Uitspraak
Parketnummer: 21-000464-03
Uitspraak dd.: 18 december 2003
TEGENSPRAAK
Gerechtshof te Arnhem
economische kamer
Arrest
gewezen op het hoger beroep, ingesteld tegen het vonnis van de economische politierechter in de rechtbank te Zwolle van 2 december 2002 in de strafzaak tegen
[VERDACHTE] ,
[vestigingsplaats].
Het hoger beroep
De officier van justitie heeft tegen voormeld vonnis hoger beroep ingesteld.
Onderzoek van de zaak
Dit arrest is gewezen naar aanleiding van het onderzoek op de terechtzitting van het hof van 4 december 2003 en, overeenkomstig het bepaalde bij artikel 422 van Pro het Wetboek van Strafvordering, het onderzoek op de terechtzitting in eerste aanleg.
Het hof heeft kennisgenomen van de vordering van de advocaat-generaal (zie voor de inhoud van de vordering bijlage I), na voorlezing aan het hof overgelegd, en van hetgeen door en namens de verdachte naar voren is gebracht.
Ontvankelijkheid van het openbaar ministerie
De raadsman heeft ter terechtzitting in hoger beroep conform zijn pleitnotitie het verweer gevoerd dat het Openbaar Ministerie niet-ontvankelijk dient te worden verklaard. Het is niet acceptabel en voor de burger niet te volgen dat een strafrechtelijk onderzoek wordt stopgezet in opdracht van de hoofdofficier van justitie, later wéér wordt opgestart en dat het Openbaar Ministerie vervolgens tot vervolging overgaat, zo stelt de raadsman.
Het hof overweegt hieromtrent als volgt. Vooropgesteld dient te worden dat de telastegelegde feiten zich hebben afgespeeld in een periode waarin de MKZ-crisis Nederland in zijn greep had. In het kader van de bestrijding van dit letale virus is een grote hoeveelheid runderen geruimd, waaronder dieren die niet zonder meer aan besmetting met het virus hebben blootgestaan. De destructiebedrijven beschikten over onvoldoende capaciteit om deze ‘gezonde’ dieren op korte termijn te kunnen verwerken. Uit dat oogpunt is besloten het overschot aan preventief geruimde runderen tijdelijk onder te brengen in koel- en vrieshuizen. Het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij – thans: Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit – heeft door middel van het agentschap LASER (Landelijke Service bij Regelingen) – een onderdeel van het Ministerie – diverse koel- en vrieshuizen in de gemeente Noordoostpolder benaderd. Bij de inslag van de runderen heeft LASER nauwlettend toezicht gehouden.
Het door de raadsman gevoerde verweer dient te worden bezien in het licht van de diverse verklaringen die naar aanleiding van deze zaak zijn afgelegd. Daarbij heeft het hof in het bijzonder gelet op de hierna te noemen feiten en omstandigheden.
In het in de wettelijke vorm door [verbalisant 1] en [verbalisant 2], beiden inspecteur van politie te Flevoland, opgemaakte proces-verbaal van bevindingen, genummerd 2001024668-3 en gesloten op 21 februari 2002, merken voornoemde verbalisanten onder meer het volgende op, zakelijk weergegeven:
Op vrijdag 18 mei 2001 is er naar aanleiding van klachten over stankoverlast onderzoek ingesteld bij twee koel- en vrieshuizen in respectievelijk Nagele en Emmeloord. Tijdens dit onderzoek bleek dat stankoverlast veroorzaakt werd door de kadavers die bij de bedrijven opgeslagen lagen en dan met name door de condities van de opslag en het vrijgekomen vocht en bloed uit de kadavers. De kadavers waren afkomstig van dieren die gedood waren in het kader van de bestrijding van de zeer besmettelijke dierziekte Mond- en Klauwzeer en in het kader van de opkoopregeling. Uit gesprekken met de eigenaren van de koel- en vrieshuizen bleek dat er in totaal op zes locaties in de gemeente Noordoostpolder kadavers opgeslagen lagen, waaronder: [bedrijf A], [bedrijf B], [bedrijf C], [bedrijf D] en [bedrijf E].
Naar aanleiding van deze bevindingen is er door tweede verbalisant contact opgenomen met het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij over de opslag van kadavers. Het Ministerie was van mening dat alles in orde was.
Na overleg met het Openbaar Ministerie, [naam officier van justitie], zijnde milieuofficier, werd besloten om een strafrechtelijk onderzoek te starten. Dezelfde dag werd in opdracht van de hoofdofficier van justitie, [naam hoofdofficier van justitie], wegens overmacht gestopt met het verdere onderzoek naar de juiste opslag van kaders dan wel het versneden vlees.
Door een medewerker van de Keuringsdienst van Waren is op 4 juli 2001 een onderzoek ingesteld naar de opslag van het ruw versneden vlees in de koel- en vrieshuizen. Tijdens dit onderzoek bleek dat het versneden vlees op een verkeerde, te hoge temperatuur, bewaard werd met alle mogelijke gevolgen van dien. Na overleg met de hoofdofficier van justitie is alsnog in opdracht van de milieuofficier een onderzoek ingesteld naar de opslag van het versneden vlees c.q. de kadavers.
In eerste aanleg is op 2 december 2002 als getuige [naam getuige] gehoord. [Naam getuige] verklaarde onder meer, zakelijk weergegeven:
Ik ben tot 1996 in dienst geweest bij LNV, als voorganger van LASER. Tijdens de varkenspest was ik ingehuurd door LASER en tijdens de MKZ-crisis als deskundige door de heer [naam]. Ik had contact met de koelhuizen en met [naam destructiebedrijf]. In de koelhuizen werd stikstof gebruikt om sneller te kunnen koelen. Er ontstonden problemen met de gemeente, maar van LASER kregen we de opdracht tot slachten en tot doorgaan van opslaan. We zaten dus klem. Het was de bedoeling dat de karkassen naar [naam destructiebedrijf] zouden gaan, maar die hadden geen opvangcapaciteit.
De vertegenwoordiger van verdachte, [naam vertegenwoordiger], heeft ter terechtzitting in hoger beroep op 4 december 2002 onder meer verklaard, zakelijk weergegeven:
Wij hebben met het bedrijf vlees uit de MKZ-gebieden opgeslagen. De heer [naam] van LASER vertelde ons dat het de enige mogelijkheid was om de runderen op te ruimen. Ik heb contact gezocht met een wethouder. Deze deelde mij mee dat het gedoogd werd. De gemeente stond met de rug tegen de muur. Zowel [naam] als [naam] van LASER zeiden mij dat de opslag, op de wijze waarop ik deze verzorgde, geen enkel probleem vormde. Er is mij uitdrukkelijk gezegd dat mijn EEG-erkenning en milieuvergunning voldoende dekking gaven. Er is door het bedrijf ook vlees opgeslagen tijdens de varkenspest. Wij hebben toen geen enkel probleem ondervonden.
Ter terechtzitting in hoger beroep heeft de getuige [naam getuige], burgemeester van de gemeente Noordoostpolder op 4 december 2003 onder meer verklaard, zakelijk weergegeven:
Toen de problemen met de MKZ-opslag speelden, werd op de gemeente een beroep gedaan om de mogelijkheden te onderzoeken. Wij wilden aanvankelijk geen medewerking verlenen, omdat de opslag van MKZ-vlees indruiste tegen het bestemmingsplan en de toen geldende vergunningsvoorschriften. Na een tweede overleg – waarbij de hoofdofficier van justitie uit Lelystad, [naam hoofdofficier], een uitdrukkelijk beroep op mij deed – hebben wij aangegeven te willen meewerken, mits de verantwoordelijkheid van de gemeente zou overgaan. De heer [naam hoofdofficier], vertelde mij uitdrukkelijk dat er sprake was van een overmachtsituatie. Er was geen tijd meer om een bestuurlijke aanwijzing op papier te zetten. Ik heb toen ingestemd en aan de heer [naam hoofdofficier] gevraagd het zo te regelen dat zowel de gemeente als de betrokken koel- en vrieshuizen werden gedisculpeerd. De koelhuizen waren niet in staat het vlees snel te koelen. De heer [naam hoofdofficier] heeft mij toen zelfs gezegd dat hij desnoods voor de aanlevering van stikstof zou zorgen om het vlees sneller te kunnen koelen. Er is mij niet gezegd dat het vlees na opslag snel weer moest worden afgevoerd. We waren afhankelijk van de verwerkingscapaciteit van destructiebedrijf [naam destructiebedrijf]. Toen ik naderhand merkte dat er door het Openbaar Ministerie alsnog een strafrechtelijk onderzoek tegen de koelhuiseigenaren en de gemeente werd ingesteld, was ik zeer verontwaardigd.
Tussen 18 mei 2001 en de datum van het opnieuw instellen van een strafrechtelijk onderzoek heb ik diverse keren contact gehad met de heer [naam hoofdofficier]. Ik ging er echter vanuit dat dit onderwerp voldoende duidelijk was besproken. We wisten dat de situatie niet in orde was, maar we hebben zo gehandeld op uitdrukkelijk verzoek van de heer [naam hoofdofficier]. Tijdens het telefoongesprek met de heer [naam hoofdofficier], waarin de heer [naam hoofdofficier] aandrong dat hier sprake was van een overmachtsituatie, heeft de gemeentesecretaris meegeluisterd en het verhandelde op schrift gesteld.
De heer [naam getuige] van [naam bedrijf]. verklaarde op 10 december 2001 tegenover verbalisanten [verbalisant 1] en [verbalisant 2], inspecteurs van politie, Milieu Verkeer en Bestuurlijke Zaken, proces-verbaalnummer 2001024668-18, zakelijk weergegeven:
Het is toch een beetje vreemd dat de ene overheid opdracht geeft tot de opslag van de kadavers en de andere overheid een onderzoek doet naar de opslag van kadavers. Met betrekking tot de opslag wil ik nog aangeven dat een wethouder van de gemeente Noordoostpolder een keer tijdens een overleg heeft gezegd dat het gedoogd moest worden. Hij heeft dit gezegd tijdens een overleg op het Provinciehuis in Lelystad tussen ons, de eigenaren van een aantal koel- en vrieshuizen in de Noordoostpolder en ambtenaren van het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, de Provincie en de gemeente.
De heer [naam getuige] van [naam bedrijf] heeft als getuige in eerste aanleg op 2 december 2002 het volgende aan zijn verklaring toegevoegd, zakelijk weergegeven:
Tijdens de inslag van het vlees was er een onderzoek van de milieupolitie. In november werd ik gehoord. Ik heb toen verklaard dat de gemeente, justitie, LNV en LASER ons door lieten gaan met de opslag. Wethouder [naam wethouder] zei in augustus 2001: “Dat vlees gedogen wij maar.”
De heer [naam getuige] van [naam bedrijf] verklaarde op 14 december 2001 tegenover verbalisanten [verbalisant 1] en [verbalisant 2], inspecteurs van politie, Milieu Verkeer en Bestuurlijke Zaken, proces-verbaalnummer 2001024668-21, zakelijk weergegeven:
Ik heb de opslag van vlees niet gemeld bij de gemeente. Ik heb het wel in een persoonlijk gesprek tegen een wethouder van de gemeente Noordoostpolder gezegd en die vond het een overmachtsituatie die opgelost diende te worden.
Het hof overweegt te dien aanzien als volgt. De advocaat-generaal heeft ter terechtzitting medegedeeld via ambtsberichten vernomen te hebben dat het optreden van de hoofdofficier op 18 mei 2001 inhield dat op dat moment geen voorlopige maatregel zou worden opgelegd, waarbij ervan werd uitgegaan dat het om een tijdelijke noodsituatie ging.
Het hof acht deze weergave van de feiten niet aannemelijk. Er zijn geen aanwijzingen voor te vinden in het proces-verbaal van opsporing. Noch acht het hof deze lezing anderszins – mede gelet op de verklaring van [naam burgemeester] - aannemelijk geworden.
Het hof is van oordeel dat het Openbaar Ministerie de beginselen van een behoorlijke procesorde – in het bijzonder het beginsel van redelijke en billijke belangenafweging en het vertrouwensbeginsel – heeft geschonden. Uitgangspunt is dat het Openbaar Ministerie rekening dient te houden met de beginselen van een behoorlijke procesorde, welke onder meer medebrengen dat de voor het justitiële beleid verantwoordelijke organen niet handelen naar willekeur, doch – tenzij zwaarwegende belangen zich daartegen zouden verzetten – in gebondenheid jegens de verdachte aan toezeggingen welke bij laatstgenoemde gerechtvaardigde verwachtingen hebben gewekt. Aan door bestuurlijke instanties gewekte verwachtingen is het Openbaar Ministerie evenwel op zich niet gebonden. Van een uitdrukkelijke toezegging door of vanwege het Openbaar Ministerie dat verdachte niet zou worden vervolgd is niet gebleken. Aannemelijk is echter geworden dat de gang van zaken rond het stopzetten van het opsporingsonderzoek bij verdachte de verwachting heeft gewekt – welke mede in het licht van het navolgende ook een redelijke was – dat hij onder meer voor de in de tenlastelegging opgenomen strafbare feiten niet zou worden vervolgd en dat de latere opstelling van het Openbaar Ministerie op zodanige wijze afwijkt van de aanvankelijke opstelling van het Openbaar Ministerie dat het redelijkerwijs niet – althans niet zonder deugdelijke redenen, waarvan niet is gebleken – heeft kunnen komen tot de beslissing verdachte alsnog te vervolgen. Dit geldt zowel voor de periode van 18 mei 2001 tot begin november 2001 – toen het onderzoek werd “voortgezet” – als de periode na begin november 2001.
Het hof acht aannemelijk dat het op 18 mei 2001 gestarte opsporingsonderzoek diezelfde dag op last van de hoofdofficier is gestopt op grond van de omstandigheid dat er sprake zou zijn van een overmachtsituatie. Het hof acht voorts aannemelijk dat deze gebeurtenis – inclusief de reden voor stopzetting van het onderzoek – niet alleen bekend is geworden bij de onderzochte bedrijven maar ook bij de bedrijven die zich in dezelfde positie bevonden. Verdachte is een van die bedrijven. Door of vanwege het Openbaar Ministerie is toen – en ook daarna, tot in ieder geval begin november 2001 – naar buiten toe niet medegedeeld dat het onderzoek in een later stadium zou worden of zou kunnen worden voortgezet. Noch is door of vanwege het Openbaar Ministerie aan de betrokken koel- en vriesbedrijven, waaronder verdachte, te verstaan gegeven dat zij stappen dienden te nemen om de feitelijke situatie in overeenstemming te brengen met de bestaande vergunningen dan wel om de feitelijke situatie juridisch in orde te maken. Dat de indruk van de betrokken bedrijven, waaronder verdachte, niet strafrechtelijk ter verantwoording te zullen worden geroepen een redelijke was, wordt bevestigd en versterkt door de volgende omstandigheden:
- door en vanwege het Ministerie van LNV werd de situatie tegenover de betrokken bedrijven eveneens aangemerkt als een crisis- of overmachtsituatie;
- door of vanwege het Ministerie van LNV en de gemeente werd de indruk gewekt dat zij er geen nadelige gevolgen van zouden ondervinden, zoals een strafrechtelijke vervolging;
- de koel- en vrieshuizen waren al eerder tijdens een crisissituatie benaderd voor de opslag van vlees dat afkomstig was uit een gebied waar een ernstige dierziekte heerste (varkenspest). Ook in (en naar aanleiding van) die situatie heeft het Openbaar Ministerie tegenover de betrokken koel- en vrieshuizen geen blijk gegeven van enige intentie om tot vervolging over te gaan.
In verband met de afweging door het Openbaar Ministerie van de in geding zijnde belangen merkt het hof op dat deze – naast de in het voorgaande genoemde factoren – om de volgende redenen schending van het beginsel van een redelijke en billijke belangenafweging oplevert. Door of vanwege het Openbaar Ministerie is geen uitleg gegeven voor de klaarblijkelijke verandering van standpunt zoals die tot uitdrukking is gekomen in de “voortzetting” van het onderzoek vanaf 5 november 2001 na de stopzetting op 18 mei 2001. Bovendien is de beslissing tot vervolging in strijd met de strekking van de bemoeienis die de hoofdofficier van justitie in deze op het beleid van de gemeente Noordoostpolder heeft gehad door deze ertoe te bewegen akkoord te gaan met een situatie die in strijd was met wettelijke regelingen.
Het hof verklaart het Openbaar Ministerie niet-ontvankelijk in zijn vervolging.
BESLISSING
Het hof:
Vernietigt het vonnis, waarvan beroep, en doet opnieuw recht:
Verklaart het openbaar ministerie niet-ontvankelijk in zijn strafvervolging.
Aldus gewezen door
mr Lensing, voorzitter,
mrs Vegter en Koksma, raadsheren,
in tegenwoordigheid van mr Beaujean, griffier,
en op 18 december 2003 ter openbare terechtzitting uitgesproken.