Uitspraak
Gerechtshof Arnhem
derde meervoudige belastingkamer
nummer 02/03496 (waterschapsomslag)
U i t s p r a a k
op het beroep van [X] te [Z] (hierna te noemen: belanghebbende) tegen de uitspraak van de heffingsambtenaar van het Waterschap Rivierenland te Geldermalsen (hierna: de Ambtenaar) op het bezwaarschrift van belanghebbende tegen de hem voor het jaar 2002 opgelegde aanslag waterschapsomslag gebouwd.
1. Aanslag en bezwaar
1.1. De aanslag, genummerd [01] en gedagtekend 22 juni 2002 bedraagt € 157,08.
1.2. Op het bezwaarschrift van belanghebbende heeft de Ambtenaar bij uitspraak van 22 juli 2002 de aanslag gehandhaafd.
2. Geding voor het Hof
2.1. Het beroepschrift met bijlagen is ter griffie ontvangen op 3 september 2002.
2.2. Tot de stukken van het geding behoren het verweerschrift, de daarin genoemde bijlagen en het daags voor de zitting van de Ambtenaar ontvangen exemplaar van de Verordening op de waterschapsomslagen 2002 van het Waterschap Rivierenland en het aanwijzingsbesluit van 4 januari 2002.
2.3. Bij de mondelinge behandeling door de vijfde enkelvoudige belastingkamer van het Hof op 4 februari 2004 te Arnhem zijn gehoord belanghebbende, alsmede [belanghebbendes gemachtigde en de Ambtenaar.
2.4. De notities van het pleidooi dat belanghebbende bij de mondelinge behandeling heeft gehouden, worden als hier herhaald en ingelast beschouwd.
2.5. Aan het eind van de mondelinge behandeling heeft het lid van de vijfde enkelvoudige belastingkamer partijen meegedeeld te overwegen de zaak ter verdere behandeling te verwijzen naar de meervoudige belastingkamer. Voor dat geval hebben partijen er desgevraagd uitdrukkelijk mee ingestemd dat de meervoudige belastingkamer uitspraak doet zonder tweede mondelinge behandeling. Na de zitting heeft de enkelvoudige belastingkamer besloten de zaak te verwijzen naar de meervoudige belastingkamer.
3. De vaststaande feiten
Het Hof stelt op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting, als tussen partijen niet in geschil dan wel door één der partijen gesteld en door de wederpartij niet weersproken, de volgende feiten vast.
3.1. Belanghebbende is genothebber krachtens eigendom van de in het taakgebied van het Waterschap Rivierenland gelegen onroerende zaak De [a-weg 1 te Z].
3.2. In die hoedanigheid is hem de aanslag omslag gebouwd over het onderhavige jaar 2002 ten bedrage van € 157,08 opgelegd. De aanslag omslag gebouwd over het jaar 2001 beliep een bedrag van ƒ 169,40 (€ 76,69).
3.3. Met ingang van 1 januari 2002 zijn het Polderdistrict Groot Maas en Waal, het Polderdistrict Betuwe, het Polderdistrict Tieler- en Culemborger-waarden, het Waterschap Van de Linge en het Zuiveringsschap Rivierenland samengegaan in het Waterschap Rivierenland (verder: het waterschap).
3.4. Voor het (nieuwe) waterschap is in 2001 een kostentoedelingsonderzoek uitgevoerd door een extern bureau. Het rapport van dit bureau behoort tot de stukken van het geding. Naar aanleiding van de uitkomsten van dit onderzoek heeft het bestuur van het waterschap besloten om voor het waterkwantiteitsbeheer een andere methode van toedeling van de kosten naar de categorieën gebouwd en ongebouwd – op basis van economische waarde – toe te passen dan in het verleden het geval was. Een en ander is neergelegd in de Kostentoedelingsverordening Waterschap Rivierenland 2002, welke verordening is goedgekeurd door Gedeputeerde Staten. Gevolg van deze verandering is dat ter zake van het waterkwantiteitsbeheer een verschuiving van de belastingdruk heeft plaatsgevonden, waardoor met ingang van het belastingjaar 2002 in het algemeen de categorie gebouwd een hogere omslag moet betalen en de categorie ongebouwd minder.
3.5. Een aan de omslagplichtigen verstrekte toelichting bij de uitspraak op bezwaar vermeldt ter zake van de nieuwe methode van kostentoedeling voor het waterkwantiteitsbeheer het volgende:
‘Een andere methode van kostentoedeling voor het water-kwantiteitsbeheer
Vroeger was men binnen een polder op elkaar aangewezen. Het gemeenschappelijk belang en daarmee de kostentoedeling waren duidelijk. De methode Oldambt is hieruit voortgekomen. In die methode speelt de kostenveroorzaking gekoppeld aan voorzieningen-niveau een belangrijke rol. De toedeling van kosten aan de belangen-categorieën was tot dusver gebaseerd op de methode Oldambt. Het bestuur van het Waterschap Rivierenland heeft besloten om met ingang van 2002 voor het waterkwantiteitsbeheer een andere methode van toedeling van de kosten naar de categorieën gebouwd en ongebouwd toe te passen, namelijk op basis van de economische waarde. Bij deze methode wordt het belang van de categorie gebouwd bepaald door de totale waarde van alle gebouwde onroerende zaken en het belang van de categorie ongebouwd door de totale waarde van alle ongebouwde onroerende zaken. Gevolg van deze methode is dat de categorie gebouwd verhoudingsgewijs meer kosten draagt en de categorie ongebouwd verhoudingsgewijs minder kosten.
Voor deze nieuwe methode van kostentoedeling is gekozen omdat het Waterschap steeds meer taken uitvoert ten behoeve van het stedelijk gebied. Dit is vooral in het belang van de gebouwde onroerende zaken. Dit rechtvaardigt ook dat juist die categorie meer moet bijdragen in deze kosten dan tot dusver het geval was. De hiervoor genoemde methode Oldambt is hiervoor minder geschikt zodat is gekozen voor een nieuwe methode die beter aansluit bij de gewijzigde taak-uitoefening.
Gewijzigde taakuitoefening
Zoals gezegd richt het Waterschap zich bij de taakuitoefening steeds meer op het stedelijk gebied. Dit blijkt uit de volgende ontwikkelingen:
Invoering van de risicobenadering bij kwantiteitsbeheer
Steeds meer wordt bij het kwantiteitsbeheer de risicobenadering toegepast. Het resultaat van deze benadering is dat gebieden waar bij falen van de waterbeheersing een grote gevolgschade ontstaat, een hoger beschermingsniveau krijgen toegekend. Dit betekent dat voor schadegevoelige gebieden (met name stedelijk gebied) een veel lagere faalkans acceptabel wordt geacht dan voor het landelijk gebied. Een direct gevolg hiervan is dat veel meer maatregelen dan voorheen op het stedelijk gebied gericht moeten worden. Bij een risicobenadering is de waarde van de gebouwde en ongebouwde onroerende zaken in het economisch verkeer een voor de hand liggend uitgangspunt. De waterkeringzorg is al langer gebaseerd op de risicobenadering. In de kostentoedeling werd voor het waterkeringszorg dan ook al uitgegaan van de waarde van de gebouwde en ongebouwde onroerende zaken.
In de kostentoedeling voor het waterkwantiteitsbeheer was deze kentering echter nog niet doorgevoerd. Het lag daarom voor de hand ook bij het waterkantiteitsbeheer het belang van de belangencategorieën gebouwd en ongebouwd te laten bepalen door de waarde in het economische verkeer, net als bij de waterkeringszorg. De te beschermen waarde in het economische verkeer in een gebied bepaalt immers mede de te nemen maatregelen in dat gebied.
Veranderde taakopvatting
De taakopvatting van het Waterschap is aan verandering onderhevig. De polder is vervangen door de global society van de 21e eeuw en modern paartnership tussen overheden. Het Waterschap stelt zich steeds meer (pro)actief op en bemoeit zich steeds vaker met allerlei ruimtelijke inrichtingsdiscussies. Ruimtelijke ontwikkelingen zijn niet meer gebaseerd op de polder zelf maar op Vinex-locaties, KAN-gebied en op knooppunten in Europese netwerken. De basis hiervoor is dat water als ordenend principe wordt beschouwd en dus in een vroeg stadium van ruimtelijke afwegingen dient te worden ingebracht. Het Waterschap is daarbij soms de bepaler maar ook voornamelijk de leverancier van kennis over het hydrologische systeem. Deze veranderende taakopvatting van de waterschappen maakt directe toedeling van kosten aan de diverse categorieën moeilijker en meer arbitrair en is daarom voor het Waterschap mede aanleiding geweest om over te stappen op een nieuwe kostentoedelingsmethode voor het waterkwantiteitsbeheer.
Schaalvergroting
In het Nederlandse watersysteem wordt onderscheid gemaakt tussen het hoofdsysteem en de regionale watersystemen. In de praktijk voert Rijkswaterstaat het beheer over het hoofdsysteem en de waterschappen over de regionale watersystemen. Gebleken is dat bij deze verdeling de samenhang tussen beide systemen onvoldoende aan bod komt. Daarom heeft de Commissie waterbeheer 21e eeuw geadviseerd één samenhangend waterbeleid in te voeren voor zowel het hoofdsysteem als de regionale watersystemen. Ook de relatie met de ons omringende landen wordt daarmee steeds belangrijker. De ‘Europese Kaderrichtlijn Water’ bekrachtigt dit denken door uit te gaan van stroomgebieden (Rijn, Maas, etc.) waar binnen gezamenlijk een beheersplan opgesteld dient te worden. Er is dus duidelijk een steeds verdergaande schaalvergroting in het waterbeheer gaande. Waterbeheer wordt daarmee meer en meer een collectief goed. De kostentoedeling aan de belangencategorieën gebouwd en ongebouwd wordt daarmee moeilijker en meer arbitrair. Dit pleit voor een globalere wijze van kostentoedeling.
Meervoudig ruimtegebrek
In Nederland ontstaat een steeds grotere druk op de nog beschikbare ruimte. Dit leidt ertoe dat er steeds meer vermenging van functies optreedt. Meervoudig ruimtegebruik heeft inmiddels zijn intrede gedaan. Door meervoudig ruimtegebruik kan worden voorkomen dat onnodig extra ruimteclaims worden gelegd op de toch al zo schaarse ruimte. Het ruimtegebruik voor deze maatregelen komt niet alleen ten goede aan de bestrijding van wateroverlast maar ook aan de natuur en daarmee de verbetering van de waterkwaliteit. Deze ontwikkeling maakt het in toenemende mate moeilijk om kosten aan een categorie toe te delen en pleit daarom voor een globalere wijze van kostentoedeling.
Conclusie
Het bestuur van het Waterschap Rivierenland is van oordeel dat de hiervoor genoemde ontwikkelingen een andere en globalere wijze van kostentoedeling rechtvaardigen en dat het belang van de categorieën het best uitgedrukt kan worden in de economische waarde van gebouwde en ongebouwde onroerende zaken.
De keuze voor een nieuwe toedelingsmethode past binnen een brede ontwikkeling in Nederland. Om de gevolgen van de veranderde taakopvatting te onderzoeken is door de Unie van waterschappen de commissie Togtema ingesteld. Mede op het in 1999 uitgebrachte advies van deze commissie heeft de Unie van Waterschappen een definitief standpunt ingenomen over de gewenste wijzigingen. Onderdeel van dit standpunt is dat de kosten van het watersysteembeheer aan de categorieën gebouwd en ongebouwd worden toegedeeld op basis van economische waarde’.
3.6. De aan belanghebbende opgelegde aanslag omslag gebouwd over 2002 ten bedrage van € 157,08 is als volgt berekend:
– WOZ-waarde gebouwd € 350.318;
– tarief per eenheid van € 2.268
ter zake van waterkeringszorg € 0,32
ter zake van waterkwantiteitsbeheer € 0,70;
– € 350.318/€ 2.268 × € 1,02 is € 157,08.
3.7. Aan de opgelegde aanslag liggen de volgende verordeningen ten grondslag, welke verordeningen op de bij de wet voorgeschreven wijze zijn bekend gemaakt:
– de Kostentoedelingsverordening Waterschap Rivierenland 2002;
– de Omslagverordening Waterschap Rivierenland 2002;
– de Omslagklassenverordening Waterschap Rivierenland 2002.
4. Het geschil, de standpunten en conclusies van partijen
4.1. In geschil is of met betrekking tot de verhoging van de aanslag omslag gebouwd van € 76,69 (2001) tot € 157,08 (2002), zijnde een verhoging van 104,81% die ineens is ingevoerd, sprake is van misbruik van overheidsgezag en onbehoorlijk overheidsbestuur, zoals belanghebbende betoogt. De Ambtenaar verdedigt dat dit niet het geval is.
4.2. Beide partijen hebben voor hun standpunt aangevoerd wat is vermeld in de van hen afkomstige stukken.
4.3. Daaraan is ter zitting – zakelijk weergegeven – toegevoegd:
Door belanghebbende
Het door hem onder 1 gestelde in zijn pleitnotities geldt uitsluitend ter illustratie. Wat hem betreft staat in deze procedure niet ter discussie dat de verschillende verordeningen op de juiste wijze zijn bekend gemaakt.
Men heeft de fusie aangegrepen om veranderingen in de tariefstelling aan te brengen.
Namens de Ambtenaar
Bij gelegenheid van de fusie is per 1 januari 2002 tevens de nieuwe tariefstructuur ingevoerd.
Hij verwijst naar de uitspraak van de Hoge Raad van 15 maart 2000/172, nr. 35 324, BNB 2000/172 en de uitspraak van het gerechtshof Leeuwarden van 6 juni 2001, nr. 00/490. Uit deze uitspraken komt naar voren dat de tariefstelling behoort tot de bestuurlijke afweging die op grond van de wet moet worden gemaakt door het algemeen bestuur van het waterschap.
De nieuwe kostentoedelingsverordening heeft voor inspraak ter inzage gelegen. Het algemeen bestuur heeft zich de gevolgen voor de verschuivingen in de tariefstelling gerealiseerd.
In de Waterschapswet ontbreekt een bepaling als die van artikel 220i van de Gemeentewet alwaar de mogelijkheid van een zogenaamde ingroeivariant is voorzien.
Door partijen
Zij stemmen ermee in dat, indien de zaak ter behandeling en beslissing wordt verwezen naar een meervoudige belastingkamer, een tweede mondelinge behandeling van de zaak niet wordt gehouden.
4.4. Belanghebbende verzoekt, naar het Hof begrijpt, om vermindering van de bestreden aanslag.
4.5. De Ambtenaar concludeert tot bevestiging van de uitspraak op het bezwaar.
5. Beoordeling van het geschil
5.1. Belanghebbende is van mening dat indien de noodzaak bestaat tot een wezenlijke verschuiving van de belastingdruk van de categorie ongebouwd naar de categorie gebouwd, het niet acceptabel is die verschuiving in één keer te laten plaatsvinden. Hij acht dit in strijd met de redelijkheid en de billijkheid. Een verschuiving in belastingdruk als hier aan de orde moet naar zijn mening worden uitgesmeerd over een periode van zeven tot tien jaren.
5.2. De Ambtenaar stelt zich op het standpunt dat de nieuwe kosten-toedelingsmethode leidt tot een betere en meer rechtvaardige verdeling van de kosten die het waterschap moet maken ten behoeve van het waterkwantiteitsbeheer. Het enkele feit dat een tarief of een aanslag ten opzichte van het voorafgaande jaar is gestegen kan volgens hem geen grond opleveren voor het vernietigen of verminderen van een aanslag. Hij verwijst voor zijn standpunt naar - de hiervóór onder de feiten opgenomen – toelichting zoals gegeven bij de uitspraak op bezwaar en naar de uitspraak van de Hoge Raad van 15 maart 2000/172, nr. 35 324, BNB 2000/172 en de uitspraak van het gerechtshof Leeuwarden van 6 juni 2001, nr. 00/490.
5.3. Het Hof stelt voorop dat als uitgangspunt heeft te gelden dat de tariefstelling als vrucht van wetgevende arbeid op zichzelf niet ter beoordeling staat aan de belastingrechter. Dit sluit evenwel niet uit dat onder omstandigheden de tariefstelling in een verordening in strijd kan zijn met hogere wetgeving of dat bij de totstandkoming of wijziging van een verordening gehandeld kan zijn in strijd met algemene rechtsbeginselen, waardoor een ingrijpen van de rechter aan de orde kan komen.
5.4. De grieven van belanghebbende betreffen niet het bepaalde in de Omslagklassenverordening Waterschap Rivierenland 2002 of de nieuwe methodiek van kostentoedeling zoals opgenomen in de Kostentoedelings-verordening Waterschap Rivierenland 2002. Belanghebbende heeft derhalve niet bestreden de stelling van de Ambtenaar dat de per 1 januari 2002 door het waterschap gehanteerde nieuwe methode van kostentoedeling leidt tot een betere en meer rechtvaardige verdeling van de kosten van de taakuitoefening van het waterschap. Deze stelling – die het Hof na kennisneming van de ter zake door de Ambtenaar overgelegde stukken, waaronder het in 3.4. genoemde rapport – niet als onjuist voorkomt, leidt het Hof tot de conclusie dat de tariefstelling van het schap per 1 januari 2002 niet in strijd komt met het bepaalde in de Waterschapswet.
5.5. De door belanghebbende bepleite verplichting tot het treffen van een overgangsmaatregel bij een belangrijke stijging van tarieven is tevens niet een algemeen geldend rechtsbeginsel dat is vastgelegd in enige nationale regel of in enige eenieder verbindende verdragsregel.
5.6. In het bijzonder ook artikel 1 van Pro het Eerste protocol bij het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, welk artikel ziet op bescherming van eigendom, geeft geen regel die erop neer komt dat een wezenlijke stijging van tarieven gepaard moet gaan met het treffen van een overgangsmaatregel. Nu voorts niet bestreden is dat de tariefstelling per 1 januari 2002 van de omslag gebouwd beter aansluit bij de strekking van de Waterschapswet, te weten het bijdragen door de omslagplichtige naar de mate van diens belang bij de uitoefening van de taken van het waterschap, ziet het Hof geen basis voor het oordeel dat sprake zou zijn van strijd met genoemd artikel 1.
5.7. Hoewel voor het onderhavige geding niet van belang, wijst het Hof er ten slotte nog op dat de wetgever voor de heffing van waterschapsomslagen met het met ingang van 1 januari 1995 opnemen in de Waterschapswet van artikel 171 heeft Pro beoogd in destijds geldende reglementen en verordeningen bepalingen van overgangsrecht te weren die niet in overeenstemming waren met die wet.
6. Slotsom
Het beroep van belanghebbende is ongegrond.
7. Proceskosten
Voor een kostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht vindt het Hof geen termen aanwezig.
8. Beslissing
Het Gerechtshof verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gedaan en in het openbaar uitgesproken op 16 maart 2004 door mr. Röben, vice-president, voorzitter, mrs Ettema en Spek, raadsheren, in tegenwoordigheid van mr Egberts als griffier.
De griffier, De voorzitter,
(J.L.M. Egberts) (J.B.H. Röben)
Afschriften zijn aangetekend per post verzonden op 16 maart 2004
Ieder van de partijen kan binnen zes weken na de verzenddatum van deze uitspraak beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden. Daarbij moet het volgende in acht worden genomen:
1. Het instellen van beroep in cassatie geschiedt door het indienen van een beroepschrift bij dit gerechtshof (zie voor het adres de begeleidende brief).
2. Bij het beroepschrift wordt een kopie van deze uitspraak gevoegd.
3. Het beroepschrift wordt ondertekend en bevat ten minste:
a. de naam en het adres van de indiener;
b. de dagtekening;
c. een vermelding van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
d. de gronden van het beroep in cassatie.
De partij die beroep in cassatie instelt is griffierecht verschuldigd en zal daarover bericht ontvangen van de griffier van de Hoge Raad.
In het cassatieberoepschrift kan worden verzocht de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.