Uitspraak
Gerechtshof Arnhem
Tweede meervoudige belastingkamer
nummer 96/1875
U i t s p r a a k
op het beroep van *X BV te *Z (hierna: belanghebbende) inzake drie haar door het Hoofd van de Afdeling belastingen van de gemeente Arnhem (hierna: het hoofd) voor het jaar 1995 opgelegde aanslagen in de baatbelasting city-centrum Arnhem, deelgebied I.
1. Aanslagen, bezwaar en geding voor het hof
1.1. De aanslagen zijn verenigd op één aanslagbiljet met dagtekening 30 juni 1995 en betreffen de panden *a-straat 1-1, 2-1 en 2-2.
1.2. Het hoofd heeft op het tijdig ingediende bezwaarschrift, ondanks herhaalde verzoeken daartoe van de zijde van belanghebbende, geen uitspraak gedaan. Het beroepschrift van belanghebbende is ter grifWe van het hof binnengekomen op 17 december 1996.
1.3. Bij brief van 10 april 1997 is het hoofd, op diens schriftelijke verzoek, door de voorzitter van de belastingkamer ontslagen van de verplichting om uitspraak te doen.
1.4. Tot de stukken van het geding behoren verder:
–het vertoogschrift met bijlagen;
–de conclusie van repliek van belanghebbende met bijlagen;
–de conclusie van dupliek van het hoofd;
–de door belanghebbende ter zitting voorgedragen en overgelegde pleitnota met twee bijlagen;
–de door het hoofd ter zitting overgelegde foto van het „Land van de markt” te Arnhem.
1.5. De mondelinge behandeling van de zaak heeft plaatsgevonden ter zitting van het hof van 7 januari 1998 te Arnhem. Aldaar zijn verschenen en gehoord * de gemachtigde van belanghebbende, alsmede de gemachtigde van het hoofd * werkzaam bij de gemeente Arnhem.
2. Feiten
2.1. Het hof stelt aan de hand van de stukken en het verhandelde ter zitting de volgende feiten vast.
2.2. Op 12 december 1989 is door het college van burgemeester en wethouders van Arnhem een projectgroep in het leven geroepen die tot taak had het maken van een plan voor herinrichting van de binnenstad.
2.3. Doel van de herinrichting was het openbaar gebied van de binnenstad te verbeteren, waardoor het aantrekkelijker zou worden voor het winkelende publiek. De functie ten behoeve van bewoners en het expeditieverkeer diende daarbij behouden te blijven.
Eerder, in de zestiger jaren, was onder andere de *a-straat als onderdeel van de Arnhemse binnenstad reeds als winkelgebied ingericht.
2.4. De gemeentelijke projectgroep heeft herhaaldelijk overleg gevoerd met bewoners en ondernemers uit de binnenstad.
2.5. In de vergadering van de gemeenteraad van Arnhem van 7 december 1992 zijn vastgesteld de Nota herinrichting binnenstad en het Bekostigingsbesluit baatbelasting herinrichting winkelcentrum Arnhem (hierna: het bekostigingsbesluit) met de daarbij behorende overzichtskaart van het gehele herinrichtingsgebied.
2.6. Het bekostigingsbesluit gaat uit van totale kosten van herinrichting ten bedrage van ƒ 30.600.000,–, waarvan te dekken uit baatbelasting ƒ 10.328.000,–, zijnde een dekkingspercentage van 33,75.
Volgens een in 1992 door de gemeente uitgevoerd onderzoek zouden de kosten van enkel het uitvoeren van achterstallig onderhoud ƒ 2.700.000,– hebben belopen.
2.7. Omtrent het dekkingspercentage vermeldt het raadsvoorstel bij het bekostigingsbesluit:
„Dit percentage betreft een gemiddelde over het totaal in te richten gebied. Per deelgebied kunnen de dekkingspercentages afwijken gezien het eerder gekozen uitgangspunt dat de belastingdruk over het gehele gebied heen dezelfde moet zijn”.
2.8. In het door de gemeenteraad genomen besluit inzake het bekostigingsbesluit is onder meer vermeld:
„I.dat van de kosten welke zijn verbonden aan de herinrichting van het winkelcentrum Arnhem en die voorshands zijn becijferd op een totaalbedrag van ƒ 30.600.000,– een deel zal worden verhaald op de zakelijk gerechtigden van onroerende zaken welke door de aan te brengen voorzieningen in een gunstiger positie zijn komen te verkeren, middels een baatbelasting;
(...)
III.de mate waarin de kosten van de in het kader van de herinrichting te treffen voorzieningen van openbaar nut via deze baatbelasting zullen worden verhaald voorlopig vast te stellen op een percentage van minimaal 33,75% van vorenbedoelde totale kosten, inclusief rente of wel: ƒ 10.328.000,– welk aandeel annuïtair in de tariefstelling zal worden verwerkt;”.
Het bekostigingsbesluit en het daarbij behorende raadsvoorstel geven geen speciWcaties van de (geraamde) kosten per deelgebied en van de per deelgebied uit te voeren werkzaamheden.
2.9. De herinrichting van de binnenstad/winkelgebied geschiedt per deelgebied. Er zijn zeven deelgebieden voorzien waarvoor volgens de plannen van de gemeente evenzovele afzonderlijke verordeningen baatbelasting zullen worden vastgesteld.
2.10. In deelgebied I, waarin de *a-straat is gelegen, zijn de herinrichtingswerkzaamheden aangevangen in het voorjaar van 1993 en in november 1993 voltooid.
2.11. Op 7 november 1994 heeft de gemeenteraad van Arnhem de „Verordening baatbelasting citycentrum Arnhem, deelgebied I” (hierna: de verordening) met bijbehorende gewaarmerkte gebiedskaart vastgesteld. Voor deelgebied I heeft de raad geen afzonderlijk bekostigingsbesluit vastgesteld. De verordening is goedgekeurd bij besluit van de staatssecretaris van Binnenlandse zaken van 10 mei 1995, nr. FBA 95/7/U 11.
2.12. De verordening – voorzover van belang – luidt:
Artikel 2
„1.Onder de naam „baatbelasting city-centrum Arnhem, deelgebied I” wordt in de vorm van een hefWng ineens een directe belasting geheven ter zake van de onroerende zaken gelegen in de gemeente, en aangeduid op de tekening, die op 1 januari 1994 gebaat zijn door de in het tweede lid genoemd voorzieningen die tot stand zijn gebracht door of met medewerking van het gemeentebestuur.
2.De in het eerste lid bedoelde voorzieningen bestaan uit het plaatsen c.q. aanbrengen van een bijzondere openbare verlichting, sierbestrating, beplantingen en straatmeubilair."
Artikel 4, eerste lid
„1. Maatstaf van hefWng is de waarde in het economische verkeer van de onroerende zaak als bedoeld in artikel 2, eerste lid, zoals deze is vastgesteld voor de hefWng van de onroerende zaakbelastingen, bedoeld in artikel 3 van Pro de verordening onroerend-goedbelastingen 1992, zoals vastgesteld bij raadsbesluit van 7 oktober 1991.”
Artikel 5, eerste lid
„1.Het tarief bedraagt voor elke volle ƒ 5.000,– van de waarde in het economische verkeer ƒ 74,40.”.
2.13. Het bij de op 7 november 1994 vastgestelde verordening behorende raadsvoorstel maakt gewag van 176 gebate objecten in deelgebied I. De verordening kent vrijstellingen voor onroerende zaken die volgens het geldende bestemmingsplan in hoofdzaak zijn bestemd als woning en voor onroerende zaken bestemd voor de openbare eredienst.
2.14. Het raadsvoorstel vermeldt voorts, dat de kosten van herinrichting van deelgebied I ƒ 4.399.204,– belopen en dat hiervan een bedrag van ƒ 1.863.720,–, zijnde een dekkingspercentage van 42,36, via baatbelasting wordt verhaald.
2.15. In het raadsvoorstel is het bedrag van ƒ 4.399.204,– als volgt gespeciWceerd:
kosten fundering, herbestrating e.d. ƒ 3.743.589,–
bijzondere elementen als kunstvoorwerpen/openbare
toiletten - 283.335,–
planvoorbereidings-/voorlichtingskosten- 205.947,–
interest - 166.333,–
totaal ƒ 4.399.204,–.
2.16. Belanghebbende is eigenaar van drie in deelgebied I in de a-straat gelegen onroerende zaken. Zij is daarvoor met dagtekening 30 juni 1995 aangeslagen als volgt:
waarde economische onroerende zaak verkeer baatbelasting
*a-straat 1-1 ƒ 1.432.000,– ƒ 21.278,40
*a-straat 2-1 ƒ 9.779.000,– ƒ 145.452,––
*a-straat 2-2 ƒ 1.435.000,– ƒ 21.352,80.
In het pand *a-straat 2-1 is een *B-winkel gevestigd. De andere twee panden zijn eveneens winkelpanden.
Het beroep van belanghebbende betreft alle drie aanslagen.
3. Het geschil, de standpunten en conclusies van partijen
3.1. Tussen partijen is in geschil het antwoord op de vraag of de aanslagen baatbelasting terecht aan belanghebbende zijn opgelegd.
3.2. Belanghebbende beantwoordt de vraag ontkennend. Zij stelt daartoe
– dat er slechts één bekostigingsbesluit is genomen ter zake van meerdere door de raad vast te stellen verordeningen en dat dit een situatie is waarin de Gemeentewet niet voorziet;
– dat het bekostigingsbesluit niet vermeldt het bedrag van de kosten per deelgebied en de in dat gebied te treffen voorzieningen;
– dat baatbelasting niet is bedoeld voor bekostiging van achterstallig onderhoud;
– dat baatbelasting alleen ziet op voorzieningen die er voorheen nog niet waren;
– dat haar onroerende zaken niet door de getroffen voorzieningen zijn gebaat;
– dat de hoogte van de hefWng in geen enkele verhouding staat tot de eventuele baat;
– dat in de kostenberekening elementen zitten, zoals kosten van fundering van bestrating, die niet mogen worden meegerekend;
– dat niet duidelijk is of alle gebate panden meebetalen;
– dat de voorzieningen een bovenstedelijk karakter dragen.
3.3. Het hoofd beantwoordt de vraag bevestigend en stelt zich op het standpunt,
– dat het bekostigingsbesluit tijdig is genomen en dat niet is vereist dat daarin exacte zekerheid wordt gegeven;
– dat het bekostigingsbesluit geldt voor alle toekomstige verordeningen in het gehele herinrichtingsgebied;
– dat de kosten van achterstallig onderhoud niet in de baatbelasting zijn begrepen;
– dat het gaat om een integraal plan met vele wijzigingen en verbeteringen;
– dat ook de onroerende zaken van belanghebbende door de getroffen voorzieningen zijn gebaat;
– dat het gaat om het gebaat zijn, waarbij de hoogte van het bedrag dat wordt verhaald niet ter beoordeling van de rechter staat;
– dat fundering van sierbestrating noodzakelijk is vanwege het expeditieverkeer.
3.4. Partijen hebben de voor hun standpunten aangevoerde gronden vermeld in de van hen afkomstige stukken.
Ter zitting is daaraan toegevoegd:
Namens belanghebbende:
3.5. Hij, gemachtigde, is werkzaam bij de VOF *, een bedrijf dat adviezen en diensten op juridisch gebied verstrekt. Deze VOF behoort tot dezelfde groep bedrijven als waartoe de belanghebbende behoort.
3.6. De aanslagen belopen 4% van het bedrijfsresultaat en leggen daarop een zware claim.
3.7. Voor het deelgebied I ontbreekt elke nadere speciWcatie van de gemaakte kosten. Er zijn door het hoofd slechts totaalbedragen voorgeschoteld.
Door het hoofd:
3.8. De kosten van parkeervoorzieningen zijn niet door het heffen van baatbelasting verhaald.
3.9. De opbrengst van de belasting is voor de gemeente een wezenlijke bijdrage. Het belang voor de gemeente is dan ook groot. Voor belanghebbende is het belang relatief gering.
3.10. Er werd door ondernemers al langer gevraagd om verbetering van het winkelgebied. De gemeente pleegde overigens voortdurend onderhoud. Elke scheef liggende steen werd meteen rechtgelegd.
3.11. De ondernemers in de *b-straat, de *c-straat en op de *d-markt hebben allen tot 50 percent van de kosten van verbetering vrijwillig meebetaald.
3.12. Er is dikwijls door vertegenwoordigers van de gemeente en de ondernemers vergaderd in het gebouw van belanghebbende waarin *B is gevestigd. Met de ondernemers bestond overeenstemming over de herinrichting en de kostenverdeling. Ook waren er regelmatig perspublicaties.
3.13. Er zijn in totaal zeven deelgebieden voorzien. Er is éénmaal, in december 1992, een bekostigingsbesluit genomen voor het gehele herinrichtingsplan waarin één bedrag is genoemd. De kosten per deelgebied zijn daarin niet opgenomen, deze kunnen per gebied variëren. Het tarief per deelgebied is in de Verordening opgenomen.
Inmiddels zijn drie verordeningen voor evenzovele deelgebieden van kracht.
3.14. In de uiteindelijke kostenraming en de kostenomslag voor deelgebied I zijn enkel in dit deelgebied gemaakte kosten meegenomen.
3.15. Dat uit onderzoek blijkt, dat 70 percent van het winkelende publiek de herinrichting als verbetering ervaart, ondersteunt de stelling dat er sprake is van baat.
3.16. De kosten van riolering en infrastructuur in het herinrichtingsgebied zijn buiten de baatbelasting gehouden.
4. Beoordeling van het geschil
4.1. Blijkens de derde bladzijde van het niet van paginanummers voorziene vertoogschrift behelst het project Herinrichting binnenstad Arnhem maatregelen gericht op verfraaiing, vergroting van het verblijfscomfort, verbetering van de belevingswaarde voor gebruikers (bezoekers) en verbetering van de bereikbaarheid. Het project omvat, aldus het vertoogschrift, onder andere volledige vernieuwing van de bestrating, openbare verlichting, toevoeging van voorzieningen op de daarvoor geschikte plaatsen, zoals zitelementen, openbare toiletten, stadsplattegronden, taxistandplaatsen, Wetsenstallingen en bushaltes, toevoeging van kunst en bijzondere lichtelementen in de openbare ruimte.
4.2. De verordening vermeldt in artikel 2, lid 2, als getroffen voorzieningen: het plaatsen c.q. aanbrengen van een bijzondere openbare verlichting, sierbestrating, beplantingen en straatmeubilair.
4.3. Het hoofd heeft gesteld, dat de baat voor de onroerende zaken van belanghebbende schuilt in de aangebrachte verbeteringen en vernieuwingen van onder andere het reeds bestaande wandelgebied, dat de kosten van riolering en infrastructuur buiten het totale voor de herinrichting geraamde bedrag van ƒ 30.600.000,– zijn gehouden en dat, rekening houdend met een bedrag voor achterstallig onderhoud van ƒ 2.700.000,–, het op de belastingplichtigen verhaalde bedrag ruim minder beloopt dan de helft van de totale herinrichtingskosten.
4.4. De in de verordening en door het hoofd in het vertoogschrift opgesomde werkzaamheden en getroffen voorzieningen kunnen, naar objectieve maatstaven beoordeeld, leiden tot de conclusie dat een onroerende zaak daardoor is gebaat.
4.5. Voor de vraag of zulks in het hier aan de orde zijnde geval eveneens kan worden geconcludeerd, is het, nu belanghebbende de conclusie van het hoofd bestrijdt, nodig dat voldoende inzicht bestaat in de concreet in deelgebied I getroffen voorzieningen en de in verband daarmee gemaakte kosten.
Het hof merkt in verband hiermee het volgende op.
4.6. Artikel 222, tweede lid, van de Gemeentewet (tekst 1995 en verder te noemen: de wet) luidt:
„Voordat met het treffen van voorzieningen wordt aangevangen, wordt door de raad besloten in welke mate de aan die voorzieningen verbonden lasten door middel van een baatbelasting zullen worden verhaald. Een besluit als bedoeld in de eerste volzin bevat een aanduiding van het gebied waarbinnen de gebate onroerende zaak is gelegen. Het besluit wordt bekend gemaakt overeenkomstig artikel 139.”.
4.7. Vóór de wijziging van de wet per 1 januari 1995 kende deze wet een nagenoeg gelijkluidende bepaling in het over baatbelasting handelende voormalige artikel 221, evenals de tot 1 januari 1994 gegolden hebbende gemeentewet in artikel 273a.
4.8. De tekst van het huidige artikel 222, tweede lid, is opgenomen bij de Wet van 22 mei 1991, Stb. 394. Bij deze wijzigingswet werd
a.de termijn waarbinnen tot de hefWng van een baatbelasting moet worden besloten gesteld van één op twee jaar, en
b.voorgeschreven dat voordat met het treffen van de voorzieningen wordt aangevangen de gemeenteraad een bekostigingsbesluit moet nemen.
4.9. Aan de geschiedenis van de Wet van 22 mei 1991, Stb. 394, ontleent het hof de volgende passages:
Kamerstukken II, 1989-1990, 21 437, nr. 3 (memorie van toelichting, blz. 5)
„Overigens is het teneinde de rechtszekerheid van de belastingplichtige te waarborgen in dit verband noodzakelijk om tegelijk met de verruiming van de termijn van invoering van de baat- en bouwgrondbelasting een verplichting voor de gemeenten op te nemen om voordat met het treffen van de voorzieningen wordt aangevangen, een zogeheten bekostigingsbesluit te nemen.
Bij dit besluit bepaalt de gemeenteraad in welke mate de aan die voorzieningen verbonden kosten door middel van een belasting zullen worden verhaald.
Zowel de Vereniging van Nederlandse Gemeenten als het Interprovinciaal overleg hebben zich voorstander getoond van een dergelijke regeling, die de rechtszekerheid van de (toekomstige) belastingplichtige in voldoende mate waarborgt.”.
Kamerstukken II, 1989-1990, 21 437, nr. 6 (memorie van antwoord, blz. 8)
„Het is niet nodig om in het bekostigingsbesluit exact dezelfde aanduiding van het gebate gebied op te nemen als later in de belastingverordening wordt opgenomen. Om Wnanciële risico's te vermijden is het wel wenselijk dat gemeenten in het bekostigingsbesluit een zodanig ruime aanduiding opnemen dat deze in ieder geval het gebied zal omvatten dat later in de belastingverordening wordt aangeduid.
(...)
Ik meen dat, indien in het bekostigingsbesluit alleen een procentuele aanduiding van de te verhalen kosten zou worden opgenomen, de rechtszekerheid van de eventuele belastingplichtige te zeer zou worden aangetast. Zonder aanduiding van het gebate gebied in het bekostigingsbesluit blijft voor hem immers onzeker of hij eventueel belastingplichtig zal worden.”.
Kamerstukken II, 1990-1991, 21 437, nr. 9 (nota naar aanleiding van het eindverslag, blz. 2)
„Naarmate de termijn waarbinnen aan voltooiïng van de voorzieningen tot het heffen van baatbelasting kan worden besloten langer is, blijven de eigenaren van onroerend goed in het desbetreffende gebied langer in onzekerheid of zij belastingplichtig zullen worden. De verlenging van deze termijn van één tot twee jaar maakt deze onzekerheid naar mijn oordeel dusdanig groter dat een voorziening nodig is om dit effect te mitigeren. Deze voorziening is het voorgestelde bekostigingsbesluit. Daarmee wordt bereikt dat de betrokken eigenaren bijtijds te weten komen of zij mogelijk belastingplichtig zullen worden.”.
4.10. Het hof leidt uit de tekst van artikel 222, tweede lid, van de wet en de hiervoor weergegeven wetsgeschiedenis af, dat de wetgever met de introductie van het bekostigingsbesluit heeft willen bewerkstelligen dat de rechtszekerheid van de toekomstige belastingplichtige wordt gediend door:
a.het vroegtijdig verschaffen van duidelijkheid omtrent het gebate gebied,
b.het vroegtijdig verschaffen van duidelijkheid omtrent de mate van verhaal, en
c.het Wxeren van een tijdspanne tussen de vaststelling van het bekostigingsbesluit en de vaststelling van de verordening baatbelasting.
4.11. In het hier aan de orde zijnde geval ontbreekt een op de verordening toegesneden afzonderlijk bekostigingsbesluit.
4.12. Het op 7 december 1992 door de raad vastgestelde bekostigingsbesluit bevat een kostenraming voor de in het totale herinrichtingsgebied te treffen voorzieningen. In het bekostigingsbesluit ontbreekt een kostenopstelling of -raming voor deelgebied I of andere deelgebieden.
4.13. In het dictum van het bekostigingsbesluit wordt gesproken van een totaal aan kosten van herinrichting van voorshands ƒ 30.600.000,– en een verhaalspercentage van minimaal 33,75.
4.14. Uit het bij de verordening behorende raadsvoorstel blijkt van een totaal aan kosten voor deelgebied I van ƒ 4.399.204,–, waarvan ƒ 1.863.720,– door middel van een baatbelasting wordt verhaald. Dit is een verhaalspercentage van 42,36, zijnde 25,5 percent hoger dan het in het bekostigingsbesluit genoemde percentage van 33,75.
4.15. Het hof is van oordeel, dat de gemeente door niet voor deelgebied I een afzonderlijk bekostigingsbesluit met daarin voldoende speciWcatie van de kosten van te treffen voorzieningen vast te stellen, alsmede door in het bekostigingsbesluit te spreken over een bedrag aan totale kosten van „voorshands ƒ 30.600.000,–” en daarbij in het midden te laten op welk percentage hoger dan 33,75 de in een deelgebied in rekening te brengen kosten kunnen uitkomen, heeft gehandeld in strijd met de inhoud en strekking van artikel 222, tweede lid, van de wet.
4.16. De gemeente heeft aldus nagelaten aan toekomstige belastingplichtigen binnen het herinrichtingsgebied, in dit geval belastingplichtigen binnen deelgebied I, de door de wetgever beoogde duidelijkheid en rechtszekerheid te verschaffen over het beloop van het van hen te heffen bedrag.
4.17. Nu aldus een wezenlijke bepaling van artikel 222 van Pro de wet niet is nageleefd, moet te dezen aan de verordening verbindende kracht worden ontzegd en moeten de bestreden aanslagen worden vernietigd.
5. Slotsom
Het beroep van belanghebbende is gegrond. De overige grieven behoeven geen behandeling meer.
6. Proceskosten
De gemachtigde van belanghebbende heeft ter zitting, desgevraagd door het hof, toegelicht, dat belanghebbende behoort tot dezelfde groep van bedrijven als * VOF, het bedrijf waarvoor hij werkzaam is en dat onder meer adviezen en bijstand op juridisch gebied verstrekt.
Gelet op artikel 1, onderdeel a, van het Besluit proceskosten Wscale procedures en de bij dat besluit behorende Nota van toelichting, ziet het hof geen aanleiding voor vergoeding van de kosten van door de gemachtigde verleende juridische bijstand.
Wel ziet het hof aanleiding, in redelijkheid, voor veroordeling van het hoofd in de door de gemachtigde gemaakte reis- en verblijfkosten. Het hof begroot dit bedrag op ƒ 75,–.
Beslissing
Het gerechtshof:
– vernietigt de drie aanslagen;
– gelast het hoofd aan belanghebbende het voor het instellen van het beroep betaalde griffierecht van ƒ 75,– te vergoeden;
– veroordeelt het hoofd in de proceskosten van belanghebbende voor een bedrag van ƒ 75,–, te vergoeden door de gemeente Arnhem.
Aldus gedaan te Arnhem op 4 maart 1998 door mr Van Schie, vice-president, als voorzitter, mr Röben en mr Lamens, raadsheren, in tegenwoordigheid van mr Snoijink als griffier.
(W.J.N.M. Snoijink) (P.M. van Schie)
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 maart 1998 en afschriften zijn aangetekend per post verzonden op 13 maart 1998