Uitspraak
20 juni 2000
derde civiele kamer
rolnummer 99/364
G E R E C H T S H O F T E A R N H E M
Arrest
in de zaak van:
De Lelie Tiel BV,
gevestigd te Tiel,
appellante,
procureur: mr N.L.J.M. Rijssenbeek,
tegen:
Het Waterschap Polderdistrict Tieler- en Culemborger-
waarden,
zetelende te Geldermalsen,
geïntimeerde,
procureur: mr A.W.J.Th. Marres.
1 Het geding in eerste aanleg
Voor de procedure in eerste aanleg wordt verwezen naar het vonnis van 10 december 1998 dat de arrondissementsrechtbank te Arnhem tussen appellante (hierna ook te noemen: De Lelie) als eiseres en geïntimeerde (hierna ook te noemen: het Polderdistrict) als gedaagde heeft gewezen. Van dat vonnis is een fotokopie aan dit arrest gehecht.
2 Het geding in hoger beroep
2.1 De Lelie heeft bij dagvaarding van 5 maart 1999 aangezegd van dat vonnis in hoger beroep te komen, met dagvaarding van het Polderdistrict voor dit hof.
2.2 Bij memorie van grieven, tevens houdende akte tot aanvulling van de grondslag van de vordering, heeft De Lelie vier grieven tegen het bestreden vonnis aangevoerd en toegelicht, de grondslag van haar vordering aangevuld, een productie in het geding gebracht en bewijs aangeboden, met conclusie dat het hof het bestreden vonnis zal vernietigen en opnieuw rechtdoende de vordering van De Lelie zal toewijzen met veroordeling van het Polderdistrict in de kosten van beide instanties.
2.3 Tegen de vermeerdering van de grondslag van de vordering heeft het Polderdistrict zich verzet, welk verzet - na beantwoording daarvan door De Lelie - bij rolbeschikking van 19 oktober 1999 ongegrond is bevonden.
2.4 Bij memorie van antwoord heeft het Polderdistrict de grieven van De Lelie bestreden, bewijs aangeboden en geconcludeerd tot bekrachtiging van het bestreden vonnis met veroordeling van De Lelie in de kosten van het hoger beroep, alles bij uitvoerbaar bij voorraad te verklaren arrest.
2.5 Ter zitting van het hof van 10 april 2000 hebben partijen de zaak doen bepleiten, De Lelie door mrs R.J.M.C. Rosbeek en J.L. Stoop, beiden advocaat te Geleen, het Polderdistrict door mr F.J.P. Delissen, advocaat te Nijmegen; beide partijen hebben daarbij pleitnota’s in het geding gebracht.
2.6 Ten slotte hebben partijen de stukken voor het wijzen van arrest aan het hof overgelegd.
3 De vaststaande feiten
Geen grieven zijn gericht tegen de door de rechtbank in rov. 1 van het bestreden vonnis vastgestelde feiten, zodat het hof in hoger beroep van die feiten zal uitgaan.
4 De beoordeling van het hoger beroep
4.1 De Lelie vordert in hoger beroep veroordeling van het Polderdistrict tot betaling aan haar van een bedrag groot f 373.734,38, te vermeerderen met de wettelijke rente over f 366.282,39 en over f 7.451,99 vanaf 9 oktober 1997, een en ander berekend tot de dag van algehele voldoening, ter vergoeding van de nog niet op andere wijze vergoede schade die zij als gevolg van de op 1 februari 1995 bevolen evacuatie van haar bedrijf uit Tiel heeft geleden.
4.2 Aan die vordering heeft zij - kort gezegd - primair ten grondslag gelegd dat het Polderdistrict onrechtmatig jegens haar heeft gehandeld, aangezien het tekort is geschoten in zijn zorg tot onderhoud van de dijken die Tiel en omstreken tegen hoogwater van de Waal beschermen, waaronder de dijkvakken Stadswallen Tiel en Tiel Bellevue-Zennewijnen, althans tekort is geschoten in haar - wettelijke - verplichting zorg te dragen voor zodanige verbetering van die dijken dat deze op 1 februari 1995 voldeden aan de daarvoor geldende norm, als vastgelegd in art. 3 van Pro de Verordening Dijkverbetering Gelderland, te weten dat zij een waterstand kunnen keren die 1/1250 keer per jaar wordt overschreden.
4.3 Grief 1 keert zich tegen de beslissing van de rechtbank dat onvoldoende is gesteld of gebleken dat het Polderdistrict tekortgeschoten is in de uitvoering van de verplichting tot onderhoud in de zin van instandhouding van de bestaande dijken in zijn beheersgebied. Volgens de toelichting bij de grief moet de volgens art. 53 lid 1 van Pro het Reglement voor de Gelderse Waterschappen, luidende: “De verplichting tot onderhoud van de waterkeringen en waterwerken rust op het waterschap”, op het Polderdistrict rustende onderhoudsplicht ruim worden opgevat, zodat daaronder ook het op bekwame hoogte en breedte brengen en houden van de dijklichamen moet worden gerekend.
4.4 Het hof verwerpt deze grief. Blijkens art. 49 lid Pro 1, deel uitmakend van het Hoofdstuk 3 Waterkeringszorg van dat Reglement, stelt het algemeen bestuur (van het waterschap) een legger met kaart vast, waarin zijn opgenomen de waterkeringen … en waarin ten aanzien van elke waterkering de hoogte van de kruin ten opzichte van N.A.P. alsmede de overige afmetingen worden aangegeven. Art. 53 van Pro het Reglement, dat in zijn lid 1 de verplichting tot onderhoud van de waterkeringen op het waterschap doet rusten, maakt geen melding van enige verplichting van het waterschap tot aanpassing van de dijk in hoogte of breedte. Lid 3 van die bepaling verplicht de onderhoudsplichtigen van kunstwerken gelegen in waterkeringen deze voortdurend en goed te onderhouden, overeenkomstig de afmetingen welke in de legger zijn aangegeven. Het stelsel van dat hoofdstuk van het Reglement houdt derhalve kennelijk in dat de onderhoudsplicht van het waterschap slechts betrekking heeft op de waterkeringen in de dimensies zoals in de legger zijn vastgelegd en niet mede een verplichting tot verhoging of verbreding van de waterkeringen ten opzichte van de dimensies in de legger insluit. Dit sluit aan bij de onbestreden stelling van het Polderdistrict (pnt. 4.2 bij dupliek) dat de bestaande dijken binnen de provincie Gelderland in de zestiger jaren door het provinciebestuur zijn geïnventariseerd en gedetailleerd beschreven. Dat de onderhavige dijken niet voldeden aan de afmetingen vastgelegd in de legger is gesteld noch gebleken. Aanknopingspunten of grond voor een andere uitleg van de onderhoudsverplichting heeft het hof niet gevonden. Ook in hoger beroep heeft De Lelie niet nader feitelijk gesteld dat het Polderdistrict in het vorenbedoelde onderhoud nalatig is geweest.
4.5 Grief 2 en grief 3, die zich voor gezamenlijke behandeling lenen, bestrijden de beslissing van de rechtbank dat onder de door de rechtbank vastgestelde omstandigheden niet aangenomen kan worden dat het Polderdistrict een aan hem toe te rekenen onrechtmatige daad jegens De Lelie heeft gepleegd doordat dijkvakken binnen haar beheersgebied begin 1995 niet van voldoende hoogte en stabiliteit waren om te voldoen aan de norm 1/1250 keer per jaar.
4.6 Het hof oordeelt hieromtrent als volgt.
De bij art. 3 van Pro de Verordening Dijkverbetering Gelderland in of omstreeks 1983 op het Polderdistrict gelegde zorgplicht tot verbetering van de bij hem in beheer zijnde dijkvakken die niet aan de norm van 1/1250 keer per jaar voldeden, had ten gevolge dat het Polderdistrict aan de hand van uit deze statistische norm af te leiden maatgevende hoogwaterstanden en de daarop te baseren lokale eisen ten aanzien van kruinhoogten en verdere afmetingen plannen diende te ontwikkelen voor het ontwerp, daaronder begrepen de ligging, van de te verbeteren dijkvakken tot een aan die norm voldoende hoogte en stabiliteit, de voor de vaststelling van die plannen wettelijke vereiste goedkeuringen van het provinciaal bestuur respectievelijk van Rijkswaterstaat diende te verkrijgen, en vervolgens al datgene moest verrichten wat voor de realisering van de aldus ontworpen verbeterde dijken nodig is, waaronder het - ook door onteigening - verwerven van gronden, het verkrijgen van wijzigingen van bestemmingsplannen en het verkrijgen van vergunningen onder tal van wetten, als ook het verwerven van subsidies in de kosten van ontwerp en uitvoering. Anders dan De Lelie betoogt, kan in die zorgplicht niet gelezen worden dat het Polderdistrict ervoor instond dat de dijkverbeteringen in haar beheersgebied zonder vertraging tot stand zouden komen, laat staan dat het Polderdistrict uit hoofde van dat artikel een nog verdergaande garantieplicht zou hebben. De Lelie heeft geen aanknopingspunten aangereikt, en het hof zijn deze niet bekend, voor de opvatting dat de Provincie Gelderland bij het tot stand brengen van deze Verordening zo ver strekkende verplichtingen op de betrokken waterschappen heeft willen leggen. Ook de door De Lelie in eerste aanleg overgelegde delen van de begrotingen van het Polderdistrict voor 1992 en 1993 met posten voor dijkverbetering bieden geen steun voor haar standpunt, aangezien in die jaren blijkens de toelichting de uitvoering van de dijkvakken in Tiel en tot Zennewijnen ter hand zou worden genomen. De zorgplicht betrof, voor zover thans van belang, slechts het zo spoedig mogelijk tot stand brengen van de dijkverbeteringen binnen de het Polderdistrict gegeven wettelijke en financiële mogelijkheden.
Weliswaar houdt de Verordening ook in dat de waterschappen de dijkverbetering moeten voorbereiden en uitvoeren volgens een door Gedeputeerde Staten vast te stellen tijdschema en is tussen partijen niet omstreden dat het Polderdistrict achterstand heeft opgelopen bij de uitvoering van zijn dijkversterkingsprogramma, doch hieruit volgt nog niet dat het Polderdistrict achter is geraakt op een door de provincie of de centrale overheid vastgesteld tijdschema. Ook volgt hieruit nog niet dat het Polderdistrict, dat met recht heeft aangevoerd gebonden te zijn aan wettelijke regels en procedures, rechtens verweten kan worden dat begin 1995 dijken in haar beheersgebied nog niet aan de norm van 1/1250 keer per jaar voldeden.
4.7 De Lelie heeft gesteld dat het Polderdistrict er zeven jaar, tot 1989, over heeft gedaan om goedgekeurde plannen te verkrijgen voor het dijkvak Tiel Bellevue-Zennewijnen, en dus onvoldoende voortvarend is opgetreden en dat daarna ook niets is gebeurd, althans dat het Polderdistrict daarna is blijven steken in langdurige procedures, die in 1995 versneld bleken te kunnen worden doorgevoerd.
4.8 Het Polderdistrict heeft aangevoerd dat zij steeds de zorg in acht heeft genomen die van hem verwacht mocht worden en heeft dat als volgt toegelicht.
Reeds de Commissie Rivierdijken (Commissie Becht) die in 1977 rapporteerde en adviseerde tot dijkverbetering, ging uit van een uitvoeringsduur van twintig jaar totdat alle nodige dijkverbeteringen zouden zijn uitgevoerd. Eerst medio 80’er jaren waren volgens het Polderdistrict de maatgevende waterhoogten bekend, zodat van een vertraging van zeven jaar geen sprake is, alvorens in 1989 het principeplan voor het dijkvak Tiel Bellevue-Zennewijnen door de provincie en Rijkswaterstaat werd goedgekeurd. Bij gelegenheid van de pleidooien voor dit hof heeft het Polderdistrict nog verduidelijkt, dat het in 1982 een basisplan gereed had, in 1984 een uit vergelijking van diverse mogelijkheden voortgekomen globaal plan, dat in 1986 nader onderzoek plaatsvond en een openbare zitting daaraan werd gewijd en dat in dat jaar het herziene globale plan in de coördinatiecommissie werd besproken, hetgeen in 1988 resulteerde in een definitief plan bij het Polderdistrict. Toen stond echter niet vast wanneer financiering voor de uitvoering zou kunnen worden verkregen. Ontwikkelingen in de tweede helft van de jaren ’80 hebben geleid tot een nieuwe planning op rijksniveau, op subsidies waarvan de uitvoering is aangewezen, voor het gehele rivierengebied met een einddatum in 2008. Bij de motie-Eversdijk (1990) werd vastgelegd dat 97% van de dijkverbeteringen in 2004 moest zijn uitgevoerd en dat alle werken in 2000 zouden moeten voldoen aan de norm 1/500. Toenemende kritiek in het begin van de jaren ’90 over de wijze van uitvoering van de dijkverbeteringen, met name met betrekking tot de aantasting van landschappelijke, natuur- en cultuurwaarden, leidde tot het instellen door de regering van de Commissie Toetsing Uitgangspunten Rivierdijkversterking (Commissie Boertien) in 1992. Tegelijk werden op last van de Minister van Verkeer en Waterstaat alle rivierdijkversterkingen feitelijk stilgelegd. In die tijd beschikte het Polderdistrict over volledig goedgekeurde plannen voor de 23 kilometer urgent te verbeteren dijken in haar beheersgebied. De Commissie Boertien rapporteerde begin 1993 en haar voorstellen werden door de regering aanvaard. Hieruit volgde een verlaging van de maatgevende hoogwaterstanden. De dijkverhoging in het beheersgebied van het Polderdistrict kon van gemiddeld 130 cm tot gemiddeld 80 tot 90 cm worden teruggebracht. Deze aanbevelingen moesten vertaald worden in de praktijk, hetgeen tot 1994 vergde. In de zomer van 1994 was het dijkvak Tiel Bellevue-Zennewijnen voor aanbesteding gereed, doch toen ontstonden in het licht van het rapport-Boertien problemen met de verplichting tot het inwinnen van een milieu-effectrapportage bij dijkverbetering, hetgeen leidde tot een schorsende beslissing van de President van de rechtbank te Arnhem. Het Polderdistrict heeft daarop in december 1994 aan de Minister van Verkeer en Waterstaat geschreven buiten staat te zijn gesteld zijn bestuurlijke verantwoordelijkheid waar te maken. De versnelling van de uitvoering was eerst mogelijk dankzij de Deltawet Grote Rivieren (Wet van 13 maart 1995, Stb. 1995, 210).
Géén van deze stellingen is door De Lelie gemotiveerd weersproken, zodat van de juistheid daarvan moet worden uitgegaan. Het Polderdistrict heeft daaraan de stelling verbonden dat de wijze waarop en het tempo waarin de dijken worden verbeterd op rijksniveau worden bepaald als uitkomst van een politiek-bestuurlijke afweging die wordt beïnvloed door politieke prioriteiten, maatschappelijk draagvlak en financiële middelen. Ook dat is niet door De Lelie weersproken.
4.9 Aldus valt niet in te zien dat het Polderdistrict tekort is geschoten in de op hem rustende zorgplicht om zo spoedig mogelijk de dijken in de omgeving van Tiel verbeterd te hebben tot het niveau van 1/1250 keer per jaar. Dat het Polderdistrict op enigerlei wijze verplicht was dit resultaat begin 1995 bereikt te hebben - hoe zeer dat met het oog op overstromingsgevaar ook gewenst was - is niet komen vast te staan. Voor zover De Lelie zich daarbij in het bijzonder nog beroept op het karakter van veiligheidsnorm, baat dat haar niet, omdat dit de aard en inhoud van deze zorgplicht strekkende tot dijkverbetering niet wijzigt.
4.10 Voor zover De Lelie meent het Polderdistrict uit onrechtmatige daad te kunnen aanspreken voor de resultaten van afwegingen die door de centrale overheid zijn gemaakt en waarvoor het Polderdistrict volgens De Lelie dan maar enig ander overheidslichaam in vrijwaring moet roepen, gaat zij uit van een onjuiste rechtsopvatting. Het Polderdistrict kan te dezen slechts door De Lelie worden aangesproken ter zake van een eigen onrechtmatige daad; geen rechtsregel brengt mee dat het Polderdistrict aansprakelijk is voor het handelen van andere, bij de dijkverbetering betrokken overheidslichamen.
4.11 De slotsom is dat de grieven 2 en 3 falen.
4.12 In hoger beroep heeft De Lelie haar vordering in het kader van grief 4 subsidiair onderbouwd met een beroep op art. 6:174 BW Pro. Zij stelt daarbij dat de dijkvakken als opstal moeten worden beschouwd omdat het werken zijn die duurzaam met de grond zijn verenigd, dat deze opstallen niet voldeden aan de eisen die men daaraan onder de gegeven omstandigheden kon stellen omdat zij niet opgewassen waren tegen het gevaar van dijkdoorbraak, terwijl het Polderdistrict als bezitter van de opstal aansprakelijk is voor de schade veroorzaakt door een opstal die niet voldoet aan die eisen.
4.13 De omstandigheid dat dijken, op zich als blijvend met de grond verbonden werken te beschouwen als opstallen in de zin van art. 6:174 BW Pro, gelegen in of in de omgeving van Tiel en in beheer bij het Polderdistrict niet voldeden aan de norm van 1/1250 keer per jaar impliceert geenszins dat deze dijken in de bestaande vorm van begin 1995 niet voldeden aan de eisen die men daaraan onder de gegeven omstandigheden kon stellen. De norm van 1/1250 keer per jaar is immers niet meer of anders dan een norm die door de met de dijkverbetering belaste waterschappen aangehouden moest en moet worden als richtsnoer voor dijkverbetering en heeft niet ten gevolge dat de bezitter van de opstal reeds aansprakelijk is voor het niet voldoen aan die eis in een periode dat het Polderdistrict nog niet tekortgeschoten was in zijn verplichting de dijken aldus te verbeteren dat zij aan deze norm voldeden.
4.14 Om deze reden kan het beroep van De Lelie op art. 6:174 BW Pro niet slagen, zodat ook grief 4 faalt.
4.15 Het hof hecht er - afsluitend - nog aan te verduidelijken dat de vordering van De Lelie, hoe zeer ook begrijpelijk is dat zij vanwege het gewichtige belang van veiligheid van haar bedrijf meende aanspraak te kunnen maken op tijdige dijkverbetering nadat was vastgesteld dat de rivierdijken bij Tiel drastisch verbeterd dienden te worden en een statistische norm was bepaald waaraan de dijken zouden moeten gaan voldoen, stoelt op de onjuiste gedachte dat daarmee een ook haar belang aanstonds beschermende rechtsnorm was gegeven, onafhankelijk van nog te geven beslissingen omtrent andere, aan diverse overheidslichamen toevertrouwde belangen die bij de dijkverbetering betrokken zouden zijn, waaronder enerzijds financiële belangen en anderzijds belangen gelegen in landschappelijke, natuur- en cultuurwaarden. De staat heeft na het hoogwater van begin 1995 en de daaraan verbonden ontruiming van Tiel en omstreken in deze gebreken van deze aldus door hem ingerichte procedures voor de besluitvorming en uitvoering van dijkverbetering, althans in de ernstigste gevallen, voorzien door de Deltawet Grote Rivieren en is bedrijven als De Lelie in de door hen geleden schade tegemoet gekomen door de Subsidieregeling Waterschade 1995. Nu de vertraging in de dijkverbetering niet stoelt op door het Polderdistrict gekozen beleid, behoeft dit ook niet te voorzien in eventuele onevenredige schade bij De Lelie.
5 Slotsom
Nu alle grieven falen, dient het bestreden vonnis bekrachtigd te worden. Geen feiten of omstandigheden zijn gesteld die, indien bewezen, tot een ander oordeel zouden nopen, zodat aan de bewijsaanbiedingen van De Lelie wordt voorbijgegaan. De Lelie zal als de in het ongelijk gestelde partij in de kosten van het hoger beroep worden verwezen.
6 Beslissing
Het hof, rechtdoende in hoger beroep:
bekrachtigt het vonnis waarvan beroep;
veroordeelt De Lelie in de kosten van het hoger beroep aan de zijde van het Polderdistrict, tot op heden bepaald op f 8.970,- wegens verschotten en
f 15.000,- voor salaris van de procureur;
verklaart deze veroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
Dit arrest is gewezen door mrs Makkink, Rijken en Van Loo en uitgesproken in tegenwoordigheid van de griffier ter openbare terechtzitting van 20 juni 2000.