ECLI:NL:GHDHA:2025:2436 - Gerechtshof Den Haag - Beschikking tot niet verdere vervolging voormalig CEO ING...

Uitspraak

GERECHTSHOF DEN HAAG

raadkamer beklagzaken

BESCHIKKING

gegeven naar aanleiding van het bewilligingsverzoek van de officieren van justitie bij het Functioneel Parket Amsterdam van 27 mei 2025, in de beklagzaak van:

[vertegenwoordiger](hierna: [vertegenwoordiger]), namens:

Stichting Onderzoek Bedrijfs Informatie (SOBI),

klaagster.

1.Het beklag en het vervolg van de procedure

Het beklag was gericht tegen de beslissing van het openbaar ministerie om
[beklaagde], (voormalig) voorzitter van de raad van bestuur van ING Group NV (ING Group),beklaagde, niet te vervolgen ter zake van feitelijk leidinggeven aan strafbare feiten als gebleken in het strafrechtelijk onderzoek Houston. Inzake dit beklag heeft het hof bij beschikking van 9 december 2020 (beschikking met volgnummer K18/220377, ECLI:NL:GHDHA:2020:2347) een beslissing genomen.

Voor het verloop van de procedure en hetgeen eerder in deze zaak is voorgevallen verwijst het hof naar het proces-verbaal van de zitting in raadkamer van 7 oktober 2020 en de beschikking van 9 december 2020.

Het hof heeft het beklag gegrond verklaard en de strafvervolging van beklaagde gelast ter zake van feitelijk leidinggeven aan de door het openbaar ministerie vastgestelde strafbare feiten, zoals neergelegd in de Transactieovereenkomst Houston tussen de Staat der Nederlanden en de in Nederland gevestigde vennootschap ING Bank N.V. (ING Bank). De naam Houston verwijst naar het gelijknamige strafrechtelijk onderzoek dat de Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst (FIOD) op 18 februari 2016 onder leiding van het Functioneel Parket en het Landelijk Parket van het openbaar ministerie naar de ING Bank is gestart.

Naar aanleiding van deze beslissing heeft de FIOD onder leiding van het Functioneel Parket een nader strafrechtelijk onderzoek ingesteld, genaamd Eastwood.

Anders dan het onderzoek Houston, dat betrekking heeft op de rechtspersoon ING Bank, is het onderzoek Eastwood gericht op beklaagde als (voormalig) bestuurder van de ING Group, waar die rechtspersoon deel van uitmaakt. Eastwood heeft zich dan ook geconcentreerd op de periode dat beklaagde voornoemde rol als bestuurder vervulde (te weten vanaf 1 oktober 2013 voorzitter van de Executive Board van ING Group en Chief Executive Officer (CEO) van de Management Board Banking (MBB) van ING Bank (hierna verkort aangeduid als: CEO van ING Group). In Eastwood heeft de FIOD nader onderzoek gedaan naar onder andere

e-maildata. Voorts heeft de rechter-commissaris beklaagde als verdachte gehoord, alsmede 22 getuigen, waaronder voormalige (mede)bestuurders, managers, interne en externe accountants en de voormalig General Counsel. Bij deze verhoren kon ook de verdediging van beklaagde vragen stellen.

Bij verslag van 27 mei 2025 hebben de officieren van justitie het hof verzocht te bewilligen in het voornemen om beklaagde niet verder te vervolgen. Ter onderbouwing van dit verzoek stelt het openbaar ministerie dat het op basis van het onderzoek Eastwood tot de conclusie is gekomen dat er ex artikel 247 aanhef Pro sub e van het Wetboek van Strafvordering (Sv) onvoldoende aanwijzingen van schuld zijn dat beklaagde feitelijk leiding heeft gegeven aan de in de Transactieovereenkomst Houston vastgestelde strafbare feiten.

Bij verslag van 21 juli 2025 heeft de advocaat-generaal in lijn met voornoemd verzoek het hof geadviseerd te bewilligen in het doen uitgaan van een kennisgeving van niet verdere vervolging van beklaagde.

2.De stukken betreffende het bewilligingsverzoek

Het hof heeft, behalve van het dossier in de beklagzaak met volgnummer K18/220377 en de reeds genoemde verzoeken, onder meer kennisgenomen van het dossier Eastwood.

2.1

Verstrekken/inzage stukken Eastwood

Het hof heeft voorts kennisgenomen van de brief van de advocaat-generaal van 24 juni 2025. De advocaat-generaal heeft in dit schrijven gevorderd dat de voorzitter van het gerechtshof, belast met de klachtprocedure tegen beklaagde, beslist dat klaagster en haar vertegenwoordiger(s) in het belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de benoemde (oud) medewerkers van ING en op zwaarwegende gronden aan het algemeen belang ontleend niet mogen kennisnemen van het procesdossier en dat hun geen afschrift daarvan wordt verstrekt. De vordering ziet specifiek op het onderzoeksdossier van de FIOD en het onderzoeksdossier van de rechter-commissaris binnen het onderzoek Eastwood.

Bij e-mailbericht van 25 juni 2025 heeft het hof klaagster en (de raadsman van) beklaagde in de gelegenheid gesteld op deze vordering te reageren.

Het hof heeft kennisgenomen van het e-mailbericht van 8 juli 2025 van klaagster, inhoudende een reactie op de vordering van de advocaat-generaal. Klaagster verzoekt de voorzitter van het hof - op grond van de daarin genoemde feiten en omstandigheden - niet aan de vordering van het openbaar ministerie te voldoen.

Het hof heeft voorts kennisgenomen van het e-mailbericht van 11 juli 2025 van mr. J. Winkels, mede namens mr. D.R. Doorenbos, inhoudende dat beklaagde en zijn advocaten zich kunnen vinden in de vordering van de advocaat-generaal en de daaraan ten grondslag gelegde argumenten.

Bij brief van 14 juli 2025 heeft het hof aan procespartijen laten weten dat het hof na afweging van alle belangen van oordeel is dat volstaan kan worden met inzage van (in die brief) nader genoemde processtukken uit het onderzoek Eastwood onder een aantal (in die brief genoemde) voorwaarden.

2.2

Schriftelijke standpunten

Bij e-mailbericht van 26 augustus 2025 zijn partijen door het hof ingelicht over de voorgenomen indeling van de zittingsdag. Teneinde de zittingstijd zo effectief mogelijk te benutten, zijn partijen uitgenodigd op voorhand hun schriftelijke standpunten aan het hof te doen toekomen.

Het hof heeft voorafgaand aan de zitting in raadkamer onder meer kennisgenomen van:

 de brief van mr. Doorenbos van 5 september 2025, inhoudende het (materiële) deel van het standpunt van beklaagde;

 de brief van mr. Doorenbos van 8 september 2025, inhoudende het standpunt van de verdediging inzake de verjaringstermijnen;

 de spreeknotities van de advocaten-generaal, inhoudende een toelichting inzake het bewilligingsverzoek;

 een toelichting op het onderzoek van 10 september 2025, van de plaatsvervangend advocaat-generaal mr. R.W.J. Kerckhoffs, mede namens de zaaksofficier van justitie mr. O.J.M. van der Bijl.

3.De behandeling in raadkamer

De meervoudige beklagkamer heeft op 10 september 2025 het bewilligingsverzoek in raadkamer behandeld.

Namens klaagster is de heer [vertegenwoordiger] verschenen. Hij heeft gepleit overeenkomstig de door hem overgelegde zienswijze van klaagster op het bewilligingsverzoek.

Tijdens het middaggedeelte van de zitting in raadkamer is de vertegenwoordiger van klaagster tevens bijgestaan door klaagsters juridisch adviseur mr. G. Meijers.

Beklaagde en zijn raadsman mr. D.R. Doorenbos, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen. Beklaagde is voorts bijgestaan door mr. J. Winkels, advocaat te Amsterdam.

De raadsman van beklaagde heeft gepleit overeenkomstig de door hem overgelegde pleitaantekeningen.

Aan zaaksofficier van justitie mr. O.J.M. van der Bijl is bijzondere toegang verleend de zitting in raadkamer bij te wonen.

De advocaten-generaal mr. W.J. Veldhuis en mr. R.W.J. Kerckhoffs hebben in raadkamer - overeenkomstig het eerdere schriftelijke verslag - geadviseerd te bewilligen in het doen uitgaan van een kennisgeving van niet verdere vervolging. Mr. Veldhuis heeft het woord gevoerd overeenkomstig op voorhand toegestuurde spreeknotities.

Mr. Kerckhoffs heeft het woord gevoerd aan de hand van de op voorhand toegestuurde toelichting vanuit het zaaksteam in het onderzoek Eastwood.

4.Achtergrond, feiten en standpunten

4.1

Transactieovereenkomst Houston

Zoals reeds overwogen is de FIOD op 18 februari 2016 onder leiding van het Functioneel Parket en Landelijk Parket van het openbaar ministerie gestart met een strafrechtelijk onderzoek naar de ING Bank, onder de naam Houston. Naar aanleiding van dit onderzoek heeft het openbaar ministerie de vervolging van ING Bank opportuun geacht. In de periode van 1 januari 2010 tot en met december 2016 heeft ING Bank zich volgens het openbaar ministerie schuldig gemaakt aan overtreding van de Wet ter voorkoming van witwassen en financiering van terrorisme (Wwft), meermalen gepleegd, terwijl hiervan een gewoonte is gemaakt, en aan schuldwitwassen. Door het openbaar ministerie is vervolgens aan ING Bank een transactie van

€ 775.000.000,00 aangeboden. ING Bank geeft dit aanbod geaccepteerd en dit heeft geleid tot de “Transactieovereenkomst Houston” van 3 september 2018.

4.2

Beklagzaak

Door de heer [vertegenwoordiger] is op 13 september 2018 mede namens klaagster SOBI een klaagschrift ingediend. Bij tussenbeschikking van 30 september 2020 heeft het hof klager [vertegenwoordiger] niet-ontvankelijk verklaard en is de beklagprocedure voortgezet met uitsluitend SOBI als klaagster, vertegenwoordigd door [vertegenwoordiger]. Het beklag richtte zich tegen de beslissing van het openbaar ministerie om beklaagde niet te vervolgen ter zake van het feitelijk leidinggeven aan de strafbare feiten als gebleken in het strafrechtelijk onderzoek Houston.

Bij beschikking van 9 december 2020 heeft hof de strafvervolging gelast van beklaagde.

4.3

Het bewilligingsverzoek

In het onderzoek Eastwood is onderzoek gedaan naar de betrokkenheid van beklaagde bij de overtredingen van de Wwft, te weten de gebreken in het FEC-CDD (Financial Economic Crime - Customer Due Diligence) beleid. De bevindingen van de FIOD met betrekking tot strafbaar feitelijk leidinggegeven zijn gerelateerd in twee processen-verbaal. Het openbaar ministerie heeft deze processen-verbaal beoordeeld op de elementen zeggenschap, kennis en zorgplicht.

Het openbaar ministerie concludeert op basis van het onderzoek Eastwood dat beklaagde eind oktober/begin november 2014 binnen zijn portefeuille bekend raakte met gebreken in het FEC-CDD beleid. De e-mail van de General Counsel van 4 november 2014, waarin hij aan alle leden van de MBB aangeeft dat ING en mogelijk ook leden van de MBB persoonlijk strafrechtelijke risico’s lopen indien in de toekomst sprake zou zijn van een incident als gevolg van onvoldoende naleven van CDD-procedures (cliëntenonderzoek), was een escalatie van het signaal van CAS (Corporate Audit Services) in haar rapport Q3 2014. Hoewel uit het strafrechtelijk onderzoek volgt dat beklaagde persoonlijk weinig heeft ondernomen naar aanleiding van deze e-mail concludeert het openbaar ministerie op basis van de bevindingen uit dit onderzoek dat beklaagde aan zijn zorgplicht heeft voldaan en heeft laten voldoen. Van onverschilligheid bij beklaagde over de te lopen risico’s is niet gebleken. Laat staan van het op de koop toe nemen dat de risico’s zich daadwerkelijk zouden manifesteren. Deze conclusie vindt volgens het openbaar ministerie ook steun in de getuigenverklaringen, nu in deze verhoren geen bewijs is te vinden voor enige bewuste aanvaarding door beklaagde van het voortduren van gebreken in de naleving van het FEC-CDD beleid en/of in de naleving van de Wwft. Integendeel, getuigen verklaren dat beklaagde een betrokken en benaderbare CEO was, die ook aandacht had voor compliance, de business niet boven compliance stelde en die zich nimmer heeft gekeerd tegen maatregelen de compliance te verbeteren. Het openbaar ministerie stelt dat het feit dat de getroffen maatregelen later als gevolg van onderzoek Houston volstrekt onvoldoende zijn gebleken, onvoldoende is om te concluderen dat beklaagde daarvan een strafrechtelijk verwijt gemaakt kan worden. Slecht management is nog geen strafbaar management, aldus het openbaar ministerie.

Ook uit de waarschuwing van de DNB (de Nederlandse Bank) en het rapport van de ECB (de Europese Centrale Bank) volgt naar de mening van het openbaar ministerie geen specifieke zorgplicht voor beklaagde die bij niet-naleving een strafbaar feit zou kunnen opleveren.

Het openbaar ministerie is op basis van het onderzoek Eastwood dan ook tot de conclusie gekomen dat er onvoldoende aanwijzingen van schuld zijn dat beklaagde feitelijk leiding heeft gegeven aan de in de Transactieovereenkomst Houston vastgestelde strafbare feiten.

4.4

Het advies van de advocaten-generaal

Door het ressortsparket Den Haag wordt voornoemd bewilligingsverzoek ondersteund in welk licht door de advocaat-generaal is benadrukt dat het onderzoek heeft gedaan naar de mogelijkheid (en wenselijkheid) een nadere invulling te geven aan het door de Hoge Raad gegeven juridische kader ten behoeve van de strafrechtelijke vaststelling van feitelijk leidinggeven. Daarbij is onderzocht of het type verdachte, als dat van een CEO van een grootbank, door moet werken in de vereiste invulling van de zorgplicht en een bredere invulling daarvan met zich mee zou moeten brengen. Voor de concrete invulling van het type verdachte heeft het openbaar ministerie literatuuronderzoek naar feitelijke leidinggeven gedaan. Daarbij zijn het proefschrift van dr. mr. M.J. Hornman en een wetenschappelijke publicatie van zijn hand leidend geweest. Hornman maakt onderscheid tussen vijf organisatiemodellen die bedrijven hanteren. Voor banken geldt dat zij zijn georganiseerd volgens het model van de “machinebureaucratie”. In het kort staat dat volgens de advocaat-generaal voor de omvangrijke, logge(re) en bureaucratische onderneming. De advocaat-generaal acht in casu het model van een machinebureaucratie van toepassing op de onderhavige zaak.

Beoordeeld binnen de context van de machinebureaucratie zijn er voor beklaagde als CEO, ten aanzien van specifiek de zorgplicht, een aantal omstandigheden waarvan een disculperende werking uitgaat, namelijk dat de managers die binnen ING de kwestie in portefeuille hadden en daarop acteerden en daarover vervolgens aan de MBB en dus ook aan beklaagde rapporteerden. Ook zijn steun aan het ingestelde onderzoek is daarbij van belang. Geplaatst binnen een strafrechtelijke beoordeling van de zorgplicht was er daarom geen strafrechtelijke verplichting voor beklaagde om op het gebied van FEC-CDD-beleid (meer of nadere) actie te ondernemen.

Na het toetsen van de bevindingen van onderzoek Eastwood (en Houston) aan het toepasselijke beslissingskader van feitelijke leidinggeven, komt ook de advocaat-generaal tot de conclusie dat er onvoldoende aanwijzingen zijn van schuld voor feitelijke leiding geven van beklaagde.

Ten aanzien van het belang om in een strafproces een norm te bevestigen, overweegt de advocaat-generaal dat er naar zijn oordeel op basis van het onderzoek onvoldoende wettig en overtuigend bewijs is om de verdenking tegen beklaagde voldoende concreet te maken voor een vervolging die het openbaar ministerie ook opportuun acht. Het desalniettemin dagvaarden van beklaagde voor de rechtbank om zodoende tot een openbare behandeling te komen, acht de advocaat-generaal mede gelet op het tijdsverloop en in dit licht de redelijke termijn en de lange tijd die beklaagde in onzekerheid verkeert, de omstandigheid dat met een dagvaardingsprocedure nog meer onderzoek zal plaatsvinden en daarmee het uitstel van duidelijkheid voor beklaagde, de ING en de maatschappij, niet de juiste weg.

De advocaat-generaal adviseert het hof daarom te bewilligen in het doen uitgaan van een kennisgeving van niet verdere vervolging.

Ook ter zitting in raadkamer komen de advocaten-generaal net als de officieren van justitie tot de conclusie dat beklaagde zich niet op strafbare wijze aan zijn zorgplicht heeft onttrokken.

De strafrechtelijke vervolging van beklaagde als feitelijk leidinggever vereist een in de jurisprudentie uitgewerkte bewijslast welke volgens het openbaar ministerie in deze casus niet gehaald wordt.

De advocaten-generaal hebben in dit verband ter zitting benadrukt dat niet kon worden vastgesteld dat beklaagde bewust de aanmerkelijke kans op het plegen van Wwft overtredingen op de koop toe heeft genomen. Waar gebreken werden gesignaleerd en verbeteringen werden voorgesteld, steunde beklaagde deze voorstellen. Beklaagde heeft de aanpak door collega bestuurders die compliance tot hun portefeuille rekenden niet tegengewerkt of gebagatelliseerd. Hoewel hij de bevoegdheid had om maatregelen te nemen kon dit onder de gegeven omstandigheden redelijkerwijs niet van hem verlangd worden. Beklaagde kon en mocht vertrouwen op hetgeen door zijn collega’s in gang werd gezet.

De advocaten-generaal concluderen daarom dat de feiten en omstandigheden die voortvloeien uit Eastwood (en Houston) niet verder via de weg van het strafrecht ter beoordeling van de officier van justitie en de strafrechter zouden moeten zijn.

4.5

Hets
tandpunt van klaagster

Ter zitting in raadkamer heeft klaagster betoogd dat het bestuur van ING, meer in het bijzonder beklaagde, op de hoogte was van het structureel tekortschieten van het ING compliance beleid. Klaagster stelt dat beklaagde, hoewel bevoegd en redelijkerwijs gehouden maatregelen te treffen ter voorkoming van de verboden gedragingen van ING, dit heeft nagelaten. Beklaagde heeft niet alleen bewust de aanmerkelijke kans aanvaard dat de verboden gedragingen zich zouden voordoen, maar heeft deze ook bevorderd. Volgens klaagster is er ook na kennisname van de bevindingen in het onderzoek Eastwood onverminderd voldaan aan de bewijsdrempel voor het strafbaar leiding geven door beklaagde.

Daarnaast stelt klaagster zich op het standpunt dat strafvervolging opportuun is, mede gelet op de rechtsgelijkheid en geloofwaardigheid van het strafrecht, de afweging van het algemeen belang, de onvoldoende afschrikwekkende werking van de transactie met ING voor bestuurders en de internationale reputatie en voorbeeldfunctie van Nederland.

Klaagster komt dan ook tot de conclusie dat het verzoek om bewilliging afgewezen dient te worden met bevel tot dagvaarding van beklaagde ter zake van het feitelijk leiding geven aan overtredingen van de Wwft als gekwalificeerd in de transactieovereenkomst Houston.

4.6

Het standpunt van beklaagde

De raadsman van beklaagde concludeert in de brief van 5 september 2025, inhoudende het (materiële) standpunt van beklaagde, dat er inhoudelijk onvoldoende basis (meer) is om de vervolging in deze zaak nog verder voort te zetten.

De raadsman stelt dat de onderzoeksresultaten in Eastwood voor beklaagde positief zijn. Zij rechtvaardigen de conclusie, dat voor zover er in de jaren 2010 t/m 2016 al signalen waren en voor zover die signalen ook “doorkwamen” er steeds adequaat werd gereageerd. Dat blijkt volgens de raadsman uit tal van stukken en getuigenverklaringen, waarbij de raadsman naar documenten verwijst. Hij concludeert dat op grond daarvan kan worden vastgesteld en/of in elk geval zeer aannemelijk is dat werkelijk niemand binnen ING Nederland in de jaren 2010 t/m 2016 ooit heeft gedacht, vermoed of gesignaleerd dat het door CAS benoemde probleem of tekortkoming op het vlak van FEC-CDD niet werd opgelost en dat heeft geëscaleerd tot aan de CEO van ING NL. Laat staan dat een dergelijk signaal ooit bij de MBB respectievelijk de CEO van de ING Group (beklaagde) kan zijn terechtgekomen. Gelet hierop komt de raadsman tot de slotsom dat beklaagde als CEO van ING Group niet de voor feitelijk leidinggeven vereiste mate van wetenschap in relatie tot de vermeende verboden gedragingen bij de business unit Nederland had en overigens als Groups-CEO ook geen bijzondere taak ten aanzien van deze business unit (met zijn eigen bestuurders en toezichthouders) had.

Ter zitting in raadkamer heeft de raadsman van beklaagde herhaald dat in het onderzoek Eastwood het bewijs is geleverd – althans is op zijn minst aannemelijk geworden – dat van voorwaardelijk opzet op Wwft-overtredingen geen sprake kan zijn geweest. Er werd aantoonbaar hard gewerkt om zulke overtredingen juist zoveel mogelijk te voorkomen. De raadsman stelt dat ING Bank waar volgens het Houston-dossier nu juist het structurele Wwft-probleem zat, ook niet binnen de portefeuille van beklaagde viel. Hij stelt dat wanneer het niet signaleren/niet escaleren al achteraf verwijtbaar is, het verwijtbaar is op het niveau van de laagst verantwoordelijke functionaris die niet heeft geëscaleerd en dus niet de zorgplicht van zijn leidinggevende heeft geactiveerd.

De raadsman heeft daarbij aangevoerd dat beklaagde als hoogste functionaris door het stof is gegaan voor de fouten binnen ING Bank zonder dat hij zelf persoonlijk heeft geweten van die fouten en zonder dat hij zelf persoonlijk heeft bijgedragen aan die fouten. Voorts zou het voortzetten van de onderhavige strafvervolging tegen de tijdgeest ingaan en niet meer opportuun zijn.

Beklaagde zelf heeft ter zitting in raadkamer verklaard dat door de MBB opvolging is gegeven aan de e-mail van 4 november 2014 van de General Counsel. Onder leiding van de CRO (Chief Risk Officer), de Compliance Officer, het hoofd CAS en een lid van de Audit Committee van de Raad van Commissarissen zijn acties ondernomen, die hebben geleid tot de rapportage (van 15 december 2014) waaruit volgde dat de situatie niet alarmerend was en ING NL als overall rating “sufficient” kreeg. Beklaagde stelt dat hij het onderzoek heeft gesteund en dat hij er vanuit zijn rol als CEO op aangestuurd heeft dat de business lines een e-mail kregen waarin werd gewezen op het belang van compliance.

Beklaagde verklaart dat er na kennisname van genoemd rapport en de positieve signalen dat ING Bank “sufficient” was, er voor hem geen aanleiding meer bestond om persoonlijk actie te ondernemen ten aanzien van het FEC-CDD beleid en dat hij kon vertrouwen op zijn collega’s.

Beklaagde heeft ten slotte aangeven dat de zaak hem persoonlijk en professioneel zeer raakt en dat hij ten gevolge van de beklagprocedure al zeven jaar in onzekerheid leeft.

5.De beoordeling van het bewilligingsverzoek

Na bestudering van de stukken in het dossier en gehoord hetgeen ter zitting in raadkamer naar voren is gebracht, overweegt het hof als volgt.

Ter beoordeling staat de vraag of er na het onderzoek Eastwood voldoende aanknopingspunten zijn voor een succesvolle voortzetting van de vervolging van beklaagde als feitelijk leidinggever van de in de Transactieovereenkomst Houston door het openbaar ministerie vastgestelde strafbare feiten.

Het hof ziet ook na het onderzoek Eastwood in deze bewilligingsprocedure geen aanleiding om af te wijken van het eerder gehanteerde uitgangspunt dat er ernstige tekortkomingen waren in de uitvoering van het FEC-CDD beleid van ING Bank. Evenmin zijn er naar aanleiding van dit onderzoek redenen het oordeel te verlaten dat in voldoende mate vaststaat dat ING Bank in dit verband structureel de wet heeft overtreden en zich schuldig heeft gemaakt aan een groot aantal strafbare feiten. Het hof verwijst daartoe naar zijn eerdere beschikking, de transactieovereenkomst, het feitenrelaas bij deze overeenkomst en het te dien aanzien onderliggende dossier.

5.1

De haalbaarheid van de voortzetting van de vervolging

Voornoemd uitgangspunt ten aanzien van strafbaar handelen van de rechtspersoon laat de vraag of beklaagde feitelijk leiding heeft gegeven aan deze strafbare gedragingen onbeantwoord.

In de beschikking van 9 december 2020 heeft het hof tegen die achtergrond het juridisch kader voor strafbaar feitelijk leidinggeven weergegeven. In die beschikking oordeelde het hof op basis van het dossier Houston en het verhandelde ter zitting in raadkamer dat de conclusie gerechtvaardigd was dat de top van ING op de hoogte was van de tekortkoming van het compliance beleid in het door het onderzoek Houston beschreven periode. Het hof overwoog vervolgens dat beklaagde als CEO bevoegd en redelijkerwijs gehouden was maatregelen te treffen ter voorkoming van de strafbare gedragingen van ING Bank. Hij heeft dit echter niet alleen nagelaten en daardoor deze gedragingen bevordert, maar hij heeft daardoor ook bewust de aanmerkelijke kans aanvaard dat de verboden gedragingen zich zouden voordoen.

Met de officieren van justitie en de advocaten-generaal is het hof van oordeel dat ook na het onderzoek Eastwood voldoende vaststaat dat beklaagde als verantwoordelijke bestuurder kan worden aangemerkt, nu zijn positie hem zeggenschap verschafte om de gedragingen te voorkomen dan wel te doen stoppen, en dat hij gehouden was om actie te ondernemen zodra hij op de hoogte was van gedragingen die potentieel strafbaar handelen zouden kunnen opleveren of mogelijk al hadden opgeleverd.

De vervolgvraag is daarom of beklaagde kennis had van de door de rechtspersoon gepleegde strafbare feiten of op zijn minst genomen op de hoogte was van ernstige tekortkomingen in het compliancy beleid dat mogelijk zou kunnen leiden tot het plegen van strafbare feiten.

Ook na het onderzoek Eastwood is het hof met de officieren van justitie en de advocaten-generaal van oordeel dat het dossier voldoende basis biedt om deze vraag bevestigend te beantwoorden. Het onderzoek Eastwood heeft immers bevestigd dat beklaagde kennis had van en op de hoogte was van de tekortkomingen in de naleving van het FEC-CDD beleid. Hij kende immers het CAS-rapport waarin die tekortkomingen werden genoemd alsmede de e-mail van de General Counsel waarin werd gewaarschuwd voor mogelijke strafrechtelijke aansprakelijkheid bij herhaling van die tekortkomingen in de toekomst.

Over de zeggenschap over en kennis van de gedragingen bij beklaagde bestaat dan ook weinig discussie. De vraag die daarom in deze bewilligingsprocedure resteert is of beklaagde voldoende invulling heeft gegeven aan zijn aldus ontstane zorgplicht. Met andere woorden: zijn er, alle destijds aanwezige omstandigheden in aanmerking nemend, voldoende maatregelen genomen of had beklaagde, gelet op zijn positie en op die omstandigheden, méér moeten doen.

Het hof komt na het onderzoek Eastwood met betrekking tot deze deelvraag tot andere bevindingen dan in zijn eerdere beschikking, waarin op basis van het destijds verrichte onderzoek en het verhandelde ter zitting in raadkamer weinig aandacht is besteed aan de acties die beklaagde dan wel zijn medebestuurders wel of niet hebben ondernomen naar aanleiding van de door hen ontvangen signalen van potentieel te plegen en vermoedelijk gepleegde strafbare gedragingen door ING Bank.

Het hof stelt op basis van het vervolgonderzoek Eastwood en het verhandelde ter zitting in raadkamer in de bewilligingsprocedure thans vast dat er wel degelijk geacteerd is door het bestuur en management van ING Group.

Allereerst verwijst het hof daartoe naar de door beklaagde als verdachte afgelegde verklaring bij de rechter-commissaris. Daarbij valt op dat hij - in tegenstelling tot zijn eerder afgelegde getuigenverklaring in het onderzoek Houston - concreet antwoord geeft welke acties door de bestuurders en managers van ING Group zijn genomen naar aanleiding van de e-mail van de General Counsel. Ook geeft beklaagde in deze verklaring gemotiveerd aan wat zijn rol daarin is geweest.

Het hof memoreert verder dat beklaagde er in de aanvankelijke beklagprocedure voor heeft gekozen niet persoonlijk te verschijnen om zijn standpunt op het klaagschrift te verwoorden en om zo nodig vragen van het hof te beantwoorden. In deze bewilligingsprocedure is beklaagde wel persoonlijk verschenen en heeft hij op vragen van het hof geantwoord en inzicht gegeven in zijn rol als CEO van een complexe bankorganisatie.

Voorts heeft het hof kennisgenomen van de in het onderzoek Eastwood afgelegde getuigenverklaringen van onder andere (mede)bestuurders, managers, interne en externe accountants en de General Counsel die destijds werkzaam waren bij ING Group, die in deze verklaringen op wezenlijke onderdelen het standpunt en de visie van beklaagde bevestigen. Ook de nieuw ingebrachte schriftelijke stukken wijzen in die richting.

Het hof is op basis van het voorgaande voor wat betreft voornoemde deelvraag met het openbaar ministerie van oordeel dat op grond van het huidige dossier en de huidige jurisprudentie ten aanzien van beklaagde een vervolging als feitelijk leidinggever van de hier ter beoordeling staande gedragingen hoogstwaarschijnlijk niet tot een veroordeling zal kunnen leiden. Naar het oordeel van het hof heeft beklaagde naar aanleiding van de CAS- en General Counsel-signalen immers aan zijn reactieve zorgplicht voldaan door mee te werken aan de destijds in overleg met CAS, Compliance, Juridische Zaken en de Raad van Commissarissen vastgestelde maatregelen. Dat de beklaagde niet zelf de uitvoering van die maatregelen ter hand heeft genomen maakt dit niet anders nu hij er - bij het ontbreken van contra-indicaties - op mocht vertrouwen dat zijn professionele medebestuurders die maatregelen goed en voortvarend zouden uitvoeren.

De vraag rijst vervolgens of van de beklaagde - naast deze reactieve maatregelen - nog proactieve maatregelen verwacht hadden mogen worden. Had hij destijds, bijvoorbeeld, niet nadrukkelijker en zo nodig herhaald concreet moeten monitoren of de getroffen maatregelen daadwerkelijk effect sorteerden? Deze vraag reikt over de jurisprudentiële grenzen van het leerstuk van feitelijk leidinggeven waartoe de eerder genoemde dissertatie van Hornman en de schriftelijke standpunten van de officieren van justitie en de advocaten-generaal (inzake een invulling van dit leerstuk ten aanzien van de CEO van een systeembank, aldaar aangeduid als zorgplicht 2.0) enige aanleiding geven. Het hof stelt vast dat deze - voor de rechtsontwikkeling interessante - vraag thans in de jurisprudentie dus niet is beantwoord. Nu (ook) het Eastwood onderzoek niet specifiek is toegespitst op de beantwoording van deze vraag acht het hof het niet zinvol om in de onderhavige zaak deze jurisprudentiële grenzen binnen een voortzetting van de vervolging te verkennen op grond van de navolgende opportuniteitsoverwegingen.

5.2

De opportuniteit bij voortzetting van de vervolging

Allereerst is het tijdsverloop in deze complexe procedure van belang bij de opportuniteitsvraag van de voortzetting van de vervolging. De door ING Bank gepleegde strafbare feiten waaraan beklaagde feitelijk leiding zou hebben gegeven vonden plaats in de periode 2013-2016. Met de rechtspersoon ING Bank is in 2018 getransigeerd terwijl het hof in 2020 de vervolging van beklaagde heeft bevolen. Het daaropvolgend onderzoek Eastwood heeft meer dan vier jaar in beslag genomen. Hiermee lijkt, zoals het openbaar ministerie en de verdediging in de bewilligingsprocedure stellen, reeds nu al sprake te zijn van een schending van de redelijke termijn zoals bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM).

Naar verwachting zal voortzetting van de vervolging van de beklaagde bovendien veel tijd vragen, waardoor de redelijke termijn ten aanzien van de procedure als geheel zal toenemen. De verdediging heeft in dit licht reeds aangegeven dat nog veel onderzocht zal moeten worden en dat slechts zo’n 25 van de oorspronkelijk ruim 150 opgegeven getuigen in het onderzoek Eastwood zijn gehoord. Ook het openbaar ministerie wijst op het te verwachten langdurig tijdsverloop indien tot dagvaarding wordt overgegaan.

Tegen de achtergrond van voornoemd tijdsverloop heeft het hof in de bewilligingsprocedure ook aandacht gevraagd voor de eventuele verjaring van de in deze procedure voorliggende strafbare feiten. Bij gebreke van een tenlastelegging is moeilijk te bepalen welke strafbare feiten zijn verjaard of op korte termijn zullen verjaren, maar aannemelijk is dat voor schuldwitwassen de absolute verjaring voor de volledige periode intreedt vanaf 2029.

Een voortzetting van de vervolging betekent niet alleen dat de berechting veel tijd zal vragen maar ook dat zij, zoals het hof reeds in zijn eerdere beschikking heeft voorzien, een aanzienlijke aanslag zal zijn op de schaars beschikbare capaciteit van zowel het openbaar ministerie als de rechtspraak.

Het hof overweegt in dit verband dat het algemeen belang ook gediend kan zijn bij een openbare behandeling waarbij gedragingen aan een rechterlijke toets worden onderworpen, ongeacht de uitkomst. In dit licht kent het hof nadrukkelijk gewicht toe aan de omstandigheid dat de norm, dat ook bestuurders van een bank niet vrijuit gaan als zij feitelijk leiding hebben gegeven aan verboden gedragingen van die bank, reeds is bevestigd door het door het hof gegeven (gemotiveerd) bevel tot vervolging en het daarop volgend onderzoek Eastwood en de aandacht voor die beschikking na publicatie. Voor het bevestigen van enige norm middels een openbare gerechtelijke behandeling, is de voortzetting van de vervolging naar het oordeel van het hof daarom niet nodig.

Het hof weegt in dit verband tevens nadrukkelijk mee dat de eerdere vervolging van de ING Bank voor eenzelfde feitencomplex heeft geresulteerd in een transactie voor een bedrag van € 750.000.000,00 euro en dat als resultaat van die vervolging bovendien de nodige verbetertrajecten met betrekking tot compliancy zijn gerealiseerd.

Naast het algemeen belang speelt ook het particuliere belang van beklaagde een rol. Zoals door de verdediging gesteld voelt beklaagde zich al zeven jaar publiekelijk nagewezen als potentiële crimineel en voelt hij zich al gestraft. Ook in raadkamer heeft beklaagde laten blijken diep geraakt te zijn door de vervolging en de gevolgen daarvan voor zijn gezin en zijn toekomst.

Ten aanzien van de aard en omvang van de voortzetting van de procedure heeft het hof verder betekenis toegekend aan de omstandigheid dat het onderzoek Eastwood heeft laten zien dat niet alleen beklaagde als CEO een verantwoordelijke positie innam waar het de nakoming van compliancy betrof, maar dat ook andere bestuurders en managers ten aanzien van de nakoming van compliancy een verantwoordelijke positie innamen. Het hof acht het ook van belang dat beklaagde zowel bij de rechter-commissaris als in raadkamer bij het hof vragen heeft beantwoord en inzicht heeft gegeven in zijn rol als CEO bij een complexe internationale bank.

5.3

Conclusie

Gelet op het voorgaande acht het hof een verdere vervolging niet opportuun.

Het hof zal dan ook bewilligen in het verzoek van de officieren van justitie om beklaagde niet verder te vervolgen.

6.De beslissing

Het hof:

Wijst het bewilligingsverzoek toe.

Deze beschikking, waartegen geen gewoon rechtsmiddel openstaat, is gegeven op 3 december 2025 door

mr. T.E. van der Spoel, voorzitter, mr. A.N. Labohm en

mr. O.M. Harms, leden, in tegenwoordigheid van

mr. M.M. Bakker-Otjens, griffier, en is ondertekend door de voorzitter en de griffier.