Uitspraak
8 maart 2005
derde civiele kamer
rolnummer 04/531
G E R E C H T S H O F T E A R N H E M
Arrest na verwijzing
in de zaak van:
de publiekrechtelijke rechtspersoon
het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen,
(als rechtsopvolgster van USZO Diensten B.V.)
gevestigd te Amsterdam,
namens de Staat der Nederlanden (Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen),
appellante in het principaal appèl,
geïntimeerde in het incidenteel appèl,
procureur: mr J.M. Bosnak,
tegen:
[geïntimeerde],
wonende te [woonplaats],
geïntimeerde in het principaal appèl,
appellant in het incidenteel appèl,
procureur: mr H. van Ravenhorst.
1 Het verloop van het geding
1.1 Bij inleidende dagvaarding van 16 maart 1999 heeft de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid USZO Diensten B.V. (handelend namens de Staat) [geïntimeerde] gedagvaard voor de rechtbank te Groningen tot terugbetaling van ten onrechte verstrekte werkloosheidsuitkeringen. Bij vonnis van 28 juli 2000 heeft de rechtbank de vordering afgewezen. Daartegen is principaal geappelleerd door USZO Diensten B.V. en incidenteel geappelleerd door [geïntimeerde].
1.2 Bij arrest van 22 mei 2002 heeft het gerechtshof te Leeuwarden de grief in het principaal appèl verworpen en in het incidenteel appèl het bestreden vonnis vernietigd voor zover USZO daarbij ontvankelijk is verklaard, USZO alsnog niet-ontvankelijk verklaard in haar vordering en USZO veroordeeld in de proceskosten.
1.3 Dit arrest is op het beroep in cassatie van - inmiddels - het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (hierna te noemen: UWV) vernietigd door de Hoge Raad bij arrest van 26 maart 2004 (RvdW 2004, 56; JB 2004, 173; USZ 2004, 201), waarbij de zaak is verwezen naar dit hof.
1.4 Bij exploit van 27 april 2004 heeft UWV [geïntimeerde] opgeroepen te verschijnen voor dit hof teneinde op het bestaande appèl voort te procederen. Bij "memorie van grieven na verwijzing" heeft UWV geconcludeerd dat het hof bij uitvoerbaar bij voorraad te verklaren arrest [geïntimeerde] zal veroordelen om tegen behoorlijk bewijs van kwijting aan hem te voldoen de vordering als oorspronkelijk vermeld in de inleidende dagvaarding, inclusief wettelijke rente en buitengerechtelijke incassokosten, met veroordeling van [geïntimeerde] in de kosten van de volledige procedure.
1.5 [geïntimeerde] heeft bij memorie van antwoord na verwijzing verweer gevoerd, een productie overgelegd en geconcludeerd dat het hof de vordering van UWV zal afwijzen met diens veroordeling in de kosten van de procedures.
1.6 Daarna zijn de stukken overgelegd voor het wijzen van arrest.
2 De vaststaande feiten
Tegen de overwegingen van de rechtbank inzake de vaststaande feiten zijn geen grieven gericht, zodat het hof die feiten als uitgangspunt zal nemen.
3 De beoordeling van het geschil in hoger beroep
3.1 Het gaat in de onderhavige zaak, kort gezegd, om het volgende. [geïntimeerde] was tot 1 augustus 1994 in deeltijd werkzaam als docent. Omdat zijn tijdelijke aanstelling niet zou worden verlengd, heeft hij op 8 juni 1994 een aanvraag voor een werkloosheidsuitkering ingediend bij de Informatie Beheer Groep (hierna: IBG), die destijds verantwoordelijk was voor deze uitkering voor onderwijspersoneel ingevolge het Besluit werkloosheid onderwijs- en onderzoekspersoneel (BWOO). Bij brief van 15 augustus 1994 is [geïntimeerde] voorlopig een uitkering toegekend ingaande 1 augustus 1994. Bij brief van 25 augustus 1994 (productie 3 bij conclusie van eis) heeft [geïntimeerde] aan IBG medegedeeld dat hij vanaf 5 september 1994 een tijdelijke betrekking voor 20 "klokuren" per week zou hebben. Hij schrijft in die brief onder meer: "... dus van die datum vervalt mijn recht op een onderwijsuitkering. (Tenminste ik neem aan dat mijn uitkering dan vervalt, mocht dit niet zo zijn, dan verneem ik dit graag van u)." Naar aanleiding van deze brief heeft IBG hem medegedeeld (brief van 1 september 1994) dat de voorschotten die [geïntimeerde] vanaf september 1994 zou ontvangen, zijn geblokkeerd en voorts dat hij de aanvraag voor de uitkering nog diende aan te vullen.
Bij brief van 29 december 1994 heeft IBG [geïntimeerde] medegedeeld dat hij recht op een uitkering had vanaf 1 augustus 1994 tot 1 februari 1995, waarbij werd uitgegaan van 10,51 uren per week (als verloren arbeidsuren). Bij brief van dezelfde datum heeft IBG hem medegedeeld dat de omvang van zijn uitkering met ingang van 29 augustus 1994 is teruggebracht naar 0 uur. Dit is herhaald bij brief van 9 maart 1995. Daartegen heeft [geïntimeerde] geen bezwaar of beroep ingesteld. Desondanks is de IBG blijven voortgaan met het uitbetalen van de uitkering.
3.2 [geïntimeerde] heeft in september 1995 verzocht de uitbetaling van hem verstrekte werkloosheidsuitkering te beëindigen omdat hij een - vrijwel - volledige dienstbetrekking zou hebben. Tot begin 1996 is de IBG doorgegaan met het uitbetalen van de uitkering.
Bij brief van 1 maart 1996 (productie 9 bij conclusie van eis) heeft USZO [geïntimeerde] verzocht een bedrag van f 11.449,90 wegens ten onrechte ontvangen uitkeringen terug te betalen. Daarna hebben partijen over en weer gecorrespondeerd. Bij ongedateerde brief (binnengekomen bij USZO op 13 maart 1996, productie 10 bij conclusie van eis) deelt [geïntimeerde] mede alleen bereid te zijn tot terugbetaling van de uitkering over de maanden september, oktober en november (1995, zo valt af te leiden uit een latere brief van 28 november 1996). Hierop heeft USZO eerst gereageerd bij brief van 26 november 1996 (productie 11 bij conclusie van eis), inhoudende een handhaving van de terugvordering, gevolgd door een aanbod tot betaling in termijnen bij brief van 27 november 1996 (productie 12 bij conclusie van eis).
3.3 [geïntimeerde] is echter niet ingegaan op het verzoek van USZO de ten onrechte ontvangen uitkering terug te betalen, zodat USZO zulks in rechte heeft gevorderd. De rechtbank heeft de vordering afgewezen omdat de vordering, gezien het bepaalde in artikel 21 aanhef en onder b van het BWOO, zou zijn vervallen. In hoger beroep heeft het gerechtshof te Leeuwarden geoordeeld (in het incidenteel appèl) dat USZO de bestuursrechtelijke rechtsgang diende te volgen en derhalve niet-ontvankelijk was in haar bij de burgerlijke rechter ingestelde vordering. Voorts heeft het hof geoordeeld (in het principaal appèl) dat de vordering ingevolge voormelde bepaling in het BWOO is vervallen. Beide beslissingen zijn door de Hoge Raad onjuist bevonden. De regeling van het BWOO heeft geen exclusieve werking, zodat de vordering tot terugbetaling bij de burgerlijke rechter kan worden ingesteld. De in artikel 21 BWOO opgenomen termijnen hebben geen betrekking op het vervallen van het terugvorderingsrecht, maar op het eindigen van de bevoegdheid om het onverschuldigd betaalde terug te vorderen, welke bevoegdheid door en met het besluit tot terugvorderen ontstaat.
3.4 Na verwijzing van de zaak naar dit hof, ligt het geschil nog in volle omvang open, met dien verstande dat de door de Hoge Raad behandelde verweren daarvan geen deel meer uitmaken.
Tussen partijen staat vast dat de terugvordering bij brief van 1 maart 1996 heeft plaatsgevonden binnen twee jaar na de betaalbaarstelling van de ten onrechte verstrekte uitkeringen als bedoeld in artikel 21 aanhef en onder b BWOO (zie memorie van grieven na verwijzing, § 4, respectievelijk memorie van antwoord na verwijzing onder 15 en 16). Daarmee is dit geschilpunt niet langer een geschilpunt.
3.5 De vordering van UWV tot terugbetaling dient te worden beoordeeld in het volgende kader. De vordering is gebaseerd op het (ook in bestuursrechtelijke verhoudingen geldende) beginsel dat onverschuldigde betalingen kunnen worden teruggevorderd binnen de door artikel 6:203 BW e.v. getrokken grenzen. Binnen de context van betalingen van publiekrechtelijke aard als de onderhavige gelden daarbij de volgende regels. Het betrokken bestuursorgaan dient eerst het recht op uitkering (al dan niet met terugwerkende kracht) te beëindigen of in te trekken. Dit is een publiekrechtelijk besluit waartegen (in ieder geval in de onderhavige situatie) bestuursrechtelijke voorzieningen open hebben gestaan. [geïntimeerde] heeft tegen het besluit van 29 december 1994 tot intrekking van de toegekende werkloosheidsuitkering geen bezwaar aangetekend of beroep ingesteld, zodat dit besluit voor de burgerlijke rechter formele rechtskracht heeft.
3.6 Vervolgens dient het bestuursorgaan een beslissing te nemen tot terugvordering van de reeds - ten onrechte - uitbetaalde bedragen aan uitkering. De vraag rijst of zulks in de onderhavige zaak gebeurd is. In de voorgaande feitelijke instanties heeft UWV zich op het standpunt gesteld dat de brief van 1 maart 1996, waarbij USZO de ten onrechte verstrekte uitkeringen heeft terugverlangd, niet valt aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb omdat deze beslissing niet zou zijn gericht op enig - publiekrechtelijk - rechtsgevolg (conclusie van repliek onder 3), maar uitdrukking zou geven aan de civielrechtelijke terugvordering op grond van artikel 6:203 BW (memorie van antwoord in incidenteel appèl onder 3.5). UWV (c.q. haar rechtsvoorgangster) heeft de daarop volgende brief van [geïntimeerde] dan ook niet aangemerkt als bezwaarschrift. [geïntimeerde] heeft zich wel op het standpunt gesteld dat de brief van 1 maart 1996 dient te worden aangemerkt als besluit in de zin van artikel 1:3 Awb en dat de UWV ten onrechte zijn reactie daarop niet als een bezwaarschrift heeft behandeld.
3.7 In de schriftelijke toelichting in cassatie (onder 2.2) en in de memorie na verwijzing (onder 2.5) stelt UWV zich echter, in afwijking van haar eerdere stellingname, op het standpunt dat de brief van 1 maart 1996 wel moet worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb. UWV verwijst daartoe onder meer naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 21 oktober 1996, AB 1996, 496 (waarbij de Afdeling in dit opzicht is teruggekomen op eerdere rechtspraak) en van de Centrale Raad van Beroep van 21 juni 2000, AB 2001, 5. [geïntimeerde] heeft zijn standpunt dienaangaande gehandhaafd.
3.8 Mét partijen, is het hof, gezien de vermelde rechtspraak van de genoemde bestuursrechters, van oordeel dat de brief van 1 maart 1996 waarbij USZO de uitkering terugvordert, moet worden aangemerkt als besluit in de zin van artikel 1:3 Awb. Dit besluit roept voor [geïntimeerde] de verplichting in het leven tot terugbetaling van hetgeen de IBG - achteraf bezien - ten onrechte heeft uitgekeerd. Tegen dit besluit stond bezwaar en vervolgens beroep bij de bestuursrechter open, bij welke rechtsgang [geïntimeerde] de thans bij conclusie van dupliek onder 7 respectievelijk memorie van antwoord onder 10 t/m 12 gevoerde verweren als bezwaar naar voren had kunnen brengen.
3.9 UWV stelt zich primair op het standpunt dat de brief van [geïntimeerde] in reactie op de brief van USZO van 1 maart 1996 (door USZO ontvangen op 13 maart 1996) niet kan worden beschouwd als een bezwaarschrift, maar eerder moet worden gezien als een verzoek om uitleg en een verzoek tot het toestaan van betaling in termijnen. In het licht van de toen geldende inzichten omtrent het besluitkarakter van een terugvorderingshandeling als de onderhavige, was dat standpunt destijds ook zeer wel verdedigbaar, zo wordt betoogd. Ook [geïntimeerde] heeft niet geprotesteerd tegen het feit dat USZO zijn brief niet als bezwaarschrift beschouwde (dat is eerst gebeurd in de conclusie van antwoord in deze procedure van 18 juni 1999 onder 9), hoewel hij ingevolge artikel 6:2 juncto 6:12 Awb had kunnen opkomen tegen het uitblijven van een beslissing op bezwaar. UWV trekt hieruit de conclusie dat het besluit tot terugvordering thans niet meer kan worden aangevochten omdat niet kan worden aangenomen dat [geïntimeerde] nu nog (circa 8 jaar na het bewuste besluit) een bestuursrechtelijk rechtsmiddel daartegen dan wel tegen het uitblijven een beslissing op bezwaar, zou kunnen aanwenden. Het terugvorderingsbesluit zou daarmee voor de burgerlijke rechter formele rechtskracht hebben.
Subsidiair betoogt UWV dat, in het geval zij alsnog zou moeten beslissen op de als bezwaarschrift aan te merken brief van [geïntimeerde], zij niet anders kan dan het terugvorderingsbesluit te handhaven, nu het intrekkingsbesluit in ieder geval wel formele rechtskracht heeft en de uitkeringen voor zover betreffende de periode na 29 augustus 1994 daarmee onverschuldigd zijn betaald (memorie van grieven na verwijzing, § 5.2.6).
3.10 [geïntimeerde] stelt zich, als gezegd, op het standpunt dat zijn brief uit maart 1996 wel had moeten worden aangemerkt als bezwaarschrift en dat USZO zulks ten onrechte niet heeft gedaan. Volgens [geïntimeerde] dient UWV alsnog te beslissen op het bezwaarschrift, ook al zou hij dat niet (meer) via de weg van de fictieve weigering kunnen afdwingen. Hij kan vervolgens alsnog tegen die beslissing op bezwaar beroep instellen bij de bestuursrechter. Subsidiair betoogt hij dat, ingeval het bestuursrechtelijke traject niet meer kan worden gevolgd, het hof zelf bij de beoordeling van de onderhavige vordering artikel 21 BWOO en de daarop gebaseerde jurisprudentie zal moeten toepassen (memorie van antwoord na verwijzing onder 11-14).
3.11 Het hof oordeelt dienaangaande als volgt.
USZO heeft ten onrechte zijn brief van 1 maart 1996 niet aangemerkt als besluit. Aannemelijk is dat de daarop gevolgde reactie van [geïntimeerde] - dientengevolge - had moeten worden aangemerkt als bezwaarschrift. UWV kan zich er niet op beroepen dat eerst uit de uitspraak van 21 oktober 1996 van de Afdeling bestuursrechtspraak duidelijk is geworden dat de beslissing tot terugvordering van eerder door een bestuursorgaan in het kader van de uitoefening van bestuursrechtelijke taken en bevoegdheden gedane financiële toekenningen, moet worden aangemerkt als besluit in de zin van artikel 1:3 Awb.
Dat [geïntimeerde], van wie niet gesteld of gebleken is dat hij in deze periode werd bijgestaan door een advocaat of andere rechtshulpverlener, niet eerder heeft aangedrongen op het nemen van een beslissing op de door hem aangevoerde bezwaren en zich niet, bij het uitblijven daarvan via de weg van de fictieve weigering tot de bestuursrechter heeft gewend, kan hem in die omstandigheden niet worden aangerekend.
3.12 Het voorgaande leidt ertoe dat het terugvorderingsbesluit van 1 maart 1996 in de omstandigheden van het geval geen formele rechtskracht toekomt.
3.13 Dat brengt het hof op het volgende. UWV zal alsnog een beslissing moeten nemen op de meerbedoelde brief van [geïntimeerde]. UWV betoogt weliswaar dat zij in dat geval niet anders kan dan het besluit handhaven, maar dan staat [geïntimeerde] de weg naar de bestuursrechter open in twee instanties, ervan uitgaande dat bedoelde brief door de bestuursrechter zal worden aangemerkt als een - ontvankelijk - bezwaarschrift. Ingevolge artikel 6:16 Awb schorst het bezwaar of beroep evenwel niet de werking van het besluit waartegen het is gericht, terwijl in dit geval bij of krachtens wettelijk voorschrift niet anders is bepaald. Het hof komt voor de keuze te staan om ofwel zijn beslissing aan te houden tot de bestuursrechtelijke rechtsgang is afgerond, ofwel uitspraak te doen onder voorwaarde van de uitkomst van die rechtsgang.
3.14 Het hof kan zich voorstellen dat dit voor geen van partijen een aantrekkelijk idee is en zal daarom een comparitie van partijen gelasten ter bespreking van de voortgang van de procedure en met name ter beproeving van een schikking. Partijen wordt in overweging gegeven reeds voorafgaande aan de comparitie met elkaar in overleg te treden omtrent de vraag of zij een schikking kunnen bereiken.
Slotsom
De zaak wordt verwezen naar de rol voor het opgeven van verhinderdata. Alle andere beslissingen worden aangehouden.
Beslissing
Het hof, rechtdoende in hoger beroep:
bepaalt dat partijen ([geïntimeerde] in persoon, UWV vertegenwoordigd door iemand die van de zaak op de hoogte en tot het geven van de verlangde inlichtingen in staat is en hetzij bevoegd hetzij speciaal schriftelijk gemachtigd is tot het aangaan van een schikking) tezamen met hun raadslieden zullen verschijnen voor het tot raadsheer-commissaris benoemde lid van het hof mr J.J. Makkink, die daartoe zitting zal houden in het paleis van justitie aan de Walburgstraat 2-4 te Arnhem op een nader door deze te bepalen dag en tijdstip, zulks tot het geven van inlichtingen en opdat kan worden onderzocht of partijen het op een of meer punten met elkaar eens kunnen worden;
bepaalt dat de verhinderdagen van partijen en hun advocaten in de maanden mei t/m augustus 2005 zullen worden opgegeven op de rolzitting van 29 maart 2005, ambtshalve peremptoir, waarna dag en uur van de comparitie (ook indien voormelde opgave van een of meer van partijen ontbreekt) door de raadsheer-commissaris zullen worden vastgesteld en alsdan in beginsel geen uitstel in verband met verhinderingen zal worden verleend;
houdt alle andere beslissingen aan.
Dit arrest is gewezen door mrs Makkink, Steeg en Tjittes en uitgesproken in tegenwoordigheid van de griffier ter openbare terechtzitting van 8 maart 2005.