Uitspraak
Gerechtshof Arnhem
derde enkelvoudige belastingkamer
nummer 98/01898
U i t s p r a a k
op het beroep van X bv en Y bv te Z (hierna te noemen: belanghebbenden) tegen de uitspraak van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Culemborg (hierna: het college) op het bezwaarschrift van belanghebbenden tegen de na te melden gevorderde bedragen aan leges.
1. Gevorderde bedragen en bezwaar
1.1. Bij schriftelijke kennisgeving van 9 juli 1997 heeft het college de eerstgenoemde belanghebbende kennisgegeven dat, voor zover hier van belang:
1.1.1. haar ‘aanvraag voor de ontheffing van het inrijverbod van de autoluwe binnenstad’ is toegewezen,
1.1.2. deze ontheffing geldig is vanaf 1 juli 1997 tot en met 30 juni 1998,
1.1.3. de kosten ƒ 130,– bedragen,
1.1.4. belanghebbende één toegangspas krijgt, waarmee zij het gebied kan ‘inrijden via de toegangen op 't Hof, de Achterstraat en de Buitenmolenstraat’,
1.1.5. voor de toegangspas een statiegeldregeling van toepassing is, het statiegeld ƒ 50,– bedraagt en belanghebbende dit retour ontvangt na teruggave van de toegangspas in onbeschadigde staat,
1.1.6. belanghebbende de toegangspas kan afhalen op het Parkeerservicebureau gedurende de daarvan vermelde openingstijden.
1.2. Van belanghebbenden is in totaal ƒ 1950 voor 15 ontheffingen en ƒ 750 als ‘statiegeld’ geheven ‘op andere wijze’.
1.3. Op het bezwaarschrift van belanghebbenden heeft het college bij uitspraak van 25 maart 1998 de gevorderde bedragen gehandhaafd.
2. Geding voor het hof
2.1. Het beroepschrift is ter grifWe ontvangen op 23 april 1998.
2.2. Tot de stukken van het geding behoren het vertoogschrift en de daarin genoemde bijlagen.
2.3. Bij de mondelinge behandeling op 14 april 1998 te Arnhem zijn gehoord mr J.F. van Duin, advocaat te Ridderkerk, als woordvoerder van belanghebbenden, bijgestaan door directeur A van de eerstgenoemde belanghebbende, alsmede de woordvoerders van het college.
2.4. De notities van het pleidooi dat de woordvoerder van belanghebbenden bij de mondelinge behandeling heeft gehouden worden als hier herhaald en ingelast beschouwd. Daarbij heeft die woordvoerder aan het college en aan het hof foto's van de situatie ter plaatse getoond, tegen overlegging waarvan het college geen bezwaar heeft.
2.5. Tegen overlegging van overdrukken van het gemeentelijke informatieblad over het na te melden verkeersbesluit en ontheffingenbeleid hebben belanghebbenden geen bezwaar.
3. Conclusies van partijen
3.1. Belanghebbenden verzoeken in beroep om vernietiging van de gevorderde bedragen.
3.2. Het college concludeert tot bevestiging van zijn uitspraak.
4. De vaststaande feiten
4.1. Op 6 november 1996 heeft het college, daartoe bij raadsbesluit van 30 maart 1995 gedelegeerd op grond van artikel 18, eerste lid, onderdeel d, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: WVW), een aantal op elkaar aansluitende straten in de binnenstad (hierna: het autoluwe gebied) gesloten verklaard voor alle motorvoertuigen, met uitzondering van onthefWnghouders, door plaatsing van borden C12, C2 en C1 van bijlage I van het RVV 1990, met onderborden.
4.2. Deze maatregel is ondersteund door zes wegneembare fysieke afsluitingen en drie op afstand bedienbare installaties, die op aanvraag in het wegdek kunnen wegzinken.
4.3. Belanghebbenden hebben in de binnenstad vestigingen met een eigen parkeerterrein. Dit kan worden bereikt na passeren van één van de drie voormelde installaties en ? 100 meter openbare weg in het autoluwe gebied.
4.4. Elk van belanghebbenden heeft in juni 1997 een aanvraagformulier ingediend waarop onder meer is voorgedrukt:
‘verzoekt toegangsrecht tot de autoluwe binnenstad van de gemeente Culemborg
Gewenste categorie (enz.)’.
4.5. Bij raadsbesluit van 19 december 1996 is de ‘Verordening op de hefWng en invordering van leges 1997’ (hierna: de verordening) vastgesteld, waarvan de artikelen 1, 2, 5 en 6 luiden:
‘Artikel 1 Belastbaar Pro feit
Onder de naam ‘leges’ worden rechten geheven ter zake van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten, genoemd in deze verordening en de daarbij behorende tarieventabel.
Artikel 2 Belastingplicht Pro
Belastingplichtig is de aanvrager van de dienst dan wel degene ten behoeve van wie de dienst is verleend.
Artikel 5 Tarieven Pro
1. De leges worden geheven naar de tarieven, opgenomen in de bij deze verordening behorende tarieventabel.
2. (enz.)
Artikel 6 Wijze Pro van heffing
De leges worden geheven bij wege van een mondelinge dan wel een gedagtekende schriftelijke kennisgeving, waaronder mede wordt begrepen een stempelafdruk, zegel, nota of andere schriftuur.’
4.6. Bij raadsbesluit van 29 mei 1997 is de bij de verordening behorende Tarieventabel aangevuld met een hoofdstuk 9, waarvan de hier van belang zijnde onderdelen luiden als volgt:
‘9.1 Het tarief bedraagt ter zake van het in behandeling nemen van een aanvraag voor de afgifte van:
permanente onthefWngen als bedoeld in de regeling onthefWngen gesloten verklaring gedeelte binnenstad Culemborg voor gebruik over een heel kalenderjaar:
(...)
9.1.5.
bedrijven en dienstverleners, alsmede publieke onderhoudsdiensten ƒ 130,–
9.3
Ten aanzien van het verstrekken van een toegangspas voor permanente en tijdelijke onthefWngen wordt, met uitzondering van de onthefWng voor één in- en uitrit, statiegeld in rekening gebracht. De hoogte van het statiegeld bedraagt ƒ 50,–’.
5. Het geschil en de standpunten van partijen
5.1. Partijen houdt verdeeld, of de voormelde legeshefWng in strijd is met de wet en/of met beginselen van behoorlijk bestuur, wat belanghebbenden bepleiten doch het college betwist.
5.2. Elk van de partijen heeft voor haar standpunt aangevoerd wat is vermeld in de van haar afkomstige stukken.
5.3. Daaraan is mondeling, behalve de inhoud van de voormelde pleitnotities, toegevoegd – zakelijk weergegeven –
5.3.1. namens belanghebbenden:
5.3.1.1. Zij leggen hierbij foto's over van haar kantoor en van de beweegbare afsluitingen van het autoluwe gedeelte van de binnenstad.
5.3.1.2. Ter wille van een zuivere juridische beoordeling door het hof kunnen zij zich vinden in een afzonderlijke beoordeling van de legesheffing voor de onthefWngen en van het statiegeld.
5.3.1.3. Zij betreuren de herinrichting van de a-markt met klassieke steentjes in plaats van de daar voorheen toegepaste klinkerbestrating.
5.3.2. en namens het college:
5.3.2.1. Het legt een overdruk over van de gemeentelijke informatiepagina over de herinrichting van de binnenstad tot autoluw gebied.
5.3.2.2. De legeshefWng is geen verkapt rekeningrijden of verkapte tolheffing. Er staan immers geen muntapparaten waarlangs iedereen de binnenstad in zou kunnen rijden. Dat kan alleen na een aanvraag die getoetst wordt aan het ontheffingenbeleid.
5.3.2.3. Voor de hoogte van de leges maakt het niet uit waar in het autoluwe gebied een ontheffinghouder zijn bestemming heeft, middenin of aan de rand, evenmin als de duur van het verblijf.
5.3.2.4. Doel van de herinrichting was het terugdringen van doorgaand verkeer door de binnenstad, die daarop niet gebouwd is. Het karakter van de binnenstad als verblijfsgebied is na de herinrichting versterkt. Dat komt onder meer tot uiting op de b-markt, die na het verdwijnen van de parkeervakken een groot plein is geworden.
5.3.2.5. Het is niet de bedoeling geweest dat in de Tarieventabel gesproken wordt over een aanvraag (enkelvoud) voor ontheffingen (meervoud). Mocht dat tot onbedoelde uitleg leiden, dan zal dat bij een volgende wijziging worden meegenomen.
6. Beoordeling vooreerst ambtshalve
6.1. Volgens artikel 233 van Pro de Gemeentewet kunnen gemeentelijke belastingen worden geheven bij wege van aanslag, bij wege van voldoening op aangifte of op andere wijze. Volgens de tweede volzin van dat artikel in de tekst die tot 1 januari 1998 gegolden heeft, worden de op andere wijze geheven belastingen voor de toepassing van onder meer de Algemene wet aangemerkt als bij wege van aanslag geheven belastingen, met dien verstande dat onder aanslag het gevorderde bedrag wordt verstaan.
6.2. Blijkens artikel 6 van Pro de verordening volstaat een mondelinge kennisgeving.
6.3. Nu omtrent de wijze waarop de onder 1.2 bedoelde hefWng heeft plaatsgehad niets naders is gesteld of gebleken, heeft het college, mede gelet op artikel 24a van de Algemene wet inzake rijksbelastingen, belanghebbenden terecht in haar gezamenlijke bezwaar ontvangen. De aangevallen uitspraak moet dan ook geacht worden op dat bezwaar te zijn gedaan.
7. Beoordeling van het geschil
7.1. Onbetwist is dat het college, als bevoegd gezag in de zin van artikel 1, onderdeel h, van het RVV 1990 en artikel 1, onderdeel a, van het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (BABW), bevoegd was tot het nemen van een of meer in artikel 12 van Pro het BABW bedoelde verkeersbesluit(en) tot de onder 4.1 genoemde geslotenverklaring door plaatsing van (onder meer) borden C12 met onderborden als daar bedoeld.
7.2. Evenzeer onbetwist is de bevoegdheid van het college tot het verlenen van ontheffing, op de voet van artikel 87 van Pro het RVV 1990, van het in artikel 62 bedoelde Pro verbod dat uit die borden voortvloeit.
7.3. Het staat het bevoegd gezag vrij, ter regulering van de belangen die in artikel 2 van Pro de WVW zijn genoemd verkeersbesluiten te nemen en de naleving van de ge- en verboden die daaruit krachtens artikel 62 van Pro het RVV 1990 voor bepaalde categorieën weggebruikers voortvloeien af te dwingen door fysieke maatregelen.
7.4. Die vrijheid vindt echter haar begrenzing in artikel 80 van Pro de Wet op de motorrijtuigenbelasting 1994, dat luidt:
‘Behoudens wettige bevoegdheid tot het heffen van tol, de bevoegdheid van de provincies ingevolge de Provinciewet tot het heffen van opcenten op de motorrijtuigenbelasting en de bevoegdheid van de gemeenten ingevolge de Gemeentewet tot het heffen van parkeerbelastingen, wordt ter zake van het gebruik van de weg met motorrijtuigen geen belasting geheven door andere publiekrechtelijke lichamen dan het Rijk.’
7.5. Een stelsel van geslotenverklaringen en (al dan niet in openbaar gemaakte beleidsregels neergelegd beleid voor) ontheffingen daarvan, in samenhang met een daarvoor in het leven geroepen legesheffing, mag niet neerkomen op een belasting, van degenen die in aanmerking komen voor zo'n ontheffing, ter zake van het gebruik van de weg met motorrijtuigen. Doel en strekking van artikel 80 voormeld Pro worden miskend, indien voor onthefWngen van een geslotenverklaring die, zoals hier, speciWek voor motorrijtuigen geldt, rechten op de voet van artikel 229, eerste lid, onderdeel b, van de Gemeentewet (zouden kunnen) worden geheven.
7.6. Aan het vorenstaande doet een bepaling als artikel 29 van Pro het BABW, luidende:
‘De kosten, voortvloeiende uit de plaatsing van bord E6 van bijlage I, behorende bij het RVV 1990, kunnen worden verhaald op degene ten behoeve van wie het bord is geplaatst.’,
niet af. Deze is met artikel 80 voormeld Pro niet in strijd. De plaatsing van bord E6 met onderbord ter reservering van een parkeerplaats voor een bepaald voertuig overeenkomstig artikel 26, onderdeel c, van het RVV 1990 staat de houder van dat voertuig niet een gebruik van de weg toe dat hem zonder die borden verboden zou zijn, doch verbiedt slechts parkeren met een ander voertuig dan dat van die houder in diens individuele belang.
7.7. Het vorenstaande brengt mee, dat legesheffing overeenkomstig tariefonderdeel 9.1.5 niet past in het blijkens artikel 80 voormeld Pro gesloten stelsel van heffing voor weggebruik met motorrijtuigen, zodat aan dat onderdeel verbindende kracht moet worden ontzegd.
7.8. Zou tariefonderdeel 9.1.5 verbindend moeten worden geacht, dan geldt het volgende. Uit het als aanhef daartoe dienende onderdeel 9.1 valt niet op te maken of de daar genoemde permanente onthefWngen per aanvrager dan wel per voertuig (kunnen) worden afgegeven. Uitsluitsel hierover geven ook de beleidsregels niet die kenbaar zijn uit het ter zitting overgelegde informatieblad, aangezien daarin onder ‘WIE KOMEN VOOR EEN ONTHEFFING IN AANMERKING’ gebruikers- en voertuigcategorieën door elkaar worden genoemd. Uit de bij het vertoogschrift overgelegde stukken, waaraan het hiervoor onder 1.1 en 1.2 vermelde is ontleend, kan wel worden opgemaakt dat er voor meer dan één voertuig onthefWngen zijn afgegeven, doch niet dat er meer dan één aanvraag van elk van belanghebbenden is ingediend en bijgevolg in behandeling kan zijn genomen. Aangezien dit laatste volgens onderdeel 9.1 het belastbare feit is, zou op de grondslag van tariefonderdeel 9.1.5, ware dit verbindend, voor beide belanghebbenden samen ten hoogste tweemaal het tarief van ƒ 130,– kunnen worden geheven.
7.9. Wat tariefonderdeel 9.3 betreft, ligt in de hoogte en het karakter van het daar bedoelde ‘statiegeld’ besloten dat dit bij inlevering van de pas in ongeschonden staat zonder meer wordt terugbetaald. De verstrekking van dat hulpmiddel aan houders van een onthefWng die daarmee de onder 4.2 vermelde installaties kunnen passeren met een voertuig, dat niet speciWek een motorrijtuig behoeft te zijn, kan geacht worden in hun individuele belang te geschieden en mag daarom worden onderworpen aan een genotsretributie als de onderhavige leges.
7.10. Bij pleidooi is namens belanghebbenden nog een beroep gedaan op schending van enige beginselen van behoorlijk bestuur, zulks ten betoge dat haar vrijstelling – het hof verstaat: van de onderwerpelijke legeshefWngen – moet worden verleend, alsmede op strijd met artikel 229b van de Gemeentewet. Haar beroep op de beginselen van ‘fair play’ en het verbod op détournement de pouvoir behoeven geen bespreking, daar dit uitgaat van de verbindendheid van het voormelde tariefonderdeel 9.1.5. Dat de hefWng van het ‘statiegeld’ met die beginselen in strijd is, valt niet in te zien aan de hand van wat over en weer is aangevoerd. Strijdigheid met artikel 229b voormeld zou slechts bestaan indien de gehele legesverordening, dus niet enig tariefhoofdstuk of -onderdeel op zichzelf, leidt tot een opbrengst die uitgaat boven een redelijke raming van de lasten ten tijde van de vaststelling van de tarieven. Dat dit het geval zou zijn, is gesteld noch aannemelijk geworden.
7.11. De bij pleidooi nog opgeworpen klacht over onzorgvuldige afweging van belangen betreft alleen het tarief van ƒ 130,– en niet het ‘statiegeld’ en behoeft dus evenmin bespreking.
7.12. De klacht over het aanbieden van jaarabonnementen in het kader van parkeerruimteverschaffing raakt niet de onderwerpelijke legesheffing, waarin immers niet een heffing op de voet van artikel 225, eerste lid, onderdeel b, van de Gemeentewet (het zogenoemde vergunningparkeren) aan de orde is.
7.13. Voor zover de klachten van belanghebbenden niet de rechtmatigheid maar de doelmatigheid van de bestreden legesheffing betreffen, staan zij niet ter beoordeling van de administratieve rechter in belastingzaken.
8. Slotsom
Het beroep is gegrond voor zover het de heffing volgens tariefonderdeel 9.1.5 voormeld betreft en ongegrond voor zover het die volgens tariefonderdeel 9.3 betreft.
9. Proceskosten
De proceskosten van belanghebbenden zijn in overeenstemming met het Besluit proceskosten fiscale procedures te berekenen op 1? ƒ 710 ? 0,5 = ƒ 355 aan kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en op de reis- en verblijfkosten van de verschenen directeur van de eerste belanghebbende, begroot op ƒ 35.
10. Beslissing
Het gerechtshof:
– vernietigt de uitspraak van het college;
– vermindert de gevorderde bedragen tot ƒ 750;
– gelast het college aan belanghebbenden het door hen gestorte griffierecht van ƒ 80 te vergoeden;
– veroordeelt het college in de proceskosten van belanghebbenden voor een bedrag van ƒ 390, te vergoeden door de gemeente Culemborg.
Aldus gedaan te Arnhem op 30 maart 1999 door mr N.E. Haas, raadsheer, lid van de derde enkelvoudige belastingkamer, in tegenwoordigheid van mr Snoijink als griffier.
(W.J.N.M. Snoijink) (N.E. Haas)
De beslissing is in het openbaar uitgesproken en afschriften zijn aangetekend per post verzonden op 30 maart 1999