Uitspraak
BELASTINGKAMER GERECHTSHOF TE LEEUWARDEN
UITSPRAAK
Nummer 1005/96 12 maart 1999
Uitspraak van het gerechtshof te Leeuwarden, tweede meervoudige belastingkamer, op het beroep van de gemeente X te Z tegen de uitspraak van de het hoofd van de eenheid Grote Ondernemingen van de belastingdienst te P (: de inspecteur), gedaan op het bezwaarschrift van belanghebbende tegen de opgelegde naheffingsaanslag in de omzetbelasting over de periode 1 januari 1993 tot en met 31 december 1993.
1. Ontstaan en loop van het geding.
1.1. Met dagtekening 26 januari 1995 heeft de inspecteur de onderhavige naheffingsaanslag aan belanghebbende opgelegd ten bedrage van f 1.529.487,-- aan enkelvoudige belasting en f 83.144,-- aan heffingsrente.
1.2. Op het namens belanghebbende tijdig ingediende bezwaarschrift heeft de inspecteur bij de bestreden uitspraak van 21 oktober 1996 de naheffingsaanslag verminderd tot f 1.494.850,-- aan enkelvoudige belasting en f 81.261,-- aan heffingsrente.
1.3. Belanghebbende is tegen deze uitspraak in beroep gekomen bij een beroepschrift (met bijlagen) dat op 26 november 1996 bij de griffie van het hof is ingekomen, en dat werd aangevuld bij brief (met bijlagen) van 22 januari 1997. De inspecteur heeft op 15 juli 1997 zijn vertoogschrift (met bijlagen) ingezonden.
1.4. Op de zitting van het hof van 15 januari 1998, gehouden te Leeuwarden heeft de mondelinge behandeling van de zaak plaatsgevonden. Aldaar waren aanwezig de gemachtigde van belanghebbende, bijgestaan door twee ambtenaren van de gemeente X, alsmede de inspecteur, bijgestaan door de heer A.
1.5. Ter zitting heeft zowel de gemachtigde van belanghebbende alsmede de inspecteur de respectievelijk door beiden voorgelezen pleitnotities overgelegd.
1.6. Van alle genoemde en hierna nog te noemen stukken moet de inhoud als hier ingevoegd worden beschouwd.
2. De feiten
Op grond van de gedingstukken en het ter zitting verhandelde staat het volgende als onbetwist, dan wel onvoldoende betwist, tussen partijen vast:
2.1. Belanghebbende heeft uitvoering gegeven aan het door haar ontworpen sanerings- en reconstructieplan a-plein (: het plan). Het plan omvatte -kort gezegd- het creëren en aanpassen van een aantal infrastructurele voorzieningen in (de directe omgeving van) het centrum van Z, waaronder het uitbreiden en het verbeteren van de parkeervoorzieningen.
2.2. In het kader van de uitvoering van het plan heeft belanghebbende in het centrum van Z een parkeergarage gebouwd en vervolgens -voor haar eigen rekening en risico- in exploitatie genomen.
2.3. De uitvoering van het plan is bekostigd met door belanghebbende van de provincie, het rijk en de Europese Unie verkregen subsidies, aangevuld met gelden uit de financiële reserves van belanghebbende, met als gevolg dat op de exploitatie van de parkeergarage geen kapitaallasten drukken.
2.4. In de garage -die voor een ieder toegankelijk is- kunnen motorvoertuigen tegen betaling worden geparkeerd. Het tarief is vastgesteld op f 1,-- per 1 ½ uur , met een maximum van f 2,50 per dag. De garage wordt niet bewaakt. Er is slechts beperkt toezicht op de werking van de aanwezige automaten.
2.5. De totale opbrengst terzake van de exploitatie van de parkeergarage bedroeg in de jaren 1993, 1994 en 1995 respectievelijk f 87.000,--, f 73.000,-- en f 78.000,--, terwijl er in de onderscheiden jaren in totaal f 119.000,--, f 140.000,-- en f 116.000,-- aan exploitatiekosten zijn gemaakt.
2.6. Tijdens een bij belanghebbende ingesteld boekenonderzoek bleek de inspecteur dat belanghebbende de mening was toegedaan dat zij ten aanzien van de aanleg en exploitatie van de onderhavige parkeergarage handelde als ondernemer in de zin van de Wet op de omzetbelasting 1968 (: de wet) en dat de aan belanghebbende in rekening gebrachte omzetbelasting als voorbelasting was afgetrokken. De inspecteur -die de mening was toegedaan dat de aanleg en de exploitatie geschiedde in het kader van een aan belanghebbende opgedragen overheidstaak- heeft vervolgens de onderhavige naheffingsaanslag opgelegd, waarin is begrepen een bedrag van f 1.272.510,-- aan voorbelasting welke betrekking heeft op de door belanghebbende geëxploiteerde parkeergarage. In de bestreden uitspraak heeft de inspecteur zijn standpunt ten aanzien van de heffing van de omzetbelasting met betrekking tot de exploitatie van de parkeergarage gehandhaafd.
3. Het geschil en de standpunten van partijen.
3.1. In geschil is het antwoord op de vraag of belanghebbende ten aanzien van de door haar geëxploiteerde parkeergarage de haar in rekening gebrachte omzetbelasting als voorbelasting kan aftrekken.
3.2. Belanghebbende is -kort samengevat- de mening toegedaan dat zij als eigenaar van de garage gelegenheid geeft tot parkeren onder dezelfde juridische voorwaarden als een particulier exploitant. Het gaat niet om een publiekrechtelijk gefundeerde activiteit die exclusief aan de gemeente is voorbehouden. Belanghebbende handelt derhalve niet als overheid in de zin van artikel 4, lid 5 van de Richtlijn 77/388/EG (: de Zesde Richtlijn). Wordt aan belanghebbende het aftrekrecht ontzegd dan ontstaat concurrentievervalsing, zodat belanghebbende op grond van artikel 4, lid 5, 2e alinea, van de Zesde Richtlijn als belastingplichtige moet worden aangemerkt, ook al is er sprake van handelen als overheid. De stallingovereenkomst is wellicht te kwalificeren als opslag van goederen als bedoeld in artikel 4, lid 5, derde alinea juncto Bijlage D van de Zesde Richtlijn. Belanghebbende bestrijdt dat het exploiteren van de parkeergarage naar haar aard een overheidstaak zou zijn. De aan belanghebbende in rekening gebrachte omzetbelasting is derhalve terecht als voorbelasting afgetrokken.
3.3. De inspecteur voert -kort samengevat- aan dat de uitvoering van het plan is geschied in het kader van een aan belanghebbende opgedragen overheidstaak. De bouw en exploitatie van de parkeergarage maakt integraal deel uit van het door belanghebbende gevoerde parkeerbeleid. Het aanleggen van een dergelijke infrastructurele voorziening dient naar haar aard als overheidstaak te worden aangemerkt. Er is geen sprake van concurrentieverstoring of opslag van goederen als bedoeld in de Zesde Richtlijn. De aan belanghebbende ter zake van de aanleg en exploitatie in rekening gebrachte omzetbelasting, welke door haar als voorbelasting in aftrek is gebracht, is derhalve terecht nageheven.
4. Overwegingen omtrent het geschil.
4.1. Uit de door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente X opgestelde en door de gemeenteraad goedgekeurde ‘’notitie parkeerbeleid Z-centrum, heropzet parkeerbeleid’’, van 20 december 1990 (: de notitie), welke notitie (mede) ten grondslag heeft gelegen aan de uitvoering van het plan, blijkt onder meer het volgende:
Sinds 1983 zijn er wijzingen opgetreden in de parkeersituatie.
Waarneembaar is dat de parkeersituatie sinds 1983 met name tijdens de drukke uren (zaterdag en koopavond) is verslechterd. De parkeerterreinen in het centrum zijn op die momenten overvol en er is op de parkeerterreinen veel rondrijdend en naar een open plaats zoekend autoverkeer.
In het voorgaande is al even gewezen op de centrale ligging van het b-plein-parkeerterrein en de mogelijkheid om vanuit dat gegeven tot een gedifferentieerde (parkeer)tarievenstructuur voor Z te komen.
De noodzaak voor een gedifferentieerde structuur is zeker aanwezig als de parkeergarage in de overwegingen wordt betrokken.
Het moge duidelijk zijn dat wanneer voor de parkeergarage hetzelfde tarief wordt gevraagd als voor het b-plein of voor het nabijgelegen parkeerterrein aan de c-straat, de parkeergarage gedurende grote delen van de (werk)dag maar uiterst matig gevuld zal zijn. De parkeergarage is op werkdagen meer bedoeld voor langparkeerders, zoals bewoners, winkel- en kantoorpersoneel, die hun auto gedurende vrijwel de gehele dag in het centrum moeten zien kwijt te raken. De parkeergarage mag niet te duur worden. Het moet aantrekkelijk zijn voor de langparkeerder om de auto in de parkeergarage te stallen. Bij een te hoog tarief zal men zijn toevlucht zoeken tot de woonstraten, waar het parkeren gratis is.
Er moet voor worden gewaakt om de tarieven verder op te trekken of om meer terreinen van betaald parkeren te voorzien. Het moet voor de regio aantrekkelijk blijven om in Z te winkelen.
In het kader van het a-pleinproject is een parkeergarage gebouwd. Het doel van deze parkeergarage is om het reeds heersende tekort aan parkeergelegenheid in het b-pleingebied terug te dringen en de extra parkeerbehoefte, die ontstaat door de realisering van de bebouwing (bibliotheek, dienstencentrum, kantoren en woningen) op het a-plein op te vangen.
Samenvatting van de voorstellen:
handhaving van het beleid dat de dichtst bij het centrum gelegen parkeerterreinen worden aangewezen voor betaald parkeren, maar dat tevens in elke hoek van het centrum voldoende gratis parkeergelegenheid aanwezig is voor langparkeerders, ten einde te voorkomen dat langparkeerders (bewoners, winkel- en kantoorpersoneel) gedwongen worden uit te wijken naar woonbuurten bij het centrum en daar voor overlast zorgen. Het vorenstaande betekent in de praktijk dat er geen wijziging komt in de huidige verdeling tussen “betaald” en “gratis" parkeren;
overgaan tot de instelling van een gedifferentieerd parkeertarief, waarbij het b-plein als meest centraal gelegen parkeerterrein het duurst wordt (en in tarief wordt verhoogd) en voor de overige betaalde parkeerterreinen het huidige tarief blijft gehandhaafd;
nieuw aan te leggen parkeerterrein op het a-plein als “betaald” terrein aanwijzen;
4.2. Het hof acht op grond van voormelde passages in de notitie -in onderling verband en samenhang bezien- aannemelijk dat de aanleg/aanpassing van de in de notitie beschreven parkeervoorzieningen in en in de nabijheid van het centrum van Z, alsmede de exploitatie van een aantal van die parkeervoorzieningen door belanghebbende en de daarmee verband houdende tariefstelling, het directe gevolg is van het door belanghebbende gevoerde -(onder meer) in het plan uitgewerkte- parkeerbeleid. De doelstellingen van dit beleid -naar het hof uit de notitie afleidt, kort gezegd inhoudende dat de aanwezige winkels en instellingen goed bereikbaar moeten zijn en dat het voor automobilisten aantrekkelijk moet zijn die winkels en instellingen te bezoeken, waarbij het van belang is dat er een evenwichtige spreiding van geparkeerde voertuigen plaatsheeft en er bovendien rekening wordt gehouden met eventuele parkeerproblemen en overlast voor de in het centrum werkzame personen en de bewoners- tracht belanghebbende (mede) te bewerkstelligen door een gedifferentieerde tariefstelling: op bepaalde plaatsen kan vrij worden geparkeerd, terwijl op andere plaatsen -waaronder in de onderhavige parkeergarage- door belanghebbende van gebruikers een beperkte vergoeding voor parkeren van motorvoertuigen wordt gevraagd.
Het uitvoeren van dit parkeerbeleid en het bewerkstelligen van de daarin geformuleerde doelstellingen betreft naar het oordeel van het hof een specifieke overheidstaak, ter zake waarvan belanghebbende optreedt als publiekrechtelijk rechtspersoon.
Op grond van hetgeen hierboven is overwogen is het hof van oordeel dat belanghebbende de bouw van de onderhavige parkeergarage ter hand heeft genomen en dat zij die garage vervolgens is gaan exploiteren op de onder de vaststaande feiten beschreven wijze, om mede daardoor haar parkeerbeleid in (de omgeving van) het centrum van Z te realiseren en te vervolmaken, waarbij de te vragen vergoeding van gebruikers en de omvang van die vergoeding volledig afhankelijk is van en ondergeschikt aan (de doelstellingen van) dat parkeerbeleid.
Onder voormelde omstandigheden handelt belanghebbende ten aanzien van de door haar geëxploiteerde parkeergarage in het kader van het specifiek voor haar als overheid geldende juridische regime. Mede gelet op de onder 2.3. en 2.4. vermelde vaststaande feiten, kan onder voormelde omstandigheden niet worden gezegd dat de exploitatie door belanghebbende wordt verricht onder dezelfde juridische voorwaarden als particuliere economische subjecten.
4.3. Belanghebbende -op wie in deze de bewijslast rust- heeft niet aannemelijk gemaakt dat er ten gevolge van de exploitatie van de parkeergarage door belanghebbende sprake is van concurrentievervalsing van enige betekenis.
Daarbij neemt het hof het volgende in aanmerking: nog daargelaten dat niet is gebleken dat in Z door een ander of anderen dan belanghebbende parkeervoorzieningen worden geëxploiteerd en het hof reeds daarom niet inziet dat er sprake is van concurrentievervalsing vanwege de omstandigheid dat belanghebbende de onderhavige parkeergarage exploiteert, is van concurrentievervalsing geen sprake nu -ongeacht of belanghebbende de parkeergarage wel of niet exploiteert- het, mede gelet op de onder 2.5. omschreven exploitatieresultaten, niet aannemelijk is dat derden bereid zouden zijn in (het centrum van) Z parkeervoorzieningen te exploiteren.
4.4. Naar het oordeel van het hof is het tegen betaling parkeren van motorvoertuigen in een voor een ieder toegankelijke parkeergarage niet aan te merken als “opslag van goederen” als bedoeld in artikel 4, lid 5, derde alinea juncto Bijlage D, sub 9, van de Zesde Richtlijn.
4.5. Indien belanghebbende in de laatste alinea van haar pleitnota heeft beoogd een beroep te doen op het gelijkheidsbeginsel, kan dit beroep naar het oordeel van het hof niet slagen, nu belanghebbende -op wie in deze de bewijslast rust- niet aannemelijk heeft gemaakt dat er ten aanzien van de onderhavige garage enerzijds en de parkeergarages in L anderzijds sprake is van (in rechte) gelijke gevallen, die dezelfde behandeling ter zake van de heffing van de omzetbelasting behoeven.
4.6. Het beroep is derhalve ongegrond. De inspecteur heeft de betreffende voorbelasting terecht nageheven.
Nu er met betrekking tot de omvang van de na te heffen belasting tussen partijen geen verschil van mening is en het hof niet is gebleken dat door partijen wordt uitgegaan van een onjuiste rechtsopvatting, zal het hof hen daarin volgen.
5. De proceskosten.
Naar het oordeel van het hof zijn er geen termen aanwezig te komen tot een veroordeling in een tegemoetkoming in de proceskosten.
6. De beslissing.
Het hof bevestigt de uitspraak van de inspecteur.
Gedaan op 12 maart 1999 door mr H.S. Pruiksma, raadsheer en voorzitter, mrs F.J.W. Drion en H.H.A. Fransen, beiden raadsheer, in tegenwoordigheid van dhr J.M. Gerrits als griffier, en ondertekend door voornoemde voorzitter en griffier
Uitgesproken ter openbare terechtzitting van 12 maart 1999 te Leeuwarden door
mr. Drion.
Op 17 maart 1999 afschrift aangetekend verzonden aan beide partijen.
De griffier van het Gerechtshof te Leeuwarden.
[Zie ook het arrest HR 35253 (red.)]