Uitspraak
BELASTINGKAMER GERECHTSHOF TE LEEUWARDEN UITSPRAAK
Kenmerk: BK 151/01 9 september 2002
Uitspraak van het Gerechtshof te Leeuwarden, tweede meervoudige belastingkamer, op het beroep van de Stichting X te Z tegen de uitspraak van de ambtenaar belast met de heffing van het waterschap Hunze en Aa's te Veendam -als rechtsopvolger van het voormalige waterschap Hunze en Aa te Zuidlaren- (hierna: de heffingsambtenaar), gedaan op het bezwaarschrift van belanghebbende tegen de haar opgelegde aanslag in de waterschapslasten voor het jaar 1995.
1. Ontstaan en loop van het geding
Belanghebbende werd voor het jaar 1995 in de waterschapslasten aangeslagen terzake van een groot aantal percelen tot een bedrag van in totaal ƒ 111.346,--.
Op het tijdig ingediende bezwaar van belanghebbende heeft de heffingsambtenaar bij de bestreden uitspraak van 26 januari 2001 de aanslag gehandhaafd.
Belanghebbende is tegen deze uitspraak in beroep gekomen bij een beroepschrift (met bijlagen), hetwelk op 21 februari 2001 is ingekomen.
Nadat de gemachtigde van de heffingsambtenaar zijn verweerschrift (met bijlagen) heeft ingezonden, heeft het gerechtshof de gemachtigde van belanghebbende toegestaan een conclusie van repliek in te zenden, welke conclusie van repliek ter 's hofs griffie is ingekomen op 30 januari 2002 en waarvan een afschrift werd gezonden aan de heffingsambtenaar.
De gemachtigde van de heffingsambtenaar heeft vervolgens een conclusie van dupliek ingezonden, welke conclusie van dupliek ter 's hofs griffie is ingekomen op 1 mei 2002 en waarvan een afschrift werd gezonden aan de gemachtigde van belanghebbende.
Vervolgens heeft de mondelinge behandeling plaatsgevonden ter zitting van 18 juni 2002, gehouden te Leeuwarden, alwaar aanwezig waren de gemachtigde van belanghebbende, vergezeld van de heren ing.A, ing.B, ir.C en mr.D, alsmede de gemachtigden van de heffingsambtenaar, vergezeld van de heren mr.E en ing.F.
Ter voormelde zitting heeft een gemachtigde van de heffingsambtenaar de door hem ter zitting voorgedragen pleitnota overgelegd.
De gemachtigde van belanghebbende heeft op verzoek van het hof schriftelijk nadere gegevens verstrekt, hetgeen is geschied bij een schrijven van 24 juni 2002, op dezelfde datum per fax binnengekomen en op 25 juni 2002 gelijkluidend bij aangetekende brief ingekomen. Over de inhoud van deze brief heeft tussen partijen afstemming plaatsgevonden en een afschrift van deze brief is gezonden aan de gemachtigden van de heffingsambtenaar.
Ter zitting is overeengekomen dat, indien de gemachtigden van de heffingsambtenaar op- of aanmerkingen op laatstgenoemde brief zouden hebben, zij daaromtrent van hun gevoelen zouden doen blijken, doch zij hebben op de brief geen reactie gezonden aan het hof. Partijen zouden volgens deze afspraak, indien daaraan behoefte zou bestaan, vervolgens kunnen verzoeken om een nieuwe mondelinge behandeling van de zaak, doch hebben afgezien van een dergelijk verzoek.
Van alle genoemde (en hierna nog te noemen) stukken moet de inhoud als hier ingevoegd worden beschouwd.
2. De feiten.
Blijkens de gedingstukken en op grond van het verhandelde ter zitting staat als onbetwist, dan wel onvoldoende betwist, tussen partijen vast:
2.1 Belanghebbende is genothebbende krachtens zakelijk recht van in het beheersgebied van het waterschap Hunze en Aa (thans; Hunze en Aa's, nader: het waterschap) gelegen onroerende zaken, waaronder een aantal percelen bestaande uit oppervlaktewater en boezemlanden in het gebied van het a-meer (nader: de percelen). Deze percelen zijn op de bij de aanslag behorende specificatielijst aangeduid met de bijgeschreven letters ZL en partijen beperken het geschil uitdrukkelijk tot de klassenindeling van deze percelen.
2.2 Het a-meer is ongeveer 650 hectare groot en bestaat uit open water met aan de randen boezemlanden. Hieromheen zijn kaden aangelegd teneinde overstroming van het omringende gebied te voorkomen.
2.3 De provincie Groningen heeft in het waterhuishoudingsplan (1995 - 1998) aan het a-meer met bijbehorende gebieden (waarin de percelen zijn gelegen) de functies toegekend van oppervlaktewater voor aanvoer, afvoer en berging, van zwemwater, van vaarwater en van viswater. Tevens zijn aan de gebieden rondom het a-meer specifiek ecologische en esthetische functies toegekend. Belanghebbende beschouwt het gebied primair als natuurgebied, waar zij, blijkens het Beheerplan G, recreatie tolereert voor zover dit geen negatieve invloed heeft op de natuurwaarden.
2.4 Het waterschap heft waterschapslasten op basis van de Kostentoedelingsverordening van 8 februari 1995, de Verordening op de waterschapsomslagen van 8 februari 1995 en de Omslagklassenverordening van 8 februari 1995, welke verordeningen alle zijn goedgekeurd door Gedeputeerde Staten van de provincie Groningen en door Gedeputeerde Staten van de provincie Drenthe en bekendgemaakt op 30 maart 1995.
2.5 De Omslagklassenverordening kent geen niet-betalende omslagklasse.
2.6 Ingevolge het bepaalde in artikel 3, onderdeel b, van de Omslagklassenverordening worden in omslagklasse 2 (open water, met factor 0,52) ingedeeld ongebouwde onroerende zaken gelegen in een gebied bestaande uit kadastrale percelen die hoofdzakelijk bedekt zijn met water, inclusief de direct aan dit water gelegen gronden waarvoor het waterschap niet meer kosten maakt dan voor het met water bedekte gedeelte. De onderhavige percelen zijn op basis hiervan ingedeeld in omslagklasse 2.
2.7 Belanghebbende, die zich op het standpunt stelt dat uit oogpunt van natuurbeheer een zo natuurlijk mogelijk peilverloop in het a-meer wenselijk is, waarbij de uitoefening van de waterschapstaak een zodanig peilverloop in de weg staat, heeft bij bezwaar gesteld dat de boezemlanden geen enkel belang hebben bij de waterschapstaak, doch integendeel daarvan schade ondervinden, zodat aan de Omslagklassenverordening een 0-klasse moet worden toegevoegd waarin de percelen behoren te worden ingedeeld.
2.8 Bij de uitspraak op het bezwaar heeft de heffingsambtenaar gesteld dat er geen sprake is van het ontbreken van enig belang en er dus geen aanleiding bestaat voor de indeling in een zogenaamde 0-klasse. De heffingsambtenaar heeft het bezwaar derhalve ongegrond verklaard en de aanslag gehandhaafd.
2.9 Nader is tussen partijen komen vast te staan dat een tweetal percelen, afgezien van het principale bezwaar van belanghebbende, in ieder geval ten onrechte is ingedeeld in omslagklasse 4, terwijl dit volgens het standpunt van het waterschap omslagklasse 2 behoort te zijn. Eén van deze percelen, nummer 3224 sectie E gemeente L, betreft een perceel dat onderdeel uitmaakt van de thans in geschil zijnde percelen. De aanslag zou op grond hiervan dienen te worden verminderd tot (afgerond op hele guldens) f 110.481,--.
Het andere perceel, nummer 951 sectie E gemeente M, wordt door partijen uitdrukkelijk buiten de onderhavige procedure gehouden. Herstel van de aanslag op dit punt zal volgens het waterschap na afloop van de onderhavige procedure ambtshalve plaatsvinden.
3. Het geschil.
Te dezen is in geschil het antwoord op de vraag of de onderhavige percelen oppervlaktewater en boezemland waterbezwaar leveren en het waterschap in verband daarmee kosten maakt, alsmede of er ten aanzien van de percelen (enig) belang is bij de uitoefening van de waterschapstaken.
Ingeval één dezer vragen positief wordt beantwoord zijn de waterschapslasten terecht van belanghebbende geheven; ingeval beide vragen negatief worden beantwoord ontbreekt de rechtsgrond voor de heffing.
4. Het standpunt van belanghebbende.
Namens belanghebbende is - voor zover te dezen van belang, kort samengevat - gesteld in het beroepschrift en mondeling ter zitting:
4.1 De percelen leveren geen waterbezwaar, doch vervullen voor het waterschap de functie van waterberging met een dempende invloed op de pieken in de afstroming. Het waterschap maakt derhalve geen kosten ten behoeve van de percelen, maar heeft slechts voordeel.
4.2 De percelen moeten worden aangemerkt als natuurgebied. Het streven is de natuurlijke wisselingen van het waterpeil zijn invloed te laten behouden ter bevordering van de natuurlijke ontwikkeling van onder meer landschap en plantengroei. Het peilbeheer van het waterschap doet afbreuk aan dit streven. Recreatie (scheepvaart, zwemmen en vissen) in het gebied wordt slechts gedoogd zolang dit geen afbreuk doet aan de doelstelling van natuurbeheer.
Ten aanzien van de percelen is er dus geen belang bij de uitoefening van de waterschapstaken.
4.3 De heffing van waterschapslasten met betrekking tot de percelen dient te worden teruggebracht tot nihil.
5. Het standpunt van de heffingsambtenaar.
De heffingsambtenaar heeft daartegenover -voor zover te dezen van belang, kort samengevat- aangevoerd in het verweerschrift en mondeling ter zitting:
5.1 Voor wat betreft de vraag of de percelen waterbezwaar veroorzaken stelt belanghebbende zich op een onjuist standpunt. De neerslag op de percelen veroorzaakt, gelijk aan neerslag op verhard terrein, een directe piek in de waterafvoer. Van een dempende werking is daarbij geen sprake. De dimensionering van de waterstaatkundige voorzieningen is hierop afgestemd. De toe te rekenen kosten zijn volgens de methode Oldambt bepaald in het rapport "Toedeling waterschapslasten van Waterschap Hunze en Aa i.o.". Het aspect dat de percelen een regulerende werking hebben op de waterafvoer van de achterliggende gebieden is voor de bepaling van de omvang van het belang voor de percelen zelf niet relevant.
5.2 Nog daargelaten dat het peilbeheer ook in het belang van de natuurfunctie van de percelen kan zijn in perioden van droogte, waarin via het gemaal bij N water naar het a-meer wordt gepompt, zijn voor de vraag of er belang is voor de percelen bij de uitoefening van de waterschapstaken, niet enkel de door belanghebbende nagestreefde doelstellingen doorslaggevend. Het waterschap dient een voorzieningenniveau in stand te houden en te gebruiken met afweging van alle betrokken belangen, ook die welke niet stroken met of zelfs strijdig zijn met belanghebbendes doelstelling. Het peilbeheer wordt uitgeoefend rekening houdend met alle beoogde functies van het a-meer (scheepvaart, landbouw, natuur en recreatie). Aangezien het begrip belang objectief moet worden benaderd is belanghebbendes subjectieve opvatting hieromtrent irrelevant.
5.3 De percelen zijn mitsdien terecht in de heffing van waterschapslasten betrokken.
6. De overwegingen omtrent het geschil.
6.1 Uit het bepaalde in artikel 1, tweede lid, van de Waterschapswet (nader: de wet) in samenhang met het eerste lid van dat artikel volgt dat de wetgever bij de inrichting van het vaderlandse waterschapsbestel het oog heeft gehad op gebiedsgerichte zorg voor waterkering en waterhuishouding.
6.2 Op grond van artikel 11, tweede lid, letter a, van de wet dient belanghebbende te worden aangemerkt als een rechtspersoon die als genothebbende krachtens zakelijk recht van in het taakgebied van het waterschap gelegen ongebouwde onroerende zaken in beginsel belang heeft bij de taakuitoefening door het waterschap. De werking van artikel 116, letter a, van de wet brengt dan vervolgens belanghebbende onder het bereik van de omslag die het waterschap heft ter bestrijding van de kosten die zijn verbonden aan het behartigen van de taken die aan het waterschap zijn opgedragen. Het bepaalde in artikel 119 van Pro de wet dient daarbij als waarborg dat aan belanghebbende via de omslag geen kosten, verbonden aan de taakuitoefening door het waterschap, worden opgelegd die niet in enige relatie staan tot aard en omvang van het belang dat zij heeft bij die taakuitoefening.
6.3 Het waterschap heeft ter uitvoering van het bepaalde in artikel 119, eerste lid, van de wet en artikel 120, vijfde lid (tekst 1995, thans zevende lid), van de wet een kostentoedelingsverordening en een omslagklassenverordening vastgesteld. Uit niets blijkt dat aan de totstandkoming van deze verordeningen gebreken kleven die aan de verbindendheid van de verordeningen in de weg staan.
6.4 Dat de indeling van percelen open water in de omslagklassenverordening in een betalende klasse deze verordening in zoverre onverbindend zou maken op grond van juridische, bestuurlijke en praktische bezwaren die de provincie Groningen, gesteund door het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, volgens belanghebbende heeft, is niet aannemelijk geworden.
6.5 De stelling van het waterschap, dat de onderhavige percelen waterbezwaar opleveren doordat daarop gevallen neerslag leidt tot een piek in de waterafvoer van die percelen waarop de dimensionering van de waterstaatkundige voorzieningen zijn afgestemd, acht het hof aannemelijk. De door belanghebbende gestelde demping van de waterafvoer kan als gevolg van de aanwezigheid van de percelen wel gelden voor de achterliggende gebieden, doch dit doet niet af aan de karakteristiek van de afvoer van de percelen zelf. Duidelijk moet worden geacht dat de handhaving van de eerder genoemde dimensionering kosten voor het waterschap met zich meebrengt.
6.6 Van een willekeurige of onredelijke belastingheffing die de wetgever niet op het oog heeft gehad is naar het oordeel van het hof dan ook geen sprake, nu de onderhavige percelen op basis van het uitgevoerde kostentoedelingsonderzoek zijn ingedeeld in omslagklasse 2, zijnde de op een na laagst betalende klasse.
6.7 De stelling dat in casu met betrekking tot de percelen in het geheel geen belang zou bestaan bij de taakuitoefening van het waterschap, maar dat veeleer schade optreedt als gevolg van de door het waterschap gehanteerde peilbeheersing ziet voorbij aan de omstandigheid dat, uitgaande van de noodzaak tot waterbeheersing voor het gehele gebied en rekening houdend met alle in het gebied aanwezige belangen, de lasten op evenredige wijze over de ingelanden behoren te worden verdeeld.
6.8 Niet alleen de door belanghebbende gekoesterde opvattingen met betrekking tot de mate waarin ten aanzien van haar percelen zou mogen worden ingegrepen in de waterhuishouding zijn voor de verdeling van de kosten van het waterschap bepalend, doch ook de belangen die derden daarbij kunnen hebben. Uit het waterhuishoudingsplan van de provincie Groningen (1995 - 1998) blijkt dat de provincie Groningen aan het a-meer tevens de functies zwemwater, vaarwater en viswater heeft toegekend. Belanghebbende moge dan wel stellen dat zij zulk gebruik slechts gedoogt voor zover dit niet strijdt met de door haar nagestreefde natuurdoelen, doch zulks is voor de kostentoedeling niet doorslaggevend.
6.9 Het ontbreken van een niet-betalende omslagklasse maakt, gelet op het vorenstaande, de omslagklassenverordening niet onverbindend of nietig. Dit geldt temeer daar een onjuiste toepassing van het bepaalde in artikel 120, vijfde (thans zevende) lid, van de wet niet aannemelijk is geworden.
6.10 Behoudens de omslagklassenindeling van perceel nummer 3224, sectie E, gemeente L, is het beroep ongegrond.
De bestreden uitspraak moet worden vernietigd en de aanslag verminderd tot een aanslag van f 110.481,--.
7. De proceskosten.
Nu belanghebbende, gezien het karakter van de procedure, geen aanspraak maakt op een proceskostenveroordeling, vindt het hof geen aanleiding op grond van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht de heffingsambtenaar te veroordelen in die kosten.
8. De beslissing.
Het hof
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt de uitspraak van de heffingsambtenaar;
vermindert de aanslag tot een aanslag van ƒ 110.481,-- (€ 50.134,09);
gelast dat het betaalde griffierecht ad ƒ 450,-- (€ 204,20) aan belanghebbende wordt vergoed door de heffingsambtenaar;
Gedaan op 9 september 2002 door mr. Fransen , raadsheer en voorzitter, mr. Drion, raadsheer, en mr. Wolt, raadsheer-plaatsvervanger, op die dag in het openbaar uitgesproken in
tegenwoordigheid van de griffier mw.mr. De Jong-Braaksma en ondertekend door voornoemde voorzitter en door voornoemde griffier.
Op 18 september 2002 afschrift
aangetekend verzonden aan beide partijen.
De griffier van het Gerechtshof
te Leeuwarden.