Uitspraak
24 februari 2004
tweede civiele kamer
rolnummer: 2002/796
G E R E C H T S H O F T E A R N H E M
Arrest
in de zaak van:
1. [appellant sub 1],
2. [appellante sub 2],
beiden wonende te [woonplaats], en gezamenlijk optredend in hun hoedanigheid van wettelijk vertegenwoordiger van:
[...]
appellanten,
procureur: mr J.M.J. Huver,
tegen:
de gemeente Maasdriel,
zetelende te Kerkdriel, gemeente Maasdriel,
geïntimeerde,
procureur: mr F.J. Boom.
1 Het verdere verloop van het geding
1.1 Het hof verwijst naar zijn tussenarrest van 16 september 2003.
1.2 Naar aanleiding van dat tussenarrest is aan [appellanten] een akte na tussenarrest tevens houdende overlegging productie en aan de gemeente een akte verleend.
1.3. Vervolgens zijn de stukken wederom overgelegd voor het wijzen van arrest.
2 De nadere motivering van de beslissing in hoger beroep
2.1. In het tussenarrest van 16 september 2003 heeft het hof [appellanten] in de gelegenheid gesteld om zich erover uit te laten of zij door de kantonrechter gemachtigd zijn om in deze procedure in hoger beroep op te treden. Bij hun akte hebben [appellanten] vervolgens een machtiging overgelegd van de kantonrechter te Arnhem (sector kanton, locatie Tiel) tot het voeren van zowel de procedure in eerste aanleg als in hoger beroep. De machtiging is verleend op 13 oktober 2003. De gemeente heeft zich in haar akte gerefereerd aan het oordeel van het hof.
2.2. Nu de machtiging voor beide instanties is verleend en de rechtbank in het bestreden vonnis [appellanten] niet niet-ontvankelijk heeft verklaard wegens het ontbreken van een machtiging, is het, naar vaste jurisprudentie, mogelijk om in appèl de (op grond van artikel 1:253k BW in verbinding met artikel 1:349 BW Pro) benodigde machtiging alsnog te overleggen en worden [appellanten] geacht voor de procedure in beide instanties te zijn gemachtigd door de kantonrechter.
2.3. In deze procedure gaat het om het volgende. Naar aanleiding van een gemeentelijke herindeling per 1 januari 1999 heeft de gemeenteraad van Maasdriel op 17 februari 2000 (conform het raadsvoorstel van 8 februari 2000) het nieuwe “Beleid voor uitgifte van bouwkavels en koopwoningen in de gemeente Maasdriel” vastgesteld (productie 2 bij conclusie van antwoord, hierna te noemen: de beleidsnota). Als gevolg van dat beleid kwamen de vóór 1 januari 1999 bestaande inschrijvingslijsten voor bouwkavels en koopwoningen te vervallen en dienden de daarop voorkomende personen alsmede anderen zich in beginsel (opnieuw) in te schrijven.
[appellanten] hebben bij de gemeente zes inschrijfformulieren ingediend, gedateerd 27 juni 2000. De formulieren zijn op naam zijn gesteld van appellant sub 1 alsmede op naam van de vijf (minderjarige) kinderen van [appellanten]. Zij betroffen alle inschrijvingen voor een bouwkavel binnen de gemeente Maasdriel. Door middel van een openbare loting zou door de gemeente de uiteindelijke rangorde worden bepaald van de kandidaten voor een bouwkabel.
De gemeente heeft [appellanten] bij brief van 17 oktober 2000 laten weten dat de inschrijvingen van hun vijf kinderen niet zijn geaccepteerd, aangezien zij nog geen 18 jaar waren. [appellanten] hebben daarop bij faxbrief van 20 oktober 2000 geëist dat hun kinderen als “inschrijver” zouden worden geaccepteerd en als zodanig zouden meeloten. Op 24 oktober 2000 heeft de loting plaatsgevonden. Ook de kinderen van [appellanten] hebben meegedaan aan deze loting. Op 8 november 2000 heeft het college van burgemeester en wethouders aan [appellanten] bericht dat het blijft bij hetgeen is verwoord in de brief van 17 oktober 2000. Weliswaar hebben de kinderen op 24 oktober 2000 wel meegeloot, doch dit is volgens de gemeente gebeurd omdat er op dat moment nog geen uitspraak van het college lag op de brief van [appellanten] van 20 oktober 2000. Nu in de visie van het college van B&W de inschrijvingen niet kunnen worden geaccepteerd, kunnen aan de lotnummers van de kinderen geen rechten worden ontleend, aldus het college van B&W in de brief van 8 november 2000.
In een publicatie van 30 augustus 2000 heeft het college van B&W als zijn standpunt weergegeven dat minderjarigen zich niet konden inschrijven en op 5 april 2001 heeft de gemeenteraad - overeenkomstig het raadsvoorstel van 14 februari 2001 – besloten dat naar analogie van het toewijzingsbeleid de minimumleeftijd van 18 jaar ook van toepassing was en is op het inschrijfbeleid.
2.4. [appellanten] stellen dat de gemeente onrechtmatig jegens hen heeft gehandeld, in de eerste plaats omdat de weigering van de inschrijving van de kinderen is gebaseerd op beleid dat achteraf, op 22 augustus 2000 dan wel op 5 april 2001, is opgesteld. Deze handelwijze is in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, aldus [appellanten]. Daarnaast levert het met terugwerkende kracht toepas-sen van de aanvullende beleidsregels strijd op met het door de gemeente in acht te nemen beginsel van materiële rechtszekerheid alsmede het verbod van willekeur.
Ten slotte stellen [appellanten] dat de gemeente in strijd heeft gehandeld met het vertrouwensbeginsel alsmede het beginsel van materiële rechtszekerheid, nu de gemeente de kinderen eerst heeft laten meeloten en vervolgens [appellanten] bij brief van 8 november 2000 heeft meegedeeld dat aan de lotnummers van de kinderen, en derhalve ook aan de toegewezen plaatsingsnummers, geen rechten kunnen worden ontleend. Door deze handelwijze heeft de gemeente in strijd gehandeld met het vertrouwensbeginsel. Ook om deze reden is volgens [appellanten] het niet accepteren van de inschrijvingen alsmede het ongeldig verklaren van de lot- en plaatsingsnummers als onrechtmatig aan te merken.
2.5. Nu het geschil van partijen betrekking heeft op een aantal inschrijvingen bij de gemeente gericht op de uitgifte en verkoop van bouwgrond, dient het geschil, zoals partijen beide ook hebben aangevoerd en de rechtbank impliciet heeft aangenomen, als een civielrechtelijk geschil worden gekwalificeerd.
Ingevolge het bepaalde in artikel 3:14 BW Pro mag de gemeente bij de uitoefening van privaatrechtelijke bevoegdheden, waaronder is begrepen de uitgifte van bouwgrond, niet handelen in strijd met geschreven of ongeschreven regels van publiek recht. Het handelen van de gemeente dient derhalve mede te worden getoetst aan de (door [appellanten] genoemde) algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
2.6. De kern van het geschil van partijen betreft de vraag of de afwijzing van de inschrijving van de kinderen van [appellanten] is gebaseerd op met terugwerkende kracht van toepassing verklaard nieuw beleid. Indien dit het geval zou zijn, zou er sprake kunnen zijn van onrechtmatig handelen aan de zijde van de gemeente.
Het hof deelt echter het oordeel van de rechtbank dat er geen sprake is van nieuw beleid.
Partijen zijn het er kennelijk over eens, gelet op de toelichting van [appellanten] op grief II alsmede het verweer van de gemeente, dat in de onderhavige zaak van doorslaggevend belang is of de kinderen van [appellanten] ten tijde van de inschrijving voldeden aan de omschrijving van categorie C vermeld onder punt 4 sub B van de beleidsnota. In punt 4 sub B worden drie doelgroepen in de nieuwbouwsector onderscheiden, te weten:
“doelgroep A: starters: personen van 18 jaar en ouder die geen zelfstandige woonruimte hebben.
doelgroep B: doorstromers: personen die een huurwoning van een in de gemeente Maasdriel werkzame woningcorporatie achterlaten welke zij minimaal 5 jaar voorafgaand aan toewijzing hebben gehuurd.
doelgroep C: overige bewoners: personen niet vallend onder de doelgroepen A en B, voor zover zij de laatste 10 jaren voorafgaand aan de toewijzing geen kavel of woning binnen de gemeente Maasdriel (c.q. de voormalige gemeenten) hebben toegewezen gekregen. Hieronder wordt mede verstaan de planologische medewerking die de gemeente heeft verleend om de bouw van een woning mogelijk te maken.”
Volgens [appellanten] voldeden hun kinderen op het moment van inschrijven aan de omschrijving van doelgroep C, zodat hun inschrijvingen geaccepteerd dienden te worden.
2.7. Indien de hiervoor vermelde doelgroepenomschrijving buiten haar context en zuiver grammaticaal wordt geïnterpreteerd, zou de stelling van [appellanten] juist kunnen zijn om de door de rechtbank in rechtsoverweging 3.2 vermelde redenen. Het hof is echter, evenals de rechtbank, van oordeel dat een redelijke uitleg van de doelgroepenomschrijving, bezien in de context van diezelfde beleidsnota alsmede in het licht van het in diezelfde beleidsnota geformuleerde algemene volkshuisvestingsbeleid, meebrengt dat de kinderen van [appellanten] niet tot doelgroep C behoren. De stelling van [appellanten] dat het niet is toegestaan om aan de beleidsnota een redelijke uitleg te geven wordt verworpen. Bijna geen enkele regel is zodanig geformuleerd dat hij ook buiten zijn context eenduidig is. Het ligt in dit geval voor de hand om – in de onderhavige civielrechtelijke context - voor de uitleg van (passages uit) de beleidsnota aansluiting te zoeken bij de wijze waarop naar vaste rechtspraak van de Hoge Raad bepalingen van (algemeen verbindend verklaarde) CAO’s ten dienen te worden uitgelegd (vgl. Hoge Raad 19 december 1997, NJ 1998, 300, Hoge Raad 3 september 1999, NJ 1999, 734 en Hoge Raad 28 juni 2002, NJ 2003, 111). Beleidsregels worden kunnen immers ook als recht in de zin van artikel 99 RO Pro worden beschouwd (vgl. Hoge Raad 28 maart 1990, NJ 1991,118). Bij de uitleg van bepalingen van een (algemeen verbindend verklaarde) CAO dient doorslaggevende betekenis te worden toegekend aan de bewoordingen daarvan, gelezen in het licht van de gehele tekst van de CAO. Aldus zal ook de beleidsnota dienen te worden uitgelegd.
Indien aldus uitgelegd een beleidsregel (binnen zijn context) eenduidig is, kan niet worden gesproken van onduidelijk beleid dan wel beleid dat in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel.
2.8. Het hof is van oordeel dat, indien de beleidsnota op de voormelde manier wordt uitgelegd, deze op het punt van de doelgroepen niet onduidelijk is te achten. Immers, op pagina 4 van de beleidsnota staat vermeld dat het om de doelstelling voor de uitgifte van gronden aan particulieren te kunnen bereiken noodzakelijk is:
“A. De na te streven volkshuisvestingsdoelen te bepalen
B. De woningzoekenden in de nieuwbouwsector onder te verdelen in doelgroepen (…)
C. (…)”
De in punt B vermelde verdeling in doelgroepen is uitgewerkt in punt 4 sub B van de beleidsnota. De in dat punt 4 sub B vermelde doelgroepen bestaan derhalve uit woningzoekenden. Mede gelet op de doelstellingen van het gemeentelijke volkshuisvestingsbeleid dient deze term redelijkerwijze te worden begrepen als: personen die op het moment van inschrijving daadwerkelijk woningzoekende zijn, hetgeen in ieder geval impliceert dat men in staat is zelfstandig een woning te bewonen. De gemeente heeft daarop ook gewezen in de conclusie van antwoord (de punten 3.5 en 3.8), in de conclusie van dupliek (de punten 2.4 en 2.14) alsmede in de memorie van antwoord (de punten 1.3, 1.4 en 1.5). Aan die criteria voldeden de kinderen van [appellanten], zeer jonge thuiswonende kinderen, op het moment van inschrijving evident niet. Voormelde uitleg strookt ook met de omschrijving van doelgroep A, starters; daaruit kan immers worden afgeleid dat men kennelijk pas vanaf 18 jaar als woningzoekende kan worden aangemerkt. Anders zou deze doelgroep immers niet als “starters” worden aangemerkt. Er is om voormelde redenen ook geen grond om, zoals [appellanten] stellen, onderscheid aan te brengen tussen de inschrijvingscriteria en de criteria voor de aanvaarding van grond (naderhand). Men zal zowel bij de inschrijving als bij de aanvaarding woningzoekende dienen te zijn en in staat om zelfstandig een woning te bewonen.
Op de voorgaande gronden is het hof van oordeel dat de besluiten van 22 augustus 2000 van het college van B&W en dat van 5 april 2001 van de gemeenteraad niet als beleidswijziging, doch als nadere explicitering dienen te worden aangemerkt.
Ten overvloede overweegt het hof dat, zelfs indien aangenomen zou dienen te worden dat het voor 22 augustus 2000 respectievelijk 5 april 2001 niet duidelijk zou zijn geweest dat men minimaal 18 diende te zijn om zich te kunnen inschrijven, het evident was dat in ieder geval de kinderen van [appellanten] niet voor inschrijving in aanmerking kwamen omdat zij op dat moment niet woningzoekend waren. Voor zover derhalve de besluiten van 22 augustus 2000 en 5 april 2001 als beleidswijziging zouden dienen te worden aangemerkt dan nog is er ten aanzien van (de kinderen van) [appellanten] niet sprake van een beleidswijziging die hun nadeel heeft berokkend, zodat ook niet kan worden gezegd dat de gemeente onrechtmatig – in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en het verbod van willekeur - jegens [appellanten] heeft gehandeld. Op deze gronden treffen de grieven I tot en met VI geen doel, dan wel behoeven zij geen nadere bespreking.
2.9. Er is naar het oordeel van het hof ook geen sprake van handelen van de gemeente in strijd met het vertrouwensbeginsel. [appellanten] hebben gesteld dat hun vertrouwen dat zij hun minderjarige kinderen konden inschrijven reeds dateert vanaf 17 februari 2000, te weten de datum dat de beleidsnota werd vastgesteld, nu zij uit dit beleid terecht mochten opmaken dat hun minderjarige kinderen onder de restcategorie C konden worden geschaard. Uit hetgeen het hof onder 2.7 heeft overwogen volgt dat deze stelling geen doel treft.
[appellanten] hebben verder gesteld dat zij (ook) van 20 oktober 2000 tot 8 november 2000 in de veronderstelling verkeerden dat zij hun minderjarige kinderen konden inschrijven, “ditmaal vanwege het uitblijven van een inhoudelijke reactie en het feit dat hun kinderen gewoon met de loting mee konden doen en zelfs een plaatsingsnummer kregen toegewezen”. Het enkele uitblijven van een reactie van de gemeente in de periode tussen 20 oktober en 8 november 2000 kan naar het oordeel van het hof het gestelde vertrouwen van [appellanten] niet rechtvaardigen. De brief van 17 oktober 2000 geeft immers geen basis voor dit vertrouwen, terwijl [appellanten] niet hebben gesteld en dit ook niet uit de stukken is gebleken, dat er tussen 20 oktober 2000 en 8 november 2000 enig contact is geweest tussen partijen. Uit de stellingen van [appellanten] kan verder ook niet worden afgeleid dat zij er vóór de brief van 8 november 2000 reeds van op de hoogte waren dat ook hun kinderen hadden meegeloot. Het is derhalve volstrekt onduidelijk waarop [appellanten] het door hen gestelde vertrouwen baseren. Onder deze omstandig-heden kan, zoals, de rechtbank terecht heeft overwogen, de aangenomen veronderstelling niet leiden tot een gebondenheid van de gemeente aan een acceptatie van de inschrijvingen.
De grieven VII en VIII treffen derhalve ook geen doel.
2.10. In hoger beroep vorderen [appellanten] ten slotte een bedrag van EUR 226,89 wegens onverschuldigde betaling. [appellanten] stellen dat de gemeente de inschrijvingen van de kinderen nooit in behandeling had mogen nemen indien het, zoals de gemeente stelt, vanaf het begin al duidelijk was dat minderjarigen zich niet konden inschrijven. Om die reden is het volgens [appellanten] onredelijk dat de gemeente de aanvragen in behandeling heeft genomen en daarvoor vijf keer EUR 45,38 aan leges heeft berekend
Nu er sprake is van betaling van leges stond voor [appellanten] de mogelijkheid van een (met voldoende waarborgen omklede) bestuursrechtelijke rechtsgang van bezwaar en beroep (bij de bestuursrechter) open. Slechts indien in een dergelijke procedure onherroepelijk zou zijn geoordeeld dat de leges ten onrechte van [appellanten] is geheven en de gemeente gehouden is de betaalde leges aan [appellanten] terug te betalen, zou er grond kunnen zijn voor toewijzing van de vordering in deze procedure. [appellanten] hebben echter niet gesteld dat zij bezwaar en/of beroep hebben ingesteld en dat in die procedure(s) is geoordeeld dat de aanslagen ten onrechte zijn opgelegd, terwijl de gemeente in de memorie van antwoord daarentegen nadrukkelijk heeft gesteld dat [appellanten] geen bezwaar en beroep hebben ingesteld, zodat de aanslagen formele rechtskracht hebben gekregen en het hof, als burgerlijke rechter, dient uit te gaan van de juistheid van de opgelegde legesheffing. Op dit punt hebben [appellanten] derhalve niet aan hun stelplicht voldaan op welke grond de vordering dient te worden afgewezen.
Slotsom
2.11. Uit het voorgaande volgt de grieven geen doel treffen dan wel geen nadere bespreking behoeven alsook dat het bestreden vonnis dient te worden bekrachtigd. De vordering van [appellanten], strekkende tot veroordeling van de gemeente tot betaling van een bedrag van EUR 226,89, zal worden afgewezen.
2.12. [appellanten] zullen als de in het ongelijk gestelde partij worden veroordeeld in de kosten van het hoger beroep.
3 De beslissing
Het hof, rechtdoende in hoger beroep:
bekrachtigt het vonnis van de rechtbank te Arnhem van 2 mei 2002;
wijst de onder 2.10 bedoelde vordering af;
veroordeelt [appellanten] in de kosten van het hoger beroep, tot aan deze uitspraak aan de zijde van de gemeente begroot op EUR 1.156,50 voor salaris van de procureur en op EUR 230,-- voor griffierecht.
Dit arrest is gewezen door mrs Heisterkamp, Olthof en Frankena en in tegenwoordigheid van de griffier uitgesproken ter openbare terechtzitting van 24 februari 2004.