Uitspraak
BELASTINGKAMER GERECHTSHOF TE LEEUWARDEN UITSPRAAK
Kenmerk: BK 1452/02 29 september 2006
Uitspraak van het gerechtshof te Leeuwarden, tweede meervoudige belastingkamer, op het beroep van X te Z tegen de uitspraak van de sectormanager publiekszaken namens de directeur Algemene Zaken van de gemeente Leeuwarden (hierna: de heffingsambtenaar), gedaan op het bezwaarschrift van belangheb-bende tegen de hem opgelegde aanslag in de baatbelasting op grond van de Verordening baatbelasting 2001 fase 1B van de gemeente Leeuwarden (hierna: de Verordening).
1. Ontstaan en loop van het geding
1.1 Belanghebbende werd ter zake van het hem in eigendom toebehorende pand a-straat te Z op grond van de Verordening aangeslagen tot een bedrag van f. 2.232,84 of € 1.013,22.
1.2 Op het tijdig door belanghebbende ingediende bezwaar heeft de heffingsambtenaar bij een op 21 mei 2002 verzonden uitspraak de aanslag gehandhaafd.
1.3 Belanghebbende is tegen deze uitspraak in beroep gekomen bij een beroepschrift (met bijlagen), hetwelk op 20 juni 2002 is ingekomen. Bij brief van 13 september 2003 zijn de gronden van het beroep ontvangen. De heffingsambtenaar heeft op 14 oktober 2003 een verweerschrift (met bijlagen) ingediend.
1.4 Van belanghebbende is vervolgens op 17 november 2003 een conclusie van repliek ontvangen en van de heffingsambtenaar op 15 december 2003 een conclusie van dupliek (met bijlage).
1.5 De mondelinge behandeling van de zaak heeft plaatsgevonden ter zitting van 19 september 2005, gehouden te Leeuwarden. Aldaar waren aanwezig de heer A, gemachtigde van belanghebbende, en namens de heffingsambtenaar de heer B. Het onderzoek ter zitting is vervolgens geschorst om de heffingsambtenaar in de gelegenheid te stellen nadere informatie te verstrekken.
1.6 Bij brief van 13 oktober 2005 heeft de heffingsambtenaar aan voormeld verzoek voldaan. Belanghebbende heeft hierop gereageerd bij brief van 8 november 2005.
1.7 De mondelinge behandeling is voortgezet ter zitting van 20 maart 2006, gehouden te Leeuwarden. Namens belanghebbende was daar aanwezig zijn gemachtigde de heer A en namens de heffingsambtenaar de heer C. De gemachtigde heeft zijn ter zitting voorgelezen pleitnota overgelegd. Vervolgens is het onderzoek ter zitting opnieuw geschorst om de heffingsambtenaar in de gelegenheid te stellen stukken uit de procedure met het BK-nummer 1702/02 in te zenden.
1.8 Bij brief van 21 maart 2006 heeft de heffingsambtenaar aan voormeld verzoek voldaan. Belanghebbenden heeft hierop gereageerd bij brief van 13 april 2006, waarna van de zijde van de heffingsambtenaar op 16 mei 2006 een reactie is ontvangen. Vervolgens hebben beide partijen het hof toestemming verleend om zonder nadere zitting op het beroep te beslissen.
1.9 Van alle vermelde (en hierna nog te vermelden) stukken moet de inhoud als hier ingevoegd worden beschouwd.
2. De feiten.
Blijkens de gedingstukken en op grond van het verhandelde ter zitting staat als onbetwist, dan wel onvoldoende betwist, tussen partijen het volgende vast.
2.1 Belanghebbende is op 1 december 2000 eigenaar van het pand a-straat te Z, welk pand is gelegen in het in de Verordening aangeduide gebied.
2.2 Op 15 maart 1999 heeft de raad van de gemeente Leeuwarden (hierna: de raad) het 'aangevuld bekostigingsbesluit herinrichting binnenstad eerste fase: a-plein en omgeving' (hierna: het bekostigingsbesluit) vastgesteld. Vervolgens zijn op 20 november 2000 de begroting van kosten en opbrengsten van fase 1B (hierna: de begroting) en de Verordening door de raad vastgesteld. De besluiten zijn steeds op de voorgeschreven wijze bekendgemaakt.
2.3 Fase 1B betreft de herinrichting van het a-plein en omgeving. De voorzieningen van fase 1B omvatten kort gezegd:
- het verfraaien van de bestrating;
- het aanbrengen en verfraaien van straatmeubilair en
- het aanleggen van openbare verlichting (lichtmasten a-plein).
2.4 Als gebate onroerende zaken voor de Verordening zijn aangemerkt de onroerende zaken die direct grenzen aan het a-plein en de b-straat noord- en zuidzijde (vanaf de c-straat tot de d-straat), die gelegen zijn aan straten die uitkomen op het a-plein en de b-straat noord- en zuidzijde
- waaronder de a-straat -, alsmede onroerende zaken die indirect grenzen aan het a-plein en de a-straat noord- en zuidzijde door middel van een voor het winkelend publiek toegankelijke overdekte passage, die de onroerende zaak verbindt met een aan het heringerichte a-plein en/of a-straat noord- en zuidzijde grenzende andere onroerende zaak.
2.5 Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Leeuwarden heeft bij besluit van 27 juni 2000 de directeur Algemene Zaken aangewezen als 'heffingsambtenaar' als bedoeld in artikel 231, lid 2, onder b, van de Gemeentewet. Bij besluit van dezelfde datum heeft de heffingsambtenaar de hem toekomende bevoegdheden gemandateerd aan het sectorhoofd Publiekszaken.
2.6 Met dagtekening 5 april 2001 is aan belanghebbende de onder 1.1 vermelde aanslag baatbelasting opgelegd. Het hiertegen ingediende bezwaar van belanghebbende heeft het sectorhoofd Publiekszaken bij de bestreden uitspraak ongegrond verklaard.
3. Het geschil.
In geschil is het antwoord op de vraag of belanghebbendes pand terecht in de baatbelasting is betrokken.
4. Het standpunt van belanghebbende.
Namens belanghebbende is - voor zover te dezen van belang, kort samengevat - in de van hem afkomstige stukken en mondeling ter zitting het volgende gesteld.
a. Het bekostigingsbesluit is in strijd met de wettelijke voorschriften vastgesteld en mitsdien onverbindend omdat het bij het bekostigingsbesluit aangeduide gebied aanzienlijk groter is dan het bij de Verordening aangeduide gebied en de gemeente daarbij niet uitsluitend de vermijding van financiële risico's op het oog kan hebben gehad. Bovendien heeft de gemeente zich niet gehouden aan het in het bekostigingsbesluit opgenomen tijdschema voor toezending van exploitatieovereenkomsten, zodat een nieuw bekostigingsbesluit genomen had moeten worden.
b. Het uitstralingseffect van het heringerichte gebied is onjuist bepaald wat betreft het element 'stoeprand tot gracht' omdat niet belanghebbende maar de direct aanwonenden hierdoor zijn gebaat. Het uitstralingseffect is te ruim genomen doordat ook panden die buiten de zogenaamde 40-meter zone liggen in de heffing worden betrokken. Toepassing van de 40-meter grens voor zowel direct als indirect aangrenzende panden leidt tot schending van het gelijkheidsbeginsel. Het verschil in liggingsfactor compenseert dit nadeel onvoldoende. De liggingsfactoren houden bovendien onvoldoende rekening met het verschil in afstand van de gebate objecten tot de voorzieningen, hetgeen ook strijd oplevert met het gelijkheidsbeginsel. De tekortkomingen dienen te leiden tot onverbindendheid van de Verordening.
c. De gemeente heeft ten onrechte de bij haar in eigendom zijnde grachten niet in de heffing betrokken, hetgeen dient te leiden tot onverbindendheid van de Verordening.
d. De aanslag is door een onbevoegd persoon opgelegd.
e. De aanslag is tot een te hoog bedrag opgelegd omdat ook onderhoudskosten zijn verhaald. Bovendien stelt de belanghebbende dat de aanslag onjuist is berekend omdat op de gevellengte van het pand niet (deels) de breedte van de deur in mindering is gebracht die mede dienstbaar is aan een bovenwoning.
f. Tot slot beroept belanghebbende zich op een toezegging van de heffingsambtenaar, dat de gemeente alle aanslagen baatbelasting zal vernietigen als het gerechtshof de belastingplichtigen in lopende procedures gelijk geeft. Deze toezegging is verwoord in het hoorverslag. Omdat de gemeente in de procedure BK 1702/02 door het gerechtshof in het ongelijk is gesteld, dient ook de onderhavige aanslag te worden vernietigd.
5. Het standpunt van de heffingsambtenaar.
De heffingsambtenaar heeft daartegenover - voor zover te dezen van belang, kort samengevat - het volgende aangevoerd in de van hem afkomstige stukken en mondeling ter zitting.
a. Het bekostigingsbesluit behoeft, gelet op HR 24 juli 2001, nr. 35 981, BNB 2001/328, niet dezelfde aanduiding van het gebate gebied te bevatten als de latere Verordening. Aan de besluitvorming om de gebiedsaanduiding in het bekostigingsbesluit ruim vast te stellen hebben uitsluitend argumenten ter vermijding van financiële risico's ten grondslag gelegen. In de onder nummer BK 1702/02 heeft het gerechtshof de heffingsambtenaar op dit punt niet goed begrepen.
Aan de wettelijke voorschriften van artikel 222, lid 4, van de Gemeentewet is voldaan doordat de gemeente tijdig heeft besloten tot het invoeren van een baatbelasting. Aan belanghebbende hoefde daarom geen exploitatieovereenkomst meer te worden gestuurd.
b. De vraag of een onroerende zaak is gebaat bij de voorzieningen dient te geschieden in relatie tot het totaal van de getroffen voorzieningen. De in fase 1B getroffen voorzieningen veroorzaken een dermate grote kwaliteitsimpuls dat het gehele onder 2.4 omschreven gebied als gebaat gebied kan worden aangemerkt.
Toepassing van de 40-metergrens acht de heffingsambtenaar juist en billijk. Van willekeur en/of strijd met het gelijkheids-/zorgvuldigheidsbeginsel is zijns inziens geen sprake. Hij verwijst hiervoor onder andere naar het hanteren van liggingsfactoren en de uitspraak van het gerechtshof Leeuwarden van 8 september 2003, BK 1450/02.
c. Het ontgaat de heffingsambtenaar waarom de Verordening verbindende kracht ontbeert vanwege het feit dat de grachten niet in de heffing zijn betrokken.
d. De aanslagen zijn door een bevoegde ambtenaar opgelegd. De heffingsambtenaar verwijst hiervoor naar de door hem overgelegde gedingstukken en de uitspraak van het gerechtshof Leeuwarden van 28 mei 2002, BK 319/01.
e. De gemeente heeft geen kosten van onderhoud of het vervangen van voorzieningen via de baatbelasting verhaald. Slechts de meerkosten, benodigd voor de upgrading van de openbare ruimte, zijn verhaald. Van de totale kosten van ƒ 6.949.983,- is slechts een bedrag van ƒ 1.625.000,- verhaald.
De deur in de voorgevel van het pand a-straat geeft onder andere toegang tot de winkel, zodat deze gerekend dient te worden tot de gevellengte als bedoeld in artikel 4, lid 4, van de Verordening.
f. Belanghebbende legt de toezegging in het hoorverslag onjuist uit. Bedoeld is om belanghebbende mee te delen dat alle aanslagen baatbelasting zullen worden vernietigd wanneer blijkt dat de belastingrechter van de Verordening 'gehakt maakt'. Hiervan is thans geen sprake omdat de gemeente ook meermalen door de belastingrechter in het gelijk is gesteld.
6. De overwegingen omtrent het geschil.
6.1. Het gebied waarop fase 1B van de herinrichting betrekking heeft is in het bekostigingsbesluit meerdere malen groter dan het gebied dat op de bij de Verordening behorende kaart als gebaat gebied is aangegeven. Een bekostigingsbesluit hoeft naar de bedoeling van de wetgever niet exact dezelfde aanduiding van het gebate gebied te bevatten als later in de belastingverordening wordt opgenomen (HR 24 juli 2001, nr. 35 981, BNB 2001/328). Dit brengt mee dat een aanduiding in het bekostigingsbesluit van een gebaat gebied dat groter is dan het gebate gebied dat later in de belastingverordening wordt opgenomen, in het algemeen niet ertoe leidt dat geen sprake is van een besluit als bedoeld in artikel 222, lid 2, van de Gemeentewet. Dat geldt ook indien, zoals in dit geval, het uiteindelijk in de Verordening opgenomen gebate gebied aanzienlijk kleiner is dan het gebied dat is aangeduid in het bekostigingsbesluit. Op het moment van het vaststellen van het bekostigingsbesluit kan nog onzekerheid bestaan omtrent de vraag welke onroerende zaken uiteindelijk door de te treffen voorzieningen gebaat zullen zijn. Daarom staat het de gemeenten vrij ter vermijding van financiële risico's in het bekostigingsbesluit een ruime aanduiding van het gebate gebied op te nemen (vgl. Kamerstukken II 1989/90, 21 437, nr. 6, blz. 8). De grenzen van die vrijheid zijn pas overschreden indien de gemeente een zo ruim gebied heeft aangeduid, dat zij daarbij niet uitsluitend de vermijding van financiële risico's op het oog kan hebben gehad (HR 8 augustus 2003, nr. 36 769, BNB 2003/339c).
6.2 Anders dan in de zaak met BK-nummer 1702/02 heeft de heffingsambtenaar in onderhavige zaak aangegeven dat de gemeente bij het vaststellen van de ruime gebiedsaanduiding in het bekostigingsbesluit uitsluitend het oog heeft gehad op de vermijding van financiële risico's. Het streven naar overeenstemming met D (hierna: D) is in zaak BK 1702/02 redengevend geweest voor het oordeel dat de gemeente niet uitsluitend de vermijding van financiële risico's op het oog had bij de vaststelling van de gebiedsaanduiding in het bekostigingsbesluit. Thans geeft de heffingsambtenaar aan dat het hof hem destijds niet juist heeft begrepen en dat ook het streven naar overeenstemming met D uiteindelijk betrekking had op het vermijden van financiële risico's. In de uitspraak op bezwaar in de zaak BK 1702/02 staat hierover het volgende vermeld:
'Het valt niet te ontkennen, dat het uiteindelijk door de gemeenteraad vastgestelde gebied dat behoort bij de verordening, aanzienlijk kleiner is dan het gebied, dat op de tekening bij het bekostigingsbesluit is aangeduid. […]
Daarbij verdient opmerking dat het juist D was die steeds een zeer ruime uitstraling vermeende, te weten het hele binnen de stadsgrachten gelegen gebied (het oude stadscentrum). Vanwege de hierboven geschetste onzekerheid en de opvatting van D, is ervoor gekozen om het gebate gebied bij het vaststellen van het bekostigingsbesluit af te bakenen door uit te gaan van het gebied binnen de stadsgrachten, zijnde een afbakening die duidelijk het te baten gebied weergaf, zonder het gevaar te lopen dat achteraf zou blijken dat een object ten onrechte buiten de heffing zou vallen, doordat het gebied (net) te klein afgebakend was. Dat in een latere fase is gebleken dat ten aanzien van een deel van het afgebakende gebied de gerealiseerde baat te marginaal was om tot heffing over te gaan, doet daar niet aan af.'
6.3 Gelet op het onder 6.2 overwogene is het hof van oordeel dat ook het 'streven naar overeenstemming met D' zijn oorsprong vindt in het uitsluitend vermijden van financiële risico's. Nu ook overigens niet gebleken is dat de ruime gebiedsaanduiding niet uitsluitend ter vermijding van financiële risico's is geweest, is het bekostigingsbesluit, gelet op het onder 6.1 overwogene, niet in strijd met de wettelijke voorschriften vastgesteld. Belanghebbendes stelling dat ook het zuidelijk zakengebied tot het gebied gerekend had moeten worden wanneer de gemeente serieus alle financiële risico's had willen uitsluiten, kan niet tot een ander oordeel leiden. Gesteld noch gebleken is dat dit gebied op enigerlei wijze is gebaat bij de voorzieningen. Dat de gemeente niet alle kosten van de voorzieningen via de baatbelasting heeft verhaald, impliceert niet dat er voor de gemeente geen financiële risico's waren.
De omstandigheid dat belanghebbende niet uiterlijk 1 oktober 1999 een aanbod voor een exploitatieovereenkomst heeft ontvangen, kan niet tot een ander oordeel leiden, reeds op de grond dat het hier een facultatieve bepaling betreft.
6.4 Het hof vermag niet in te zien dat de voorzieningen, zoals omschreven onder 2.3, baat opleveren voor de bij de gemeente in eigendom zijnde grachten. Door die grachten niet in de heffing te betrekken, is er dan ook geen sprake van een onredelijke en willekeurige heffing welke de wetgever niet kan hebben bedoeld en op grond waarvan de Verordening onverbindend zou zijn.
6.5 Hetzelfde geldt voor hetgeen de belanghebbende heeft aangevoerd onder 4.b. De in het kader van de herinrichting fase 1B aangebrachte voorzieningen, waaronder het element 'stoeprand tot gracht', leveren naar het oordeel van het hof baat op voor alle in de heffing betrokken onroerende zaken, dus ook voor belanghebbendes pand. De omstandigheid dat niet alle onroerende zaken dezelfde baat ondervinden, noopt niet tot een ander oordeel. In de Verordening wordt met het verschil in baat rekening gehouden door toepassing van de verdiepings- en liggingsfactoren. Het feit dat de Verordening voor alle in een bepaalde zijstraat gelegen onroerende zaken dezelfde liggingsfactor hanteert, rechtvaardigt geen andere conclusie. Het hof acht niet aannemelijk dat het verschil in baat tussen deze onroerende zaken zodanig is dat de afwezigheid van differentiatie in de liggingsfactor zou moeten leiden tot de conclusie dat sprake is van een onredelijke en willekeurige belastingheffing als hiervoor bedoeld. Ook leidt dit niet tot strijd met het gelijkheids- of zorgvuldigheids-beginsel.
De omstandigheid dat de Verordening bij de maatstaf van heffing een beperking kent van de in aanmerking te nemen oppervlakte van een onroerende zaak (de zogenaamde 40-meter grens), terwijl belanghebbendes pand op een grotere afstand dan 40 meter in de zijstraat is gelegen vanaf het heringerichte gebied, leidt evenmin tot een onredelijke en willekeurige belastingheffing als hiervoor bedoeld of tot strijd met het gelijkheids-/zorgvuldigheidsbeginsel. De vraag naar een binnen een onroerende zaak in aanmerking te nemen oppervlakte, waarop de 40-meter grens ziet, is namelijk een andere dan de vraag tot welke afstand van het heringerichte gebied onroerende zaken geacht kunnen worden te zijn gebaat door de voorzieningen.
6.6 Belanghebbende heeft aangevoerd dat de aanslag onbevoegd is opgelegd. Vaststaat dat het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Leeuwarden bij besluit van 27 juni 2000 de directeur Algemene Zaken heeft aangewezen als heffingsambtenaar als bedoeld in artikel 231, lid 2, onder b van de Gemeentewet, zodat deze bevoegd was tot het opleggen van aanslagen in de onderhavige baatbelasting. In zijn brief van 13 oktober 2005 heeft de heffingsambtenaar aangevoerd dat de aanslag is opgelegd onder zijn verantwoordelijkheid.
Nu het aanslagbiljet niet vermeldt wie de aanslag heeft opgelegd, maar slechts de mededeling behelst dat men voor informatie terecht kan bij een met name genoemd persoon, onder vermelding van diens telefoonnummer, moet naar het oordeel van het hof, nu uit het aanslagbiljet niet blijkt dat de aanslag door een ander is opgelegd, ervan worden uitgegaan dat de aanslag is opgelegd namens de heffingsambtenaar. De aanslag is alsdan door een bevoegd persoon opgelegd.
6.7 Onder het tot stand brengen van voorzieningen in de zin van artikel 222, lid 1, van de Gemeentewet is niet enkel te verstaan het tot stand brengen van een voorheen niet bestaande voorziening. Ook een wijziging of vervanging van een bestaande voorziening kan het tot stand brengen van een voorziening in de zin van genoemde wetsbepaling inhouden, mits zulks in een verbetering van de bestaande voorziening resulteert. Niet in geschil is dat in casu door de herinrichting voorzieningen in vorenbedoelde zin tot stand zijn gebracht. Het is het hof niet gebleken dat partijen daarbij uitgaan van een onjuist standpunt. Belanghebbende stelt echter dat de aanslag tot een te hoog bedrag is opgelegd omdat ten onrechte kosten van (groot) onderhoud tot de kosten van verbetering zijn gerekend nu de gemeente deze splitsing niet dan wel onvolledig heeft gemaakt. Gelet op de tot de gedingstukken behorende begroting, waaruit blijkt dat de gemeente de kosten voor bestrating, verlichting, groenvoorziening en straatmeubilair voor een bedrag van in totaal ƒ 3.801.043,- niet verhaalbaar heeft geacht, kan het hof belanghebbende in deze niet nader onderbouwde stelling niet volgen.
6.8 Belanghebbende stelt tevens dat de berekening van de aanslag onjuist is omdat ten onrechte van een te grote gevelbreedte is uitgegaan door de breedte van de deur daarop niet (deels) in mindering te brengen. Nu, naar onvoldoende weersproken vast staat, de deur (mede) toegang geeft tot de winkel/het pand van belanghebbende, heeft de heffingsambtenaar naar het oordeel van het hof de gevelbreedte niet onjuist berekend.
6.9 In het hoorverslag is opgenomen dat, ingeval de gemeente in beroepszaken onverhoeds door de belastingrechter op inhoudelijke punten in het ongelijk zou worden gesteld, waardoor de betreffende verordening baatbelasting wordt vernietigd, alle genothebbenden van onroerende zaken in de betreffende fase van herinrichting binnenstad op een gelijke wijze zullen worden behandeld. Het zal in dat geval geen verschil maken of men een bijdrage heeft betaald op grond van een gesloten exploitatieovereenkomst dan wel een aanslag baatbelasting en ook niet of er al dan niet bezwaar is aangetekend tegen de opgelegde aanslag baatbelasting.
Gelet op de niet eenduidige uitkomst van verschillende beroeps-procedures en het hiervoor onder 6.1 tot en met 6.3 overwogene, is het hof van oordeel dat aan de weergave in het hoorverslag niet het in rechte te beschermen vertrouwen kan worden ontleend dat de onderhavige aanslag vernietigd dient te worden.
6.10 Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat het beroep in al zijn onderdelen ongegrond is.
7. Proceskosten
Het hof acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de proceskosten als bedoeld in artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
8. De beslissing.
Het hof
verklaart het beroep ongegrond.
Gedaan op 29 september 2006 door mr. J. Huiskes, raadsheer en voorzitter, mr. G.M. van der Meer, raadsheer, en mr. F.J.W. Drion, raadsheer-plaatsvervanger, en op die dag in het openbaar uitgesproken door voornoemde voorzitter in tegenwoordigheid van mr. K. de Jong-Braaksma als griffier en ondertekend door de voorzitter en door de griffier.
Op 4 oktober 2006 afschrift
aangetekend verzonden aan beide partijen.