Uitspraak
21 december 2004
derde civiele kamer
rolnummer 04/079
G E R E C H T S H O F T E A R N H E M
Arrest
in de zaak van:
[appellant],
wonende te [woonplaats],
appellant,
procureur: mr J.W. Kobossen,
tegen:
de publiekrechtelijke rechtspersoon
gemeente Ruurlo,
zetelend te Ruurlo,
geïntimeerde,
procureur: mr J.C.N.B. Kaal.
1 Het geding in eerste aanleg
Appellant (hierna te noemen: [appellant]) heeft verzet ingesteld tegen een door geïntimeerde (hierna: de gemeente) uitgevaardigd dwangbevel, met dagvaarding van de gemeente voor de rechtbank te Zutphen. Deze rechtbank heeft op 5 februari 2003 een tussenvonnis gewezen in de hoofdzaak en in een door de gemeente opgeworpen incident. Bij provisioneel vonnis van 9 juli 2003 heeft de rechtbank de incidentele vordering van de gemeente toegewezen. Bij eindvonnis van 29 oktober 2003 heeft de rechtbank de vorderingen van [appellant] deels toe- en deels afgewezen. Deze vonnissen zijn in afschrift aan het arrest gehecht.
2 Het geding in hoger beroep
2.1 Bij exploit van 17 december 2003 is [appellant] in hoger beroep gekomen van het eindvonnis van 29 oktober 2003, met dagvaarding van de gemeente voor dit hof.
2.2 Bij memorie van grieven heeft [appellant] vier grieven aangevoerd tegen het bestreden vonnis, producties overgelegd, bewijs aangeboden en gevorderd dat het hof het bestreden vonnis zal vernietigen en, opnieuw rechtdoende, de gemeente alsnog zal veroordelen conform het in eerste aanleg gevorderde, met haar veroordeling in de kosten van beide instanties.
2.3 De gemeente heeft bij memorie van antwoord verweer gevoerd, producties overgelegd, bewijs aangeboden en geconcludeerd dat het hof het bestreden vonnis, zo nodig met verbetering van gronden, zal bekrachtigen met veroordeling van [appellant] in de kosten van het hoger beroep.
2.4 Vervolgens heeft [appellant] arrest gevraagd en heeft de gemeente de stukken overgelegd voor het wijzen van arrest.
3 De vaststaande feiten
De rechtbank heeft in haar vonnis van 5 februari 2003 onder 2.1 t/m 2.9 de vaststaande feiten weergegeven. Tegen deze overwegingen zijn geen grieven gericht, zodat het hof van die feiten zal uitgaan bij de beoordeling van het hoger beroep.
Daaraan kan worden toegevoegd dat de gemeente bij memorie van antwoord heeft overgelegd de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 7 april 2004, houdende bevestiging van de uitspraak van de rechtbank te Zutphen van 17 juli 2003, waarbij het beroep van [appellant] tegen het onderhavige dwangsombesluit ongegrond is verklaard. Nu [appellant] op deze uitspraak niet heeft kunnen reageren, zal deze evenwel niet bij de beoordeling worden betrokken.
4 De beoordeling van het geschil in hoger beroep
4.1 De onderhavige zaak gaat, kort weergegeven, over het volgende. [appellant] is eigenaar van een perceel grond, gelegen aan de [adres]. Hij exploiteert hier een camping alwaar gelegenheid wordt geboden aan derden om kampeermiddelen te plaatsen. [appellant] beschikt over een ontheffing ingevolge de Wet op de openluchtrecreatie op grond waarvan hij gerechtigd is om 10 kampeermiddelen op zijn perceel toe te laten in de periode van 15 maart tot 31 oktober alsmede 5 extra kampeermiddelen in het hoogseizoen.
Voor het onderhavige perceel gelden twee bestemmingsplannen: een gedeelte valt binnen het bestemmingsplan Buitengebied 1995 en een ander gedeelte valt binnen het bestemmingsplan Buitengebied, herziening XXII. Op grond van de voorschriften van beide bestemmingsplannen is het verboden de grond te gebruiken als standplaats voor kampeermiddelen.
De gemeente heeft [appellant] (na eerdere dwangsomopleggingen in 1995 en in 2000) bij besluit van 4 februari 2002 wegens het handelen in strijd met de bepalingen van het bestemmingsplan Buitengebied en Buitengebied herziening XXII een last onder dwangsom opgelegd waarbij hem - kort gezegd - is verboden op het perceel [adres] kampeermiddelen toe te staan, met uitzondering van die waarvoor hem een ontheffing ingevolge de Wet op de openluchtrecreatie is verleend, zulks op straffe van een dwangsom van € 1.000 per kampeermiddel per dag met een maximum van € 250.000.
Tegen deze dwangsomoplegging heeft [appellant] bezwaar gemaakt, hetgeen ongegrond is verklaard (besluit van 11 juni 2002). Het daartegen ingestelde beroep is ongegrond verklaard door de rechtbank te Zutphen (uitspraak van 17 juli 2003). Ter invordering van de volgens de gemeente inmiddels tot het maximum verbeurde dwangsommen heeft zij op 18 juni 2002 een dwangbevel uitgevaardigd ten bedrage van € 250.000, vermeerderd met de invorderingskos-ten ad € 2.915,50. Daartegen heeft [appellant] bij dagvaarding van 23 juli 2002 verzet gedaan.
4.2 In eerste aanleg heeft [appellant] een aantal verweren opgeworpen tegen de invordering van de dwangsommen. Zo heeft hij aangevoerd dat niet hij, maar de besloten vennootschap [appellant] BV het kampeerbedrijf exploiteert zodat deze vennootschap had moeten worden aangesproken. Bovendien zou aan de dwangsomoplegging uitsluitend overtreding van het bestemmingsplan Buitengebied, herziening XXII ten grondslag zijn gelegd, terwijl dit bestemmingsplan slechts van toepassing is op een gedeelte van het perceel. Kampeermiddelen die zijn geplaatst buiten dit plangebied zouden niet onder de dwangsomoplegging vallen. Ook de invorderingskosten heeft hij bestreden.
Daarnaast heeft [appellant] een verklaring voor recht gevorderd dat de gemeente jegens hem onrechtmatig heeft gehandeld door - kort gezegd - aan hem gedane toezeggingen omtrent het tot standbrengen van een nieuw bestemmingsplan tot legalisering van het kampeerbedrijf niet na te komen.
4.3 Nadat de rechtbank bij provisioneel vonnis van 9 juli 2003 de schorsende werking van het verzet tegen het dwangbevel had opgeheven, heeft zij bij eindvonnis van 29 oktober 2003 het verzet ongegrond verklaard, behoudens ten aanzien van de invorderingskosten voor zover deze het bedrag van € 74,65 te boven gaan en de gevorderde verklaring voor recht afgewezen. Deze beslissingen zijn gegeven onder de opschortende voorwaarde dat het onderhavige dwangsombesluit in de bestuursrechtelijke beroepsprocedure onherroepelijk in stand zal blijven. Tegen het provisionele vonnis heeft [appellant] appèl ingesteld (rolnr: 03/812). Tegen het eindvonnis hebben zowel de gemeente (rolnr. 03/1185) als [appellant] (onderhavige zaak) appèl ingesteld.
De grondslag en reikwijdte van het dwangsombesluit
4.4 [appellant] stelt zich op het standpunt dat uitsluitend het deel van zijn perceel dat valt binnen het plangebied van bestemmingsplan Herziening XXII geraakt wordt door de dwangsomoplegging en dat voor de kampeermiddelen die op het andere deel van zijn perceel staan dus geen dwangsommen verbeurd kunnen zijn.
4.5 Voorop gesteld moet worden dat bezwaren tegen de inhoud en formulering van de dwangsomoplegging in een verzetprocedure als de onderhavige niet aan de orde kunnen komen nu deze in de bestuursrechtelijke rechtsgang aan de bestuursrechter kunnen worden voorgelegd. De verzetrechter heeft uit te gaan van de juistheid en rechtmatigheid van het besluit. Het is weliswaar juist dat de verzetrechter in het kader van de beoordeling van de vraag of dwangsommen daadwerkelijk zijn verbeurd, geroepen kan zijn een nadere uitleg te geven aan het dwangsombesluit, maar daarbij kan hij zich niet losmaken van eventuele beslissingen die de bestuursrechter ten aanzien van de inhoud en strekking van de lastgeving heeft gegeven en dat is preces wat zich hier voordoet.
De rechtbank, sector bestuursrecht, heeft in haar beslissing op het beroep tegen de dwangsomoplegging geoordeeld dat dit verweer van [appellant] niet opgaat. Weliswaar hebben B & W van de gemeente verzuimd ook het bestemmingsplan Buitengebied 1995 ten grondslag te leggen aan het dwangsombesluit, maar zulks was naar het oordeel van de rechtbank geen grond het dwangsombesluit te vernietigen. Hierop stuit de tweede grief af.
Verbeurte van de dwangsommen
4.6 De rechtbank heeft aangenomen (zie eindvonnis onder 2.9) dat [appellant] in de periode 26 april 2002 tot en met 7 juni 2002 het aantal toegestane kampeermiddelen heeft overschreden, zodanig dat de dwangsom 250 maal is verbeurd. De gemeente heeft deze overtredingen geadstrueerd door het overleggen van een groot aantal foto's als bijlage bij een aantal processen-verbaal van een medewerker van de gemeente, belast met handhaving. Deze medewerker beschrijft daarin wanneer en hoeveel kampeermiddelen hij heeft waargenomen op [appellant]s kampeerterrein. Daartegenover had het op de weg van [appellant] gelegen op z'n minst aan te geven hoeveel kampeermiddelen er op de door de gemeente aangegeven data en tijdstippen dan wel op diens perceel aanwezig waren, indien de bevindingen van de gemeente niet juist zijn. Dat heeft hij evenwel niet gedaan.
4.7 Het hof onderschrijft deze overweging van de rechtbank. Ook in hoger beroep heeft [appellant] geen nadere onderbouwing gegeven van zijn stelling dat het maximaal aantal toegestane kampeermiddelen op zijn perceel in de bewuste periode niet werd overschreden. Zijn tegenwerping dat het alleen gaat om de kampeermiddelen op dat gedeelte van het perceel dat onder bestemmingsplan Herziening XXII valt, gaat niet op gezien hetgeen hiervóór met betrekking tot de tweede grief is overwogen. Zeker waar de rechtbank dit verweer in navolging van de bestuursrechter heeft verworpen, had [appellant] niet mogen vertrouwen op alleen dit verweer en had het om zijn weg gelegen ook anderszins de stelling van de gemeente tegemoet te treden. De enkele mededeling dat de meeste door de gemeente overgelegde foto's niet toelaten vast te stellen dat deze op de gronden van [appellant] zijn genomen (memorie van grieven onder 28), vormt evenmin een voldoende betwisting. Zij impliceert immers niet eens een betwisting dát de foto's op zijn perceel zijn gemaakt. Daarbij komt dat de handhavingsmedewerker van de gemeente telkens uitdrukkelijk heeft verklaard de op de foto's zichtbare kampeermiddelen "op het kampeerterrein van de familie [appellant]" te hebben gezien. Deze constatering is door [appellant] evenmin aangevallen. Ook de derde grief faalt daarmee. Aan bewijslevering te dier zake komt het hof dan ook niet toe.
De wijziging van het bestemmingsplan
4.8 Bij de totstandkoming van het bestemmingsplan Buitengebied 1995 is een gedeelte van het perceel van [appellant] buiten het plan gehouden teneinde te onderzoeken of het mogelijk was het verzoek van [appellant] tot legalisering van het kampeerbedrijf in te willigen. Een voorontwerp-bestemmingsplan (genaamd "Ibink") van die strekking is ter inzage gelegd. Uiteindelijk heeft de gemeente dit voornemen niet doorgezet en is het voorontwerp weer teruggenomen. De reden daarvan was, getuige de brief van B & W van 28 september 1999 aan [appellant] (productie A4 bij memorie van grieven), dat door enkele uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak de status van de Richtlijn Veehouderij en Stankhinder 1996 onzeker was geworden. Deze Richtlijn was gebruikt bij de beantwoording van de vraag naar de toelaatbaarheid van een kampeerbedrijf ter plaatse, gezien de in de nabijheid gelegen agrarische inrichting(en). Doordat deze Richtlijn niet meer kon fungeren als toetsingskader diende de gemeente de voorgaande Richtlijn te hanteren die strenger was op dit punt. Een en ander had tot gevolg dat legalisering van het kampeerbedrijf niet langer mogelijk was, aldus de gemeente, zodat het voorontwerp werd ingetrokken.
4.9 [appellant] nu stelt zich op het standpunt dat vanwege de gemeente toezeggingen zijn gedaan dat legalisering van het kampeerbedrijf door middel van een aangepast bestemmingsplan zou worden verwezenlijkt. Nu de gemeente die toezegging niet is nagekomen, heeft zij onrechtmatig gehandeld jegens [appellant].
4.10 De rechtbank heeft deze vordering afgewezen omdat [appellant] geen feiten en omstandigheden had gesteld die de conclusie rechtvaardigen dat de procedure tot herziening van het bestemmingsplan tot wijziging van de bestemming overeenkomstig de gestelde toezegging zou hebben geleid. Evenmin heeft hij volgens de rechtbank bestreden dat legalisering onmogelijk was.
4.11 In hoger beroep heeft [appellant] betoogd dat Gedeputeerde Staten van Gelderland te kennen hebben gegeven geen bezwaar te hebben tegen de voorgenomen wijziging tot legalisering van het kampeerbedrijf, hetgeen zijns inziens kennelijk voldoende is om de conclusie te rechtvaardigen dat de door hem gewenste bestemmingswijziging, mits doorgezet door de gemeente, zou zijn gerealiseerd (memorie van grieven onder 31). Dit is evenwel niet juist. In de door [appellant] bedoelde brief van het hoofd van de onderafdeling gemeentelijke plannen van de provincie d.d. 16 juli 1999 (productie A1.1 bij memorie van grieven) worden enkele, op zichzelf niet negatieve, opmerkingen gemaakt ten aanzien van het voorontwerpbestemmingsplan. Deze brief kan echter niet worden gezien als een onvoorwaardelijke toezegging van het ter zake bevoegde bestuursorgaan (Gedeputeerde Staten) tot goedkeuring te zijner tijd van dat voorontwerp. In de brief wordt in het geheel geen aandacht besteed aan de problematiek van de cumulatieve stankoverlast. Deze brief kan dus niet leiden tot de conclusie dat een bestemmingsplanwijziging in de door [appellant] voorgestane zin ook mogelijk was geweest. Verder kan deze brief van een provinciale ambtenaar ook niet bijdragen aan een aan de zijde van [appellant] opgewekt vertrouwen waaraan de gemeente gebonden zou kunnen zijn.
4.12 Daarbij komt dat gesteld noch gebleken is dat van de zijde van de gemeente ooit onvoorwaardelijke toezeggingen zijn gedaan. De omstandigheid dat B & W van Ruurlo aanvankelijk planologisch tegemoet wilden komen aan het verlangen van [appellant] om op het perceel [adres] een kampeerbedrijf te kunnen uitoefenen, is op zichzelf niet als een toezegging op te vatten die het vertrouwen zou kunnen wettigen dat de vereiste bestemmingsplan wijziging zou worden gerealiseerd. Indien [appellant] doelt op de brief van B & W van 14 mei 1996 aan hem (bijlage 9 van het verweerschrift van de gemeente d.d. 16 juli 2003 dat is overgelegd als productie 57 bij de antwoordakte d.d. 13 augustus 2003, tevens productie 2 bij memorie van antwoord), kan hem dat niet baten. Immers, B & W benadrukken in deze brief dat een wijziging van het bestemmingsplan in voor [appellant] gunstige zin afhankelijk is van nader overleg en inspraak, hetgeen overigens ook zonder een expliciet voorbehoud voor de hand ligt, in aanmerking genomen dat bij de herziening van bestemmingsplannen talrijke uiteenlopende belangen moeten worden afgewogen.
De brief van 7 september 1999 van B & W aan de gemeenteraad (productie A3 bij memorie van grieven) kan evenmin voeding geven aan een aan de zijde van [appellant] opgewekt vertrouwen. Blijkens deze brief stelden B & W zich toen nog op het standpunt dat de voorgenomen bestemmingsplanwijziging niet op milieutechnische bezwaren stuitte ondanks de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak over de status van de Richtlijn Veehouderij en Stankhinder 1996. Blijkens het daaropvolgende besluit van de gemeenteraad dacht de gemeenteraad daar anders over en heeft zij besloten het voorontwerpbestemmingsplan niet door te zetten. Dit oordeel is voorbehouden aan de gemeenteraad als het door de wet aangewezen bevoegde orgaan inzake het vaststellen van bestemmingsplannen. Zonder nadere feiten, die [appellant] niet heeft gesteld, valt daarom niet in te zien dat [appellant] gerechtvaardigd zou mogen afgaan op verklaringen van B & W ten aanzien van het vaststellen van een nieuw bestemmingsplan.
Enige onrechtmatigheid is in de gedragingen van deze gemeentelijke organen niet gelegen, mede bezien in het licht van de overwegingen van de president van de rechtbank Zutphen, sector bestuursrecht, van 17 oktober 2000, bevestigd door de Afdeling bestuursrechtspraak op 19 februari 2001 (producties 31 en 32 bij conclusie van antwoord) inzake een eerder opgelegde last onder dwangsom. In deze uitspraken wordt uitdrukkelijk overwogen dat er geen concreet zicht is op legalisering van het kampeerbedrijf en dat de weigering van de gemeenteraad om mee te werken aan legalisering (via het tot stand brengen van een nieuw bestemmingsplan) niet onlogisch voorkomt. Hierop stuit ook af het verwijt dat de gemeenteraad op arbitraire wijze is omgegaan met geurhinder en cumulatieve stankhinder. Ook een beroep op het overgangsrecht kan [appellant] in dit opzicht niet baten, nu dit beroep in onder meer de hiervoor vermelde bestuursrechtelijke uitspraken (rechtbank Zutphen van 17 oktober 2000 en Afdeling bestuursrechtspraak van 19 februari 2001) reeds is verworpen.
4.13 Dat [appellant] bij de procedure die heeft geleid tot het bestemmingsplan Buitengebied 1995 geen bezwaren heeft gemaakt of beroep heeft ingesteld juist omdat hem in het vooruitzicht was gesteld dat een specifiek op zijn situatie toegespitste planherziening in procedure zou worden gebracht (memorie van grieven onder 33), doet aan het voorgaande niet af, nu er, als hiervoor overwogen, geen duidelijke en onvoorwaardelijke toezegging was gedaan dat een bestemming in de door hem gewenste zin zou worden gerealiseerd.
4.14 Op het voorgaande stuit grief 4 af. Dit heeft tevens tot gevolg dat aan de eerste grief, inhoudende dat de onrechtmatige handelwijze van de gemeente (bestaande in het niet nakomen van de gestelde toezeggingen) naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid een beletsel vormt om thans over te gaan tot invordering van de verbeurde dwangsommen, feitelijke grondslag komt te ontvallen. Ook deze grief faalt daarmee.
4.15 [appellant] heeft geen feiten of omstandigheden aangeboden te bewijzen die zouden kunnen leiden tot een ander oordeel.
Slotsom
De grieven falen en het bestreden vonnis, voor zover aan het oordeel van het hof onderworpen, zal worden bekrachtigd. Als de in het ongelijk gestelde partij wordt [appellant] veroordeeld in de kosten van het appèl.
Beslissing
Het hof, rechtdoende in hoger beroep:
bekrachtigt het tussen partijen gewezen vonnis van de rechtbank te Zutphen van 29 oktober 2003, voor zover aan het oordeel van het hof onderworpen;
veroordeelt [appellant] in de kosten van het hoger beroep, tot aan deze uitspraak aan de zijde van de gemeente begroot op € 3.263,- voor salaris van de procureur en op € 288,- voor griffierecht.
Dit arrest is gewezen door mrs Makkink, Steeg en Tjittes en uitgesproken in tegenwoordigheid van de griffier ter openbare terechtzitting van 21 december 2004.