Uitspraak
Gerechtshof Arnhem
achtste enkelvoudige belastingkamer
nummer 98/02608
U i t s p r a a k
op het beroep van X BV te Z (hierna: belanghebbende) tegen de uitspraak van het college van Burgemeester en wethouders van de gemeente Geldermalsen (hierna: het College), daarbij vertegenwoordigd door het sectorhoofd Financiën (hierna: de ambtenaar), op het bezwaarschrift van belanghebbende betreffende na te melden aan haar verzonden kennisgeving legeskosten.
1. Kennisgeving, bezwaar en geding voor het hof
1.1. Aan belanghebbende is, met dagtekening 24 november 1997, op 1 december 1997 een kennisgeving gezonden met nummer xx. De kennisgeving heeft betrekking op het door belanghebbende verschuldigde bedrag aan leges van ƒ 4.666 te verhogen met ƒ 137,50 advertentiekosten in verband met het in behandeling nemen van haar aanvraag om een nieuwe, de gehele inrichting omvattende, vergunning ingevolge artikel 8.4 van de Wet milieubeheer (hierna: de Wm).
1.2. Belanghebbende heeft, hoewel daarin is opgenomen dat bezwaren tegen de kennisgeving kunnen worden ingediend bij het hoofd van de sector Financiën van de Gemeente Geldermalsen, tegen de kennisgeving bij het College een bezwaarschrift ingediend. Het College heeft, daarbij vertegenwoordigd door het sectorhoofd Financiën, bij uitspraak van 30 mei 1998, verzonden op 13 mei 1998, het bezwaar ongegrond verklaard, en het legesbedrag gehandhaafd.
1.3. Belanghebbende is van deze uitspraak in beroep gekomen bij het hof. Het College heeft een vertoogschrift ingediend.
1.4. De mondelinge behandeling van de zaak heeft plaatsgehad ter zitting van het hof van 22 december 1999 te Tiel. Aldaar zijn verschenen en gehoord de gemachtigde van belanghebbende alsmede de ambtenaar.
1.5. De gemachtigde van belanghebbende heeft ter zitting een pleitnota voorgedragen en exemplaren daarvan overgelegd aan het hof en aan de wederpartij. De inhoud van deze pleitnota moet als hier ingelast worden aangemerkt. Zonder bezwaar van de wederpartij heeft de ambtenaar een kopie overgelegd van een brief van 31 oktober 1997.
2. Feiten
Het hof stelt op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting, als tussen partijen niet in geschil de volgende feiten vast.
2.1. In verband met de bouw van een nieuw bedrijfspand heeft belanghebbende in 1988 een vergunning op grond van de Hinderwet aangevraagd. De vergunning is in 1992 afgegeven.
2.2. Bij onderzoek bij belanghebbende in 1996, namens de gemeente uitgevoerd door de heer A, is geconstateerd dat de inrichting van belanghebbendes bedrijf niet geheel in overeenstemming was met de in de vigerende milieuvergunning vastgelegde situatie.
2.3. Gedagtekend 19 maart 1997, ontvangen 25 maart 1997, heeft belanghebbende bij het College een verzoek ingediend
" .. om een vergunning: (…) voor de gehele inrichting in verband met het veranderen van de inrichting of de werking daarvan te veranderen (art. 8.4. lid 1)"
Als contactpersoon is in de aanvraag vermeld "B", en de aanvraag is ondertekend door C, directeur van belanghebbende.
2.4. Na aanvankelijk, per abuis, de ontvangst van een aanvraag voor een oprichtingsvergunning voor een inrichting te hebben bevestigd, heeft het College bij brief van 18 april 1997, verzonden 24 april 1997, aan belanghebbende de ontvangst bevestigd van een aanvraag om een nieuwe, de gehele inrichting omvattende vergunning ingevolge artikel 8.4 van de Wm. Daarbij is meegedeeld dat het bedrijf van belanghebbende is ingedeeld in categorie 3, en dat voor het in behandeling nemen van de aanvraag voor de vergunning leges verschuldigd zijn tot een bedrag van ƒ 4.666, te verhogen met ƒ 137,50 aan advertentiekosten.
2.5. Belanghebbende heeft de aanvraag niet schriftelijk gewijzigd of ingetrokken.
2.6. Bij brief van 13 juni 1997, verzonden 18 juni 1997, is aan belanghebbende een ontwerpbeschikking toegezonden.
2.7. Bij brief van 23 juni 1997 heeft belanghebbende het College te kennen gegeven van mening te zijn dat het College in de ontwerpbeschikking en bij de publicatie ervan een onjuiste voorstelling van zaken geeft. In haar brief van 10 juli 1997 aan het College schrijft belanghebbende:
"Deze aanvraag is gedaan in samenspraak en op advies van dhr. A. Op grond van dit advies hebben wij destijds een aanvraag ingediend voor het veranderen van de gehele inrichting.
Nu echter blijkt dat de aanvraag zoals ingediend niet in overeenstemming is met de feiten. Het betreft hier namelijk geen verandering van de gehele inrichting, doch er is uitsluitend sprake van uitbreidingen. De aanvraag had derhalve onder art. 8.1.b. ingediend moeten worden.
Wij verzoeken U de door ons ingediende aanvraag voor correctie aan ons te retourneren, of deze te classeren onder art. 8.1.b."
2.8. Bij brief van 31 oktober 1997, verzonden op 3 november 1997, heeft het College belanghebbende, onder meer, het volgende bericht:
"Op 14 januari 1997 heeft de heer A Uw bedrijf opnieuw bezocht om een hercontrole uit te voeren. Tevens is met de heer B en de door de heer B opgestelde concept-aanvraag doorgenomen. Hierna is de definitieve aanvraag opgesteld welke op 25 maart 1997 bij ons is ingediend. Op het aanvraagformulier is aangegeven dat om een vergunning wordt verzocht voor de gehele inrichting in verband met het veranderen van de inrichting of de werking daarvan te veranderen (artikel 8.4. lid 1 Wm). Een en ander zoals door ons was verlangd."
2.9. Bij brief van 24 november 1997, verzonden 1 december 1997, is aan belanghebbende de definitieve vergunning toegezonden, en is haar kennis gegeven van de verschuldigde leges tot een bedrag van ƒ 4.803,50, bestaande uit ƒ 4.666 voor de vergunning en ƒ 137,50 advertentiekosten.
3. Het geschil, de standpunten en conclusies van partijen
3.1. Tussen partijen is in geschil het antwoord op de volgende vragen:
a. heeft de verordening op het onderdeel op grond waarvan de onderhavige kennisgeving is verzonden, verbindende kracht?
b. zo ja, welk tarief is dan op de aanvraag van belanghebbende van toepassing?
3.2. Belanghebbende meent dat de verordening op het aan de orde zijnde onderdeel, althans het onderscheid in dat onderdeel in de verschillende categorieën, verbindende kracht mist. Voorts is zij van mening dat de aanvraag in behandeling had moeten worden genomen als een veranderingsaanvraag als bedoeld in artikel 8.1, lid 1, onderdeel b, van de Wm. De ambtenaar meent dat de verordening verbindend is, en dat het juiste tarief is toegepast.
3.3. Partijen doen hun standpunten steunen op de gronden die door hen zijn aangevoerd in de van hen afkomstige stukken. Zij hebben daaraan ter zitting nog het volgende toegevoegd.
3.3.1. Door de gemachtigde en haar directeur, namens belanghebbende:
Primair dient uit het standpunt dat de verordening op het onderhavige punt verbindende kracht mist de conclusie te worden getrokken dat de kennisgeving ten onrechte is verzonden, en dat ter zake van de onderhavige aanvraag geen leges kunnen worden geheven. Er is herhaaldelijk bezwaar gemaakt tegen de typering van de aanvraag door de gemeente. Bezwaren daartegen zijn niet schriftelijk kenbaar gemaakt. De aanvraag is niet ingetrokken. In de nieuwe vergunning is nauwelijks iets veranderd ten opzichte van de oude vergunning. Het meezenden als bijlage 12 bij het beroepschrift van de uitspraak op het bezwaarschrift van D BV te Z moet niet worden opgevat als een beroep op het gelijkheidsbeginsel. De gemeenten in den lande vullen de indeling in categorieën verschillend in. In het onderhavige geval is de normering onduidelijk. De hele metaalsector, behoudens de transportmiddelensector, wordt op één hoop gegooid. Belanghebbende ontkent niet dat zij als een zogenoemde ontdoener van chemisch afval moet worden aangemerkt, maar zij kan niet aangeven in welke categorie zij thuishoort.
3.3.2. Namens de ambtenaar:
Op de brief van belanghebbende van 10 juli 1997 is geantwoord bij brief van 31 oktober 1997. Als belanghebbende niet uit zichzelf een aanvraag als bedoeld in artikel 8.4 Wm zou hebben gedaan om afgifte van een revisievergunning voor de gehele inrichting zou de gemeente haar daar waarschijnlijk toe hebben verplicht, gelet op de bevindingen bij de in 1996 ingestelde controle. De verordening is duidelijk genoeg. Belanghebbende valt in categorie 3. Het verschil tussen categorie 2 enerzijds, en de categorieën 3 en 4 anderzijds, is groot genoeg. Als je deskundig genoeg bent kun je zelf de categorie-indeling bepalen. Belanghebbende moet redelijkerwijs in staat geacht worden dat ook zelf te kunnen.
3.4. Belanghebbende concludeert, na aanvulling van haar standpunt ter zitting, primair tot vernietiging van de bestreden uitspraak en van de kennisgeving, en subsidiair en meer subsidiair tot vernietiging van de uitspraak en vaststelling van de verschuldigde leges op een bedrag van ƒ 2.470,50 respectievelijk ƒ 1.497,50, beide inclusief ƒ 137,50 advertentiekosten. De ambtenaar concludeert tot bevestiging van de uitspraak op het bezwaarschrift.
4. Beoordeling van het geschil
4.1. Bij besluit van 3 maart 1998 heeft het College aangewezen als gemeenteambtenaar, bedoeld in artikel 231, lid 2, onderdelen b en c, van de Gemeentewet, het hoofd van de sector Financiën. Het besluit is in werking getreden op 2 april 1998. De ter zitting aanwezige gemachtigden van de ambtenaar hebben, namens hem, het gestelde in het vertoogschrift van het College verdedigd. Het hof leidt hieruit af dat de ambtenaar het vertoogschrift volledig tot het zijne maakt. Nu de uitspraak op het bezwaarschrift in mandaat is ondertekend door het sectorhoofd Financiën die daartoe ook uit eigen hoofde de bevoegdheid had, neemt het hof voor dit geschil aan dat de uitspraak bevoegd is gedaan, temeer nu gesteld noch gebleken is dat belanghebbende in haar processuele belangen is geschaad.
4.2. De kennisgeving is gebaseerd op de Legesverordening 1995, vastgesteld bij raadsbesluit van 29 november 1994, nr. 12f, en goedgekeurd bij besluit van de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken van 23 januari 1995, nr. FBA95/7/U2. De verordening is op de juiste wijze bekendgemaakt. De in geding zijnde bepalingen van de verordening zijn na hun inwerkingtreding voor het onderhavige jaar niet gewijzigd. Voor zover van belang voor het onderhavige geding luiden de bepalingen van de verordening als volgt:
"Artikel 2 Belastbaar Pro feit
Onder de naam ‘leges’ worden rechten geheven ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten, genoemd in deze verordening.
(…)
Artikel 4 Tarieven Pro
De rechten, bedoeld in artikel 2 bedragen Pro:
(…)
P. Milieu
Wet milieubeheer
P.1 Het tarief bedraagt voor het in behandeling nemen van een aanvraag:
P.1.1. (…)
P.1.2. Tot het verstrekken van een vergunning ingevolge artikel 8.1, eerste lid, onderdeel b van de Wet Milieubeheer voor het veranderen van een inrichting of het veranderen van de werking van een inrichting, waarvoor een vergunning is afgegeven, waarbij de hieraan ten grondslag liggende wijziging of uitbreiding van de inrichting valt onder de in het bij deze verordening behorende rapport "kengetallen deel A" aangegeven:
a. categorie 1 ƒ 777,--
b. categorie 2 ƒ 1.360,--
c. categorie 3 ƒ 2.333,--
d. categorie 4 ƒ 3.888,--
P.1.3. Tot het verstrekken van een nieuwe, de gehele inrichting omvattende vergunning als bedoeld in artikel 8.4 van de Wet Milieubeheer, terwijl een vergunning wordt aangevraagd als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, onderdeel b van de Wet milieubeheer voor het veranderen van de inrichting of de werking daarvan en voor die inrichting al één of meer vergunningen zijn verleend, indien de inrichting valt onder de in het bij deze verordening behorende rapport "kengetallen deel A" aangegeven:
a. categorie 1 ƒ 1.555,--
b. categorie 2 ƒ 2.722,--
c. categorie 3 ƒ 4.666,--
d. categorie 4 ƒ 7.777,--
(…)
P.2. De in P.1. genoemde bedragen worden verhoogd met:
P.2.1. Een bedrag ter vergoeding van de door de gemeente gemaakte
advertentiekosten groot ƒ 137,50"
4.3. In het rapport "Kengetallen deel A" van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: het rapport Kengetallen) dat behoort bij de Legesverordening wordt (pagina 10) een onderscheid gemaakt tussen Categorie 1: zeer eenvoudige inrichtingen; Categorie 2: eenvoudige inrichtingen; Categorie 3: complexe inrichtingen; en Categorie 4: zeer complexe inrichtingen. Voorts is in het rapport opgenomen (pagina 11) dat:
" - de categorie-indeling Hinderwet (…) als richtinggevend (is) beschouwd, met dien verstande dat een inrichting waarbij sprake is van ontdoening van chemisch afval ten minste categorie 3 scoort (hierbij is een uitzondering gemaakt voor een beperkt aantal zeer eenvoudige chemisch afval-ontdoeners)."
4.4. In het rapport Kengetallen is geen nadere omschrijving van het begrip "zeer eenvoudige chemisch afvalontdoeners" opgenomen. Het rapport bevat wel, in Tabel 2b (pagina 15), een onderverdeling waarbij 10.000 metaalbedrijven, alle vallend onder "ontdoeners van chemisch afval", zijn verdeeld in 2.500 bedrijven die in categorie 2, 5.000 bedrijven die in categorie 3 en 2.500 bedrijven die in categorie 4 vallen. Dit betekent dat, volgens het rapport Kengetallen, 25% van de bedrijven kan worden aangemerkt als "zeer eenvoudige chemisch afvalontdoener". Bij een dergelijk aantal ligt, anders dan de ambtenaar kennelijk meent, allerminst voor de hand welke bedrijven wel, en welke bedrijven niet tot die categorie behoren. Gelet op de zeer grote diversiteit in chemische afvalstoffen en de grote onderlinge verschillen in de belasting van het milieu van de verschillende afvalstoffen is het hof van oordeel dat het begrip "zeer eenvoudige chemisch afvalontdoeners" zich niet leent voor een nadere invulling door de administratieve rechter in belastingzaken. Het is de taak van de regelgever nader, door verwijzing naar bestaande indelingen in categorieën of door het opnemen in de regeling zelf van een bedrijfsindeling, aan te geven op welke controleerbare wijze bedrijven, ten behoeve van de vaststelling van de verschuldigde leges, moeten worden ingedeeld. Anders dan de ambtenaar verdedigt is niet voldoende dat uit de omschrijving van de afvalstoffen in de aanvraag kan worden afgeleid of een aanvrager tot categorie 2, dan wel tot categorie 3 of 4 moet worden gerekend. Vereist is immers dat een aanvrager, voordat hij zijn aanvraag indient, in staat is de omvang van de verschuldigde leges uit de verordening af te leiden. Zonder kennis te nemen van wat de ambtenaar, naar eigen inzicht, onder "zeer eenvoudige chemisch afvalontdoeners" verstaat is zulks echter niet mogelijk. Nu voldoende omlijnde criteria in de regelgeving ontbreken zijn er onvoldoende mogelijkheden om de juistheid van de toepassing van de verordening te toetsen. Een en ander heeft tot gevolg dat artikel 4, onderdeel P van de verordening onverbindend moet worden geacht voor zover wordt onderscheiden in de categorieën 2, 3 en 4.
4.5. Het is niet in geschil dat belanghebbende moet worden aangemerkt als een chemisch afvalontdoener. Derhalve kon ook belanghebbende uit de verordening afleiden dat zij, voor het in behandeling nemen van haar aanvraag van de vergunning, een leges verschuldigd zou zijn, en wel ten minste tot het bedrag dat overeenkomt met indeling van belanghebbende in categorie 2. In zoverre is de verordening verbindend.
4.6. Het staat vast dat belanghebbende een aanvraag om een vergunning heeft ingediend als bedoeld in artikel 8.4, lid 1, van de Wm. De ambtenaar maakt voldoende aannemelijk dat hij belanghebbende de verplichting tot het doen van een dergelijke aanvraag zou hebben opgelegd indien belanghebbende niet uit eigener beweging daartoe zou zijn overgegaan, en dat een revisievergunning, de gehele inrichting omvattend, zou zijn afgegeven, ook indien belanghebbende zou hebben volstaan met de aanvraag van een uitbreidingsvergunning. Nu de aanvraag ook als zodanig in behandeling is genomen heeft de ambtenaar terecht het tarief van onderdeel P.1.3. van toepassing geoordeeld. Daar doet niet aan af, zoals belanghebbende nog stelt, dat de nieuwe vergunning nauwelijks afwijkt van de oude vergunning. Een relatie tussen de omvang van de dienst en de hoogte van de verschuldigde leges behoeft immers niet aanwezig te zijn (Hoge Raad 24 december 1997, nr. 32.569, BNB 1998/70*).
5. Conclusie
Op grond van het vorenstaande moet worden geconcludeerd dat het beroep van belanghebbende gedeeltelijk gegrond is. Het bedrag van de verschuldigde leges moet worden vastgesteld op ƒ 1.360 (onderdeel P.1.2.) te verhogen met ƒ 137,50 advertentiekosten (onderdeel P.2.1.).
6. Proceskosten
Het hof acht termen aanwezig de ambtenaar te veroordelen in de kosten die belanghebbende in verband met de behandeling van haar beroep voor het hof redelijkerwijs heeft moeten maken. Het hof stelt deze kosten vast op 2 punten (proceshandelingen) x ƒ 710 x wegingsfactor 1 in verband met het belang, ofwel op ƒ 1.420.
7. Beslissing
Het hof:
- verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
- vernietigt de uitspraak van het College waarvan beroep;
- vermindert de verschuldigde leges tot een bedrag van ƒ 1.497,50;
- gelast dat de ambtenaar aan belanghebbende vergoedt het door deze gestorte griffierecht van ƒ 80, en
- veroordeelt de ambtenaar in de proceskosten van belanghebbende tot een bedrag van ƒ 1.420 en wijst de gemeente Geldermalsen aan als de rechtspersoon die de kosten moet vergoeden.
Aldus gedaan te Arnhem op 10 februari 2000 door mr. J.P.M. Kooijmans, lid van de achtste enkelvoudige belastingkamer, in tegenwoordigheid van mr. W.J.N.M. Snoijink als griffier.
(W.J.N.M. Snoijink) (J.P.M. Kooijmans)
De beslissing is in het openbaar uitgesproken en afschriften zijn aangetekend per post verzonden op 28 februari 2000
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de verzenddatum van deze uitspraak beroep in cassatie worden ingesteld bij de Hoge Raad der Nederlanden. Daarbij moet het volgende in acht worden genomen:
1. Het instellen van beroep in cassatie geschiedt door het indienen van een beroepschrift bij dit gerechtshof (zie voor het adres de begeleidende brief).
2. Bij het beroepschrift wordt een afschrift van de bestreden uitspraak overgelegd.
3. Het beroepschrift wordt ondertekend en bevat ten minste:
a. de naam en het adres van de indiener;
b. de dagtekening;
c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
d. de gronden van het beroep in cassatie.
Voor het instellen van beroep is een griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt u een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad. Indien u na een mondelinge uitspraak griffierecht hebt betaald ter verkrijging van de vervangende schriftelijke uitspraak van het gerechtshof, komt dit in mindering op het griffierecht dat is verschuldigd voor het indienen van beroep in cassatie.
In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.