 1 januari 2008. Voorheen was bepaald dat voor Wahv-gedragingen administratieve sancties op basis van de Wahv werden opgelegd. Deze bepaling is weliswaar gewijzigd in het kader van de invoering van de Wet OM-afdoening, maar deze wijziging was al in werking getreden toen, op 1 januari 2009, de Wbboor werd ingevoerd. Ten tijde van de behandeling van het wetsvoorstel van de Wbboor was de wijziging van artikel 2, eerste lid, van de Wahv bekend. Er zijn geen aanwijzingen in de geschiedenis van de totstandkoming van de Wbboor dat de ruimte die artikel 2, eerste lid, van de Wahv na wijziging biedt, niet gebruikt mag worden voor het opleggen van bestuurlijke boete op basis van de Wbboor. Gelet hierop kan niet worden geoordeeld dat deze bepaling zich verzet tegen het opleggen van een bestuurlijke boete voor overtredingen die ook Wahv-gedragingen zijn.
Dat het boetebedrag van de bestuurlijke boete, anders dan bij een sanctie op basis van de Wahv, aan de gemeente toekomt, en het boetebedrag van de bestuurlijke boete hoger is dan wanneer een sanctie op basis van de Wahv zou zijn opgelegd, maakt evenmin dat de raad zijn verordenende bevoegdheid te buiten is gegaan. Van strijd met (het systeem van) de Wahv is ook hier geen sprake. De wetgever heeft met artikel 154b, zesde lid, van de Gemw aan de gemeentelijke regelgever deze ruimte geboden.
11. Het hof dient vervolgens, gelet op hetgeen is aangevoerd, te beoordelen of eiseres terecht is aangemerkt als overtreder. Uit het overtredingsrapport blijkt dat de bestuurlijke boete aan eiseres is opgelegd omdat uit de gegevens uit het kentekenregister van de RDW blijkt dat eiseres de kentekenhouder van het voertuig is.
12. Het hof stelt voorop dat een bestuurlijke boete niet kan worden opgelegd aan de kentekenhouder. De Wbboor kent niet een regeling als artikel 5 van Pro de Wahv, waarin is bepaald dat de administratieve sanctie wordt opgelegd aan degene op wiens naam het kenteken ten tijde van de gedraging in het kentekenregister was ingeschreven indien is vastgesteld dat de gedraging heeft plaatsgevonden met of door middel van een motorrijtuig waarvoor een kenteken is opgegeven en niet aanstonds is vastgesteld wie daarvan de bestuurder is.
13. In artikel 5:1, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht is bepaald dat overtredingen kunnen worden begaan door natuurlijke en door rechtspersonen. Hierbij is bepaald dat artikel 51, tweede en derde lid, van het Wetboek van Strafrecht van overeenkomstige toepassing is. Bij de beoordeling of een rechtspersoon de overtreding heeft begaan dient daarom aansluiting te worden gezocht bij het strafrecht.
14. Een rechtspersoon kan als dader van een strafbaar feit worden aangemerkt als de betreffende gedraging redelijkerwijs aan die rechtspersoon kan worden toegerekend. Het antwoord op de vraag wanneer een (verboden) gedraging redelijkerwijs aan een rechtspersoon kan worden toegerekend is afhankelijk van de concrete omstandigheden van het geval, waartoe mede behoort de aard van de (verboden) gedraging. Een belangrijk oriëntatiepunt daarbij is of de gedraging heeft plaatsgevonden dan wel is verricht in de sfeer van de rechtspersoon. De Hoge Raad noemt in overweging 3.4 van zijn arrest van 21 oktober 2003, ECLI:NL:HR:2003:AF7938, een aantal omstandigheden die van belang zijn voor de vaststelling of sprake is van een gedraging in de sfeer van de rechtspersoon (vgl. ook de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2067 en ECLI:NL:RVS:2023:2071). Als kan worden vastgesteld dat de gedraging is verricht in de sfeer van de rechtspersoon, kan de gedraging in beginsel ook worden toegerekend aan deze rechtspersoon.
15. Uit de foto’s die zich in het dossier bevinden blijkt dat de gedraging is verricht met een bedrijfsbus met een gesloten carrosserie. Dit voertuig staat op naam van eiseres, een transportbedrijf. Met het voertuig kunnen goederen worden vervoerd. Deze omstandigheden kunnen redengevend zijn voor de vaststelling dat het gaat om een handelen van iemand die uit hoofde van een dienstbetrekking werkzaam is ten behoeve van eiseres en dat eiseres, door het voertuig ter beschikking te stellen aan deze persoon kon beschikken over het plaatsvinden van de gedraging en deze ook heeft aanvaard en aldus voor het oordeel dat de gedraging is verricht in de sfeer van eiseres. Feiten of omstandigheden die deze redengevendheid ontzenuwen zijn namens eiseres niet gesteld. Dit brengt mee dat de gedraging kan worden toegerekend aan eiseres. Eiseres is terecht als overtreder aangemerkt.
16. De omstandigheid dat het boetebedrag hoger is dan wanneer een administratieve sanctie zou zijn opgelegd op basis van de Wahv, maakt niet dat het boetebedrag moet worden verlaagd. Verweerder heeft in het verweerschrift erop gewezen dat het bedrag van de bestuurlijke boete voor natuurlijke personen niet het boetebedrag van het Mulderfeit overstijgt en dat voor rechtspersonen het boetebedrag verdubbeld wordt zodat een voldoende financiële prikkel wordt geboden om herhaling van de overtreding te voorkomen. In de beslissing op bezwaar is op dit punt opgemerkt dat bedrijven doorgaans een grotere (financiële) draagkracht hebben dan natuurlijke personen en dat een verdubbeling van het boetebedrag bij overtredingen begaan door rechtspersonen dan ook effectiever zal zijn om herhaling van de overtreding te voorkomen. Er is geen aanleiding om het boetebedrag verder te matigen.
17. Naar het oordeel van het hof is het verzoek om een proceskostenvergoeding terecht afgewezen in de beslissing op bezwaar. Eiseres is door matiging van het boetebedrag weliswaar in het gelijkgesteld, maar er is geen sprake van een aan het bestuursorgaan (in dit geval het college van burgemeester en wethouders) te wijten onrechtmatigheid. Verweerder heeft in het verweerschrift uitgelegd dat het boetebedrag in bezwaar ten onrechte is gematigd doordat rekening is gehouden met een onjuist tarief.
18. Gelet op het voorgaande heeft de kantonrechter het beroep terecht ongegrond verklaard. Het hof zal de beslissing van de kantonrechter daarom bevestigen. Gelet op wat onder 2. is overwogen, zal het hof dit doen met verbetering van gronden. Er is geen aanleiding voor het toekennen van een proceskostenvergoeding.
De beslissing
Het gerechtshof:
bevestigt de beslissing van de kantonrechter, met verbetering van gronden;
wijst het verzoek om vergoeding van proceskosten af.
Dit arrest is gewezen door mr. Van Schuijlenburg, in tegenwoordigheid van mr. Van der Zee-Venema als griffier, en op een openbare zitting uitgesproken.