ECLI:NL:GHDHA:2014:1736

Uitspraak

GERECHTSHOF DEN HAAG

Afdeling Civiel recht

Zaaknummer : 200.120.279/01

Zaaknummer rechtbank : 397828

Arrest van 3 juni 2014

inzake

NEDERLANDSE VERENIGING TOT BESCHERMING VAN VOGELS,

gevestigd te Zeist,

appellante,

hierna te noemen: Vogelbescherming,

advocaat: mr. W.A. Verbeek te Groningen,

tegen

DE STAAT DER NEDERLANDEN(Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie),

zetelend te Den Haag,

geïntimeerde,

hierna te noemen: de Staat,

advocaat: mr. E.H.P. Brans te Den Haag,

[naam],

wonende te [woonplaats] (België),

geïntimeerde,

hierna te noemen: [geïntimeerde 2],

advocaat: mr. D. Knottenbelt te Rotterdam.

Het geding

Bij exploot van 21 december 2012 is Vogelbescherming in hoger beroep gekomen van drie door de rechtbank ‘s-Gravenhage tussen partijen gewezen vonnissen van 5 oktober 2011, 14 december 2011 en 3 oktober 2012. Bij memorie van grieven tevens houdende wijziging van eis (met producties) heeft De Vereniging elf grieven aangevoerd, die door de Staat en [geïntimeerde 2] elk bij memorie van antwoord (die van de Staat met producties) zijn bestreden. Vogelbescherming heeft daarna nog een akte overlegging producties met toelichting tevens houdende vermindering van eis (met producties) ingediend, de Staat een akte houdende overlegging producties (met producties). Vervolgens hebben partijen op 10 maart 2014 de zaak doen bepleiten, Vogelbescherming door haar advocaat, de Staat door mr Brans voornoemd en door mr. K. Winterink, en [geïntimeerde 2] door mr. G. van der Wal, advocaat te Brussel, allen aan de hand van overgelegde pleitnotities. Van de zitting is proces-verbaal opgemaakt. Ten slotte is arrest gevraagd.

Beoordeling van het hoger beroep

Het gaat in deze zaak om het volgende.

1.1

Vogelbescherming stelt zich wereldwijd de bescherming van wilde vogels in hun natuurlijk verspreidingsgebied en het behoud en herstel van populaties en leefgebieden van vogels ten doel, waarmee onder meer een bijdrage wordt geleverd aan het behoud van de biodiversiteit op aarde.

1.2

De minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (verder: de Minister) heeft bij besluit van 18 juli 1995 het Verdronken Land van Saeftinge en bij besluit van 24 maart 2000 de Westerschelde aangewezen als speciale beschermingszones in de zin van de Vogelrichtlijn (Richtlijn 79/409/EEG) ten behoeve van talrijke trek- en broedvogels. De Minister heeft deze gebieden (verder: de Westerschelde) bij besluit van 23 december 2009 aangewezen als Natura 2000-gebied in de zin van de Habitatrichtlijn (Richtlijn 92/43/EEG) en artikel 10a van de Natuurbeschermingswet 1998 voor de habitattypes H1330 (estuaria), H1310 (zilte pionierbegroeiing) en H1330 (schorren en zilte graslanden).

1.3

In 2005 heeft de Staat met het Vlaams Gewest verdragen gesloten met betrekking tot de veiligheid, toegankelijkheid en natuurlijkheid van de Westerschelde. Eén van die verdragen is het Verdrag tussen het Koninkrijk der Nederlanden en het Vlaams Gewest betreffende de uitvoering van de ontwikkelingsschets 2010 Schelde-estuarium (Trb. 2005, 310, verder: het Scheldeverdrag). In dit verdrag zijn enerzijds afspraken gemaakt over een verdere verruiming van de vaargeul in de Westerschelde, teneinde deze getijdenonafhankelijk bevaarbaar te maken voor grote schepen met het oog op verbetering van de toegankelijkheid van de haven van Antwerpen, en anderzijds over projecten ter vergroting van de natuurlijkheid van de Westerschelde met het oog op herstel van habitats en populaties, door het vergroten van de daarvoor beschikbare ruimte. Tot die projecten behoren een vergroting van het Zwin, de ontwikkeling van een intergetijdengebied in de Hertogin Hedwigepolder (verder: de Hedwigepolder) en het noordelijk gedeelte van de Prosperpolder en het uitvoeren van andere werken langs de Westerschelde ter realisatie van estuariene natuur.

1.4

De Hedwigepolder ligt grotendeels in Nederland en grenst aan het Verdronken Land van Saeftinge. [geïntimeerde 2] is (met zijn familie) eigenaar van het Nederlandse deel van de Hedwigepolder. Het grootste deel daarvan is verpacht als landbouwgrond.

1.5

Op 15 juli 2008 heeft de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat het Tracébesluit “Verruiming vaargeul Westerschelde” vastgesteld. Ter uitvoering daarvan zijn diverse vergunningen verleend. Tegen het door de Minister genomen besluit tot verlening van een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 heeft onder meer Vogelbescherming beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: de Afdeling). Tevens heeft Vogelbescherming de voorzitter van de Afdeling verzocht een voorlopige voorziening te treffen. De voorzitter van de Afdeling heeft op 28 juli 2009 die vergunning geschorst. De ministerraad heeft op 9 oktober 2009 besloten tot ontpoldering van de Hedwigepolder. De Tweede Kamer heeft met dat besluit ingestemd. Naar aanleiding van dat besluit en de instemming van de Tweede Kamer daarmee heeft Vogelbescherming haar bovenbedoelde beroep ingetrokken.

1.6

In het regeerakkoord van het na Tweede-Kamerverkiezingen in 2011 aangetreden kabinet is opgenomen dat, nu de verdieping van de Westerschelde is afgerond, in overleg met Vlaanderen een alternatief wordt ontwikkeld voor de ontpoldering van de Hedwigepolder. Vogelbescherming heeft gepoogd daarover in overleg te treden met de daarvoor verantwoordelijke staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (verder: de staatssecretaris). Het kabinet heeft op 17 juni 2011 het besluit van 9 oktober 2009 herroepen en bekend gemaakt op welke alternatieve wijze het invulling zal geven aan de op de Staat ingevolge de Habitatrichtlijn rustende verplichtingen ten aanzien van de Westerschelde (verder: de Habitatverplichtingen). Daarbij werd van de ontpoldering van de Hedwigepolder afgezien.

1.7

Vogelbescherming heeft de Staat op 23 juni 2011 doen dagvaarden en heeft daarbij (verkort weergegeven) gevorderd dat de rechtbank

a. voor recht zal verklaren dat de Staat onrechtmatig handelt door geen instandhoudingsmaatregelen en maatregelen ter voorkoming van verslechtering van de Westerschelde te treffen,

b. de Staat zal veroordelen voor 1 september 2012 alle besluiten te nemen en bekend te maken die nodig zijn voor de ontpolderingen die zijn voorzien in de voor het gebied opgestelde Ontwikkelingsschets 2010,

c. de Staat zal veroordelen die besluiten binnen een jaar na inwerkingtreding en in elk geval voor 31 december 2014 uit te voeren,

d. de Staat zal veroordelen alle ontwerpen van voor de ontpoldering van de Hedwigepolder benodigde besluiten binnen drie maanden na de betekening van het te wijzen vonnis ter inzage te leggen,

e. de Staat zal veroordelen om binnen 12 weken na het verstrijken van de inzagetermijn een besluit te nemen over de vaststelling van het bestemmingsplan voor de Hedwigepolder en

f. de Staat zal veroordelen binnen zes maanden na de vaststelling van dat bestemmingsplan te beginnen met de ontpoldering van de Hedwigepolder,

met oplegging van een dwangsom, kostenveroordeling en gedeeltelijke uitvoerbaarverklaring bij voorraad.

1.8

Naar aanleiding van gesprekken met de voor de uitvoering van de Habitatrichtlijn verantwoordelijke eurocommissaris heeft het kabinet in april 2012 besloten tot een nieuwe alternatieve wijze van invulling van de Habitatverplichtingen. Daarin is sprake van ontpoldering van 100 ha van de Hedwigepolder, naast een tweetal andere ontpolderingen. De staatssecretaris heeft de Tweede Kamer bij brief van 13 april 2012 over dit besluit ingelicht.

1.9

Op 23 april 2012 is het kabinet demissionair geworden. Bij een debat in de Tweede Kamer op 16 mei 2012 bleek dat het in de brief van 13 april 2012 meegedeelde besluit niet op een meerderheid in de Tweede Kamer kon rekenen. Het kabinet heeft vervolgens besloten, gezien zijn demissionaire status, geen besluit meer te nemen over de uitvoering van de Habitatverplichtingen.

1.1

De rechtbank heeft bij vonnis van 3 oktober 2012 de vorderingen afgewezen. Zij heeft aan die afwijzing (kort samengevat) ten grondslag gelegd

a. dat de Habitatrichtlijn weliswaar verplicht passende maatregelen te treffen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit in gebieden als de Westerschelde niet verslechtert en ervoor te zorgen dat geen storende factoren met significante effecten optreden, maar lidstaten niet dwingt tot het treffen van specifieke maatregelen en in zoverre geen onvoorwaardelijke en voldoende nauwkeurige verplichting oplegt om een beroep op rechtstreekse werking te rechtvaardigen,

b. dat artikel 3 van het Scheldeverdrag nog nadere uitwerking door wetgever en bestuur behoeft en daarom geen rechtstreekse werking heeft en ook overigens niet blijkt dat de verdragsluitende partijen hebben beoogd aanspraken aan particulieren toe te kennen, en

c. dat het doorzetten van het beroep tegen de betreffende vergunning niet tot het opleggen van een verplichting tot ontpoldering van de Hedwigepolder had kunnen leiden, nog daargelaten of het besluit van de ministerraad tot ontpoldering van de Hedwigepolder heeft te gelden als een voldoende concrete toezegging aan Vogelbescherming.

1.11

In het regeerakkoord van het na (wederom) Tweede-Kamerverkiezingen in november 2012 aangetreden kabinet is het besluit opgenomen dat de ontpoldering van de Hedwigepolder zo spoedig mogelijk ter hand wordt genomen. De (nieuwe) staatssecretaris heeft de Tweede Kamer bij brief van 21 december 2012 over de uitvoering van dat besluit geïnformeerd. Sindsdien is een aantal (ontwerp-)besluiten met het oog op de ontpoldering van de Hedwigepolder bekendgemaakt. Met de ontpoldering zelf is (nog) niet begonnen.

Vogelbescherming heeft in hoger beroep haar vorderingen enige malen gewijzigd in verband met veranderde omstandigheden. Zij vordert thans (verkort weergegeven) dat het hof

a. voor recht zal verklaren dat de Staat onrechtmatig handelt door geen, althans onvoldoende, instandhoudingsmaatregelen en maatregelen ter voorkoming van verslechtering van de Westerschelde te treffen (al dan niet zoals bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn), gericht op verruiming van het estuarium, al dan niet door ontpoldering (van ten minste 600 hectare),

b. de Staat zal veroordelen voor 1 mei 2015 alle besluiten te nemen en bekend te maken die nodig zijn voor de voorziene ontpolderingen van 290 ha naast die van de Hedwigepolder en het Zwin, en deze besluiten binnen een jaar na hun inwerkingtreding en in elk geval voor 31 december 2016 uit te voeren, en

c. de Staat zal veroordelen binnen zes maanden na de vaststelling van het desbetreffende bestemmingsplan de ontpoldering van de Hedwigepolder in gang te zetten,

met dwangsom, beslissingen inzake de proceskosten in beide instanties en gedeeltelijke uitvoerbaarverklaring bij voorraad.

Vogelbescherming heeft geen grief gericht tegen de vonnissen van de rechtbank van 5 oktober en 14 december 2011. Zij kan daarom niet worden ontvangen in haar beroep tegen die vonnissen.

Met haar
eerste griefkomt Vogelbescherming op tegen de vaststelling van de feiten door de rechtbank. Zij voert aan dat de rechtbank ten onrechte niet als vaststaand heeft aangenomen 1) dat er een negatieve trend is in de kwaliteit van de natuur in de Westerschelde, veroorzaakt door de verdieping van de vaargeul, 2) dat herstelmaatregelen nodig zijn en 3) dat de Staat die in het geheel niet heeft genomen. De grief leidt niet tot resultaat, reeds omdat het hof in de rechtsoverwegingen 1.1 tot en met 1.11 zelf de feiten heeft vastgesteld die het ten grondslag legt aan zijn beslissing. Het heeft voor zover nodig daarbij rekening gehouden met hetgeen Vogelbescherming ter zake heeft opgemerkt. Voorts heeft de rechtbank in rechtsoverweging 5.3.1 overwogen dat partijen het over 1) en 2) eens zijn. Daartegen is niet gegriefd, zodat het hof daarvan ook zal uitgaan. Bij gebreke van een grief tegen deze overweging zijdens [geïntimeerde 2] zal het hof aan zijn betoog op dit punt voorbijgaan.

De
tweede, derde, vierde en vijfde griefbetreffen de door Vogelbescherming gevraagde verklaring voor recht. Vogelbescherming brengt naar voren dat de rechtbank die vordering ten onrechte heeft afgewezen bij gebrek aan belang. Zij klaagt erover dat de rechtbank die vordering niet zelfstandig heeft beoordeeld, maar in het licht van haar andere vorderingen. Zij voert aan dat zij bij die verklaring een zelfstandig belang heeft, omdat een zodanige verklaring voor recht een aansporing voor de Staat kan vormen om maatregelen te treffen en haar bovendien een basis geeft om bij verdere nalatigheid van de Staat nieuwe vorderingen in te stellen teneinde concrete maatregelen af te dwingen. Vogelbescherming betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft nagelaten te beoordelen of ingevolge de rechtstreekse werking van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn de gevorderde verklaring voor recht voor toewijzing in aanmerking kwam. Zij stelt zich op het standpunt dat de Staat door, gelet op de zeer ongunstige staat van instandhouding van de Westerschelde, niet de noodzakelijke maatregelen tot verruiming van het estuarium van de Westerschelde te nemen, de grenzen heeft overschreden van de beoordelingsvrijheid die artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn biedt. De
zesde griefkeert zich tegen het oordeel van de rechtbank dat een beroep op de rechtstreekse werking van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn niet kan leiden tot toewijzing van de vorderingen van Vogelbescherming tot het treffen van concrete maatregelen. Volgens Vogelbescherming miskent de rechtbank daarbij dat de Staat zich in redelijkheid niet meer op zijn beleidsvrijheid kan beroepen en geen rechtens te respecteren beleidsvrijheid meer heeft, omdat er wetenschappelijke consensus over bestaat dat uitsluitend door ontpolderingen de achteruitgang van de habitats van de Westerschelde kan worden gekeerd. De
zevende griefbestrijdt het oordeel van de rechtbank dat Vogelbescherming geen direct beroep kan doen op het Scheldeverdrag. Vogelbescherming brengt naar voren dat artikel 3 van dat verdrag op zichzelf moet worden bezien, dat in dat artikel helder is bepaald dat de Hedwigepolder moet worden ontpolderd en dat nergens uit blijkt dat partijen zijn overeengekomen aan die bepaling geen rechtstreekse werking toe te kennen. Met haar
achtste griefverzet Vogelbescherming zich tegen het oordeel van de rechtbank dat de Staat het vertrouwensbeginsel niet heeft geschonden, alsmede tegen de daarvoor door de rechtbank gegeven motivering. Vogelbescherming wijst op de samenhang tussen de beslissing van de regering van 9 oktober 2009 tot ontpoldering en de daaraan voorafgaande schorsing van de vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 voor het uitdiepen van de vaargeul in de Westerschelde en brengt naar voren dat, als zij haar beroep had doorgezet, de Afdeling in de bodemprocedure naar verwachting zou hebben geoordeeld dat – zonder ontpoldering van de Hedwigepolder – significante negatieve effecten van die verdieping niet waren uitgesloten, hetgeen de Staat in grote problemen zou hebben gebracht. Deze grieven zullen gezamenlijk worden behandeld.

Het hof is met de rechtbank van oordeel dat artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn de Staat weliswaar de resultaatverplichting oplegt om passende maatregelen te treffen zodat verslechtering van de habitats in de Westerschelde wordt voorkomen, maar dat de Staat de bevoegdheid wordt gelaten te bepalen welke maatregelen passend zijn in het licht van de omstandigheden van het geval. Die bevoegdheid betreft naar het oordeel van het hof niet alleen de inhoud van de te nemen maatregelen, maar in beginsel ook het tijdstip waarop de maatregelen zullen worden getroffen. De grens van de beleidsvrijheid van de Staat komt pas in beeld als in rechte komt van te staan dat verslechtering van de habitats in de Westerschelde dreigt op te treden of is opgetreden ten gevolge van een weigering van de Staat om passende preventieve maatregelen te nemen. Ook als juist is dat er wetenschappelijke consensus over bestaat dat ontpoldering noodzakelijk is voor het voorkomen van verslechtering, dan nog staan de noodzakelijke omvang en de plaats daarvan, alsmede de gewenste of noodzakelijke ingangstijdstippen daarvan niet vast. De Staat en [geïntimeerde 2] betwisten bovendien gemotiveerd dat er geen alternatieven zijn voor de door Vogelbescherming in haar vorderingen aangegeven maatregelen, zodat nog in geschil is of er daarvoor alternatieven zijn. Het hof is van oordeel dat thans nog niet is komen vast te staan dat de Staat bij het beheer van de Westerschelde de grenzen van zijn beleidsvrijheid ingevolge de Habitatrichtlijn heeft overschreden of dreigt te overschrijden.

Ter zake van het beroep van Vogelbescherming op het Scheldeverdrag stelt het hof voorop dat, op grond van artikel 31, eerste lid, van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht (verder: het Verdrag van Wenen), het Scheldeverdrag te goeder trouw moet worden uitgelegd overeenkomstig de gewone betekenis van de termen van het verdrag in hun context en in het licht van voorwerp en doel van het verdrag. De stelling van Vogelbescherming dat iedere bepaling los van haar context moet worden bezien, gaat daarom niet op. Gelet op de considerans van het Scheldeverdrag hebben partijen zich met het verdrag ten doel gesteld om, in het belang van de optimalisering van de veiligheid, de toegankelijkheid en de natuurlijkheid in het Schelde-estuarium, voortvarend en in samenhang invulling te geven aan door hun regeringen in 2004 en 2005 vastgestelde besluiten van de Ontwikkelingsschets 2010 Schelde-estuarium. Dat die besluiten als zodanig rechtstreeks werken in de zin van artikel 93 van de Grondwet, is gesteld noch gebleken. Verdragspartijen hebben in het Scheldeverdrag die invulling vorm gegeven door afspraken vast te leggen over (onder meer) de voorbereiding, de uitvoering en het onderhoud van de in de ontwikkelingsschets opgenomen projecten en werken, de bestuurlijke en fysieke monitoring daarvan en de kostenverdeling tussen partijen. Artikel 3 van het Scheldeverdrag bevat een omschrijving van de in die besluiten beoogde projecten en werken, zodat duidelijk is waarop de daarna volgende afspraken betrekking hebben. In het licht van het in de considerans van het Scheldeverdrag omschreven doel ervan en gelet op het ontbreken van bronnen (als bedoeld in de artikelen 31 en 32 van het Verdrag van Wenen) voor de uitleg van het Scheldeverdrag die tot een andere uitleg leiden, is het hof van oordeel dat aan artikel 3 van het Scheldeverdrag geen rechtstreekse werking toekomt, zodat de omstandigheid dat het Scheldeverdrag (nog) niet (volledig) is geïmplementeerd, er niet toe leidt dat de Staat jegens Vogelbescherming onrechtmatig heeft gehandeld.

Ook het beroep van Vogelbescherming op het vertrouwensbeginsel gaat niet op. Het is inherent aan het politieke besluitvormingsproces in een democratie als de Nederlandse dat het recht er in beginsel niet aan in de weg staat dat de regering terugkomt op eerder genomen beslissingen bij een kabinetswisseling of bij gewijzigde politieke inzichten in de regering of het parlement. Vogelbescherming heeft niet gesteld dat aan haar door een daartoe bevoegd orgaan van de Staat specifieke toezeggingen zijn gedaan met een zodanige inhoud dat het regering en parlement rechtens niet meer vrij stond om anders te besluiten dan de ministerraad op 9 oktober 2009 heeft gedaan. De Staat heeft niet onrechtmatig jegens Vogelbescherming gehandeld door terug te komen op het besluit van 9 oktober 2009. Van schending van het vertrouwensbeginsel is geen sprake.

Hetgeen het hof in de rechtsoverwegingen 6, 7 en 8 heeft overwogen geldt eveneens met betrekking tot de in rechtsoverweging 2, onder b, bedoelde ontpolderingen. De slotsom is dat de Staat jegens Vogelbescherming niet onrechtmatig heeft gehandeld. Bij een verdere behandeling van haar tweede tot en met vijfde grief heeft Vogelbescherming daarom geen belang. De tweede tot en met de achtste grief van Vogelbescherming leiden niet tot resultaat. Haar
negende en tiende griefbouwen op deze grieven voort. Zij delen daarom het lot daarvan.

10.

De
elfde griefvan Vogelbescherming is gericht tegen haar veroordeling door de rechtbank in de proceskosten van [geïntimeerde 2]. Vogelbescherming brengt naar voren dat de belangen van [geïntimeerde 2] uit hoofde van zijn eigendomsrecht niet in het geding waren en dat hij nodeloos proceskosten heeft gemaakt. Het hof volgt dit betoog niet. Het belang van [geïntimeerde 2] was in eerste aanleg in elk geval daarin gelegen dat hij onteigening van zijn percelen in de Hedwigepolder wenst te voorkomen. Daartoe kan dienen dat hij de onderhavige procedure kan voortzetten ook indien de Staat (bij voorbeeld op grond van gewijzigde politieke inzichten) zijn verweren geheel of ten dele zou laten varen of tot een schikking met Vogelbescherming zou overgaan.

11.

Het hof concludeert dat alle grieven van Vogelbescherming falen. Het zal het vonnis van de rechtbank van 3 oktober 2012 bekrachtigen en het in hoger beroep meer of anders gevorderde afwijzen. Daarbij past een veroordeling van Vogelbescherming in de proceskosten van de Staat en [geïntimeerde 2] in hoger beroep als gevorderd.

Beslissing

Het hof:

- verklaart Vogelbescherming niet-ontvankelijk in haar hoger beroep tegen de tussen partijen gewezen vonnissen van de rechtbank 's-Gravenhage van 5 oktober en 14 december 2011;

- bekrachtigt het tussen partijen gewezen vonnis van de rechtbank 's-Gravenhage van 3 oktober 2012;

- wijst het in hoger beroep meer of anders gevorderde af;

- veroordeelt Vogelbescherming in de kosten van het geding in hoger beroep, aan de zijde van de Staat tot op heden vastgesteld op € 683,- aan griffierecht en € 2.682,- aan salaris advocaat en aan de zijde van [geïntimeerde 2] op € 299,- aan griffierecht en € 2.682,- aan salaris advocaat, en bepaalt dat deze bedragen binnen veertien dagen na de dag van deze uitspraak moeten zijn voldaan, bij gebreke van betaling te vermeerderen met de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 BW vanaf het einde van voormelde termijn tot aan de dag der algehele voldoening;

- verklaart dit arrest ten aanzien van de kostenveroordelingen uitvoerbaar bij voorraad.

Dit arrest is gewezen door mrs. A.V. van den Berg, M.A.F. Tan-de Sonnaville en J.C.N.B. Kaal en is uitgesproken ter openbare terechtzitting van 3 juni 2014 in aanwezigheid van de griffier.