Uitspraak
Gerechtshof Arnhem
tweede enkelvoudige belastingkamer
nummer 95/0046
U i t s p r a a k
op het beroep van X te Z (hierna te noemen: belanghebbende) tegen de uitspraak van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Lichtenvoorde (hierna: het college) op het bezwaarschrift tegen de na te melden gevorderde bedragen.
1. Kennisgeving en bezwaar
1.1. Bij schriftelijke kennisgeving met dagtekening D en kenmerk K is van belanghebbende ƒ 1 900 gevorderd aan gemeentelijke leges en ƒ 1 100 aan doorberekende provinciale kosten voor een zogenoemde ontheffing hogere grenswaarde op grond van de Wet Geluidhinder, beide in verband met belanghebbendes aanvraag voor herziening van een bestemmingsplan in verband met een dubbele woning aan de a-straat 1 te Z.
1.2. Belanghebbende heeft bezwaar gemaakt bij een brief die is gedagtekend 1 juli 1994 en door het college ontvangen op 5 juli 1994.
1.3. Het college heeft belanghebbendes bezwaarschrift in handen gesteld van de bezwaar- en beroepschriftencommissie. Belanghebbende en zijn woordvoerder Y zijn op 27 september 1994 gehoord. Hiervan is een verslag gemaakt. De commissie heeft daarop aan het college advies uitgebracht. Een uittreksel van het verslag en een afschrift van het advies zijn bij het beroepschrift alsook bij het vertoogschrift overgelegd.
1.4. Bij uitspraak van 6 december 1994 heeft het college
1.4.1. het gevorderde legesbedrag groot ƒ 1 900 gehandhaafd, zulks in afwijking van het zoëven bedoelde advies, en
1.4.2. belanghebbende niet-ontvankelijk verklaard in diens bezwaar tegen het bedrag van ƒ 1 100 aan doorberekende provinciale kosten.
2. Geding voor het hof
2.1. Het beroepschrift is ter griffie ingekomen op 9 januari 1995. Daarbij zijn twee bijlagen overgelegd.
2.2. Tot de stukken van het geding behoren het vertoogschrift van het college en de daarbij overgelegde bijlagen 1 tot en met 12.
2.3. Beide partijen hebben schriftelijk erin toegestemd dat het hof zonder mondelinge behandeling uitspraak doet.
3. Conclusies van partijen
3.1. Belanghebbende verzoekt de aanslag te vernietigen en te bepalen dat de gemeente hem de betaalde leges, verhoogd met wettelijke rente, terugbetaalt en zijn proceskosten vergoedt.
3.2. Het college concludeert, naar het hof verstaat, tot bevestiging van zijn uitspraak.
4. De verordening
4.1. De Legesverordening 1990 luidde tot 5 juli 1994 voor zover hier van belang:
Artikel 1 Aard van de he?ng en belastbaar feit
Onder de naam leges worden rechten geheven terzake van het door of vanwege de gemeente verlenen van die diensten, bedoeld in deze verordening en in de daarbij behorende tabel.
Artikel 2 Belastingplicht
De leges worden geheven van de aanvrager danwel van degene te wiens behoeve de dienst wordt aangevraagd.
Artikel 3 Tarieven
1. De leges worden geheven naar de tarieven, opgenomen in de bij deze verordening behorende tabel.
2. (enz.)
4.2. De Tarieventabel bij de Legesverordening 1990, voor zover hier van belang, is laatstelijk gewijzigd bij de tweede wijziging van de verordening (raadsbeluit van 4 december 1991, goedgekeurd door gedeputeerde staten van Gelderland op 20 december 1991) en luidt:
10.10 Het tarief bedraagt voor het in behandeling nemen van een aanvraag:
10.10.1 tot het wijzigen van een bestemmingsplan alleen op verzoek en zuiver ten dienste van belanghebbende (aanvrager) ƒ 1 900,--.
5. De vaststaande feiten
5.1. Belanghebbende en zijn echtgenote zijn eigenaren van een woon-/winkelpand aan het voormelde adres. Zij dreven daarin een M-zaak. Het pand maakt deel uit van een blok waarop volgens het in de jaren zestig vastgestelde bestemmingsplan Z de bestemming ‘winkels met dienstwoning’ rustte. In het blok waren aanvankelijk meer winkels gevestigd. Belanghebbendes buren hebben in de loop van de tijd hun winkelactiviteiten beëindigd. Hun winkelruimten zijn woonruimte geworden, zodat hun panden tegenwoordig geheel als eengezinswoningen in gebruik zijn. Eenzelfde ontwikkeling heeft zich in andere dorpen van de gemeente Lichtenvoorde voorgedaan.
5.2. Het gebruik van de panden van belanghebbendes buren als eengezinswoning is in weerwil van de onder 5.1 genoemde bestemming stilzwijgend door de gemeente toegelaten, maar eventuele bouwaanvragen voor verbouwing zouden op grond van die bestemming moeten zijn geweigerd.
5.3. Blijkens bijlage 2 van het vertoogschrift heeft belanghebbende op 23 januari 1994 het college schriftelijk op de hoogte gesteld van zijn voornemen, zijn winkel in M te beëindigen en het woon-/winkelpand op het voormelde adres te verbouwen tot een dubbel woonhuis. Daarbij wenste hij te vernemen, of er bestemmingsplantechnische of andere bezwaren zouden zijn tegen dat voornemen. Tevens verzocht hij om vrijstelling, indien en voor zover nodig, van gebruiks- en/of bebouwingsvoorschriften van het bestemmingsplan.
5.4. Blijkens bijlage 3 heeft het college op 4 maart 1994 schriftelijk bericht, dat voor de realisatie van belanghebbendes voornemen het ter plaatse geldende bestemmingsplan diende te worden herzien. De procedure daartoe zou, zonder bezwaren, ongeveer 9 tot 12 maanden duren. Belanghebbende zou op grond van de legesverordening een bijdrage van ƒ 1 900 in de plankosten verschuldigd worden. Voordat een ontwerp-bestemmingsplan kan worden opgesteld, zou belanghebbende een onderzoek naar het wegverkeerslawaai dienen te laten verrichten. Zo’n onderzoek zou desgewenst door een gemeentelijke deskundige kunnen worden verzorgd tegen op ƒ 500 begrote kosten. De brief besloot met:
Wij [...] verzoeken U schriftelijk aan te geven of U prijs stelt op een bestemmingsplanherziening en dus met het bovenstaande kunt instemmen.
Wij zien Uw reactie met belangstelling tegemoet.
5.5. Blijkens bijlage 4 heeft belanghebbende op 8 april 1994 daarop schriftelijk geantwoord, prijs te stellen op de voormelde herziening, en het college een akoestisch onderzoeksrapport toegezonden.
5.6. Blijkens bijlage 5 heeft belanghebbende op 21 mei 1994 zich schriftelijk akkoord verklaard ‘met de betaling van ƒ 1 100 aan legeskosten voor de provincie, zodat de procedure verder kan gaan.’
5.7. Bijlage 6 bij het vertoogschrift behelst de akkoordverklaring van het college met de vereiste herziening van het geldende bestemmingsplan, alsmede de onder 1.1 bedoelde kennisgeving.
5.8. Uit het onder 1.3 genoemde verslag blijkt, dat de gemachtigde van het college ten overstaan van de commissie aanvoerde:
[D]e heer X [heeft] om wijziging [...] verzocht. Tegen medewerking bestond geen bezwaar. Als er dan gewijzigd wordt, is het planologisch gezien logisch en zuiver om e.e.a. als blok aan te passen. Op verzoek van de heer X is als het ware een deel van de algehele herziening in de tijd naar voren gehaald. Anderen hebben alles bij het oude gelaten en vitrage voor de ramen gehangen en betalen daardoor niets. Planologisch is dit de meest logische weg die er te gaan is.
5.9. Met betrekking tot de legeshe?ng van ƒ 1 900 overwoog de commissie in haar advies:
dat gelet op de stukken, alsmede het gestelde tijdens de hoorzitting de commissie van mening is dat het ontwerp-bestemmingsplan niet meer het karakter heeft van een wijziging zuiver ten dienste van belanghebbende.
5.10. Met betrekking tot het bezwaar tegen de doorberekende provinciale leges overwoog de commissie:
dat het hier niet betreft een besluit inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling, waartegen op grond van de Algemene wet bestuursrecht bezwaar openstaat;
dat de commissie adviseert bezwaarde op dit punt niet-ontvankelijk te verklaren.
6. Het geschil en de standpunten van partijen
6.1. Partijen houdt verdeeld,
6.1.1. of de provincieleges van ƒ 1 100 terecht aan belanghebbende zijn doorberekend,
6.1.2. of de voormelde herziening van het bestemmingsplan een met leges belastbare dienst is, en
6.1.3. of het college de gemeentelijke leges van belanghebbende kan heffen zonder schending van het gelijkheids- en/of evenredigheidsbeginsel,
6.2. welke vragen door belanghebbende ontkennend en door het college bevestigend worden beantwoord.
6.3. Elk van de partijen heeft voor haar standpunt aangevoerd wat is vermeld in de van haar afkomstige stukken.
7. Beoordeling van het geschil
7.1. Het college voert aan, gekozen te hebben voor een schriftelijke akkoordverklaring door belanghebbende omdat de legesverordening nog niet voorzag in doorberekening van provinciale leges en omdat die handelwijze het college redelijk en rechtvaardig voorkomt.
7.2. In beroep verdedigt het college terecht niet, dat het gevorderde bedrag wat de daarin doorberekende ƒ 1 100 aan provinciale kosten betreft een privaatrechtelijk karakter zou hebben en zich in zoverre zou onttrekken aan toetsing door de belastingrechter. Die kosten zijn begrepen in de kennisgeving van het gevorderde bedrag, dat dan ook in zijn geheel moet worden getoetst op zijn rechtmatigheid. De door het college, onder overneming van het onder 5.10 genoemde advies, uitgesproken niet-ontvankelijkverklaring kan dus niet in stand blijven.
7.3. Belanghebbende stelt onweersproken, ‘desgevraagd’ akkoord te zijn gegaan met de betaling van de zoëven bedoelde kosten. Die akkoordverklaring ontneemt hem niet zonder meer het recht alsnog, nadat de leges van hem zijn gevorderd, bij veranderd inzicht daartegen in bezwaar en beroep op te komen. Zij kan niet aldus worden uitgelegd, dat het college en belanghebbende zich, ter beëindiging of voorkoming van een fiscaal geschil, bij overeenkomst jegens elkaar hebben gebonden aan een vaststelling van wat tussen hen rechtens geldt, bestemd om ook te gelden voor zover die vaststelling mocht afwijken van de tevoren bestaande rechtstoestand (Hoge Raad 27 mei 1992, nr. 27 848, BNB 1992/302*).
7.4. Bovendien zou een compromis niet kunnen bewerken dat een he?ng die bij gebreke van een verbindend wettelijk voorschrift rechtsgeldigheid mist, zonder zodanig voorschrift rechtsgeldig kan worden opgelegd (Hoge Raad 19 september 1990, nr. 26 880, BNB 1990/309 en Belastingblad 1990, blz. 699).
7.5. Vraag 6.1.1 moet ontkennend worden beantwoord.
7.6. Onderdeel 10.10.1 van de Tarieventabel onderscheidt niet tussen (wijzigingen van) bestemmingsplannen die wel en die niet zijn herzien binnen de termijn die artikel 33 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening daarvoor stelt. Deze termijn is, volgens de uitspraak van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State van 28 maart 1977, nº A-3196 (Bouwrecht 1977, Nr. 146), een termijn van orde, waarvan overschrijding derhalve niet fataal is. Bovendien valt niet in te zien dat, laat staan op grond waarvan, belanghebbende redelijkerwijs had mogen verwachten dat een tijdig herzien bestemmingsplan geen planologisch beletsel tegen de door hem voorgenomen verbouwing meer zou bevatten.
7.7. Onder verwijzing naar de zogenoemde leer van de onsplitsbare wilsverklaring betoogt belanghebbende, dat onderdeel 10.10.1 van de Tarieventabel onverbindend is, daar het zó algemeen luidt dat het ook een legestarief bevat voor gevallen die zich volgens artikel 33 voormeld niet mogen voordoen. Dit betoog faalt. De voormelde tariefbepaling is ten opzichte van de wettigheid van de erdoor bestreken gevallen louter neutraal. Zij kan niet op één lijn worden gesteld met een verbodsbepaling in een strafverordening die verder reikt dan de verordenende bevoegdheid van het lichaam dat die bepaling heeft uitgevaardigd, en waarvan de algemeen luidende bewoordingen onvoldoende aanknopingspunt bieden voor splitsing van de daarin vervatte wilsverklaring in een wel en een niet verbindend gedeelte (Hoge Raad 9 januari 1968, NJ 1968, 105).
7.8. Met wat belanghebbende aanvoert over de periodieke herzieningsplicht en over het voordeel dat ook zijn buren zouden ondervinden van de bestemmingsplanwijziging die naar aanleiding van zijn aanvraag in gang is gezet, betoogt hij dat de voormelde planwijziging niet ‘zuiver ten dienste van belanghebbende (aanvrager)’ in de zin van onderdeel 10.10.1 van de Tarieventabel is bewerkstelligd. Hij heeft in dit verband aangevoerd dat de onderhavige herziening (ook) voor zijn buren uitsluitend gunstige gevolgen heeft. Op het college rust dan in redelijkheid de last, aannemelijk te maken dat aan het aangehaalde bestanddeel van de Tarieventabel is voldaan. Daarin slaagt het niet met zijn stellingen, dat de planwijziging louter gericht is geweest op, en in procedure is gebracht ten behoeve van, de voorgenomen bouw van een dubbele woning en dat de meerwaarde van de met het oog daarop gewijzigde bestemming voor andere percelen ‘theoretisch, niet actueel en daarmee irrelevant’ zou zijn. Naar aanleiding van belanghebbendes bouwvergunningaanvraag is immers niet volstaan met het in procedure brengen van een wijziging van het geldende bestemmingsplan louter voor zijn perceel, maar is, zoals blijkens het onder 5.8 weergegeven citaat is erkend, een deel van de algehele herziening in de tijd naar voren gehaald. De gewijzigde bestemming zal dan in voorkomende gevallen ook voor belanghebbendes buurpanden haar actuele (meer-)waarde tonen.
7.9. Ook vraag 6.1.2 wordt ontkennend beantwoord.
7.10. Niet is gesteld of gebleken, dat ook één of meer van belanghebbendes buren een aanvraag voor een bouwvergunning zou(den) hebben ingediend die op de voet van artikel 44 van de Woningwet zonder wijziging of vrijstelling van bestemmingsplanvoorschriften had moeten worden afgewezen, op de voet van artikel 50 van die wet had moeten worden aangehouden en/of waarop tenminste onderdeel 5.4.1 van de Tarieventabel is toegepast. Belanghebbendes klacht dat het college in strijd het gelijkheidsbeginsel hebben gehandeld is dan ook ongegrond.
7.11. Vraag 6.1.3 wordt in zoverre bevestigend beantwoord.
7.12. Belanghebbendes beroep op het wat hij het evenredigheidsbeginsel noemt, behoeft, na wat hiervoor onder 7.8 is overwogen, geen bespreking.
7.13. De administratieve rechter in belastingzaken is niet bevoegd te bepalen dat de gemeente de betaalde leges verhoogd met wettelijke rente terugbetaalt.
8. Slotsom
Het beroep is gegrond. Het gevorderde bedrag kan niet in stand blijven.
9. Proceskosten
In beroep is niet gebleken van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en ook overigens niet van kosten die volgens artikel 1 van het Besluit proceskosten fiscale procedures kunnen worden begrepen in een kostenveroordeling op de voet van artikel 5a van de Wet administratieve rechtspraak belastingzaken.
10. Beslissing
Het gerechtshof:
– vernietigt de uitspraak van het college;
– verklaart belanghebbende ontvankelijk in zijn bezwaar ook voor wat de doorberekende provinciale leges betreft;
– vernietigt het gevorderde bedrag;
– gelast het college aan belanghebbende het door hem gestorte grifierecht van ƒ 75,– te vergoeden.
Aldus gedaan te Arnhem op 4 april 1997 door mr Van Schie, vice-president, lid van de tweede enkelvoudige belastingkamer, in tegenwoordigheid van mr Snoijink als griffier.
(W.J.N.M. Snoijink) (P.M. van Schie) De beslissing is in het openbaar uitgesproken en afschriften zijn aangetekend per post verzonden op 4 april 1997