Uitspraak
Arrest d.d. 14 november 2007
Rolnummer 0600354
HET GERECHTSHOF TE LEEUWARDEN
Arrest van de derde kamer voor burgerlijke zaken in de zaak van:
Wetterskip Fryslân,
zetelende te Leeuwarden,
appellante,
in eerste aanleg: gedaagde,
hierna te noemen: het waterschap,
procureur: mr. J.V. van Ophem,
tegen
Afvalstoffen Transport Friesland B.V.,
gevestigd te Drachten, gemeente Smallingerland,
geïntimeerde,
in eerste aanleg: eiseres,
hierna te noemen: ATF,
procureur: mr. J.B. Dijkema,
Het geding in eerste instantie
In eerste aanleg is geprocedeerd en beslist zoals weergegeven in het vonnis uitgesproken op 22 maart 2006 door de rechtbank Leeuwarden.
Het geding in hoger beroep
Bij exploot van 16 juni 2006 is door het waterschap hoger beroep ingesteld van genoemd vonnis met dagvaarding van ATF tegen de zitting van 9 augustus 2006.
De conclusie van de appeldagvaarding luidt:
"bij arrest, voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad, voornoemd tussen appellant als gedaagde en geïntimeerde als eiseres gewezen vonnis d.d. 22 maart 2006 met zaak-/rolnummer 61066 / HA ZA 03-837 van de rechtbank Leeuwarden, sector civiel recht te vernietigen en, opnieuw rechtdoende, de destijds door geïntimeerde als eiseres ingestelde vorderingen af te wijzen althans haar daarin niet ontvankelijk te verklaren, geïntimeerde te veroordelen om al hetgeen appellant ter uitvoering van het bestreden vonnis aan geïntimeerde heeft voldaan aan appellant terug te betalen, vermeerderd met de wettelijke rente vanaf de dag van betaling tot de dag van terugbetaling met veroordeling van geïntimeerde in de kosten van beide instanties."
Het waterschap heeft een memorie van grieven genomen.
Bij memorie van antwoord is door ATF verweer gevoerd met als conclusie:
"dat de grieven van het Wetterskip dienen te worden verworpen en dat het vonnis van de rechtbank dient te worden bekrachtigd, zonodig onder aanvulling en/of verbetering van de gronden, met veroordeling van het Wetterskip in de kosten van beide instanties, een en ander voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad."
Vervolgens hebben partijen hun zaak schriftelijk doen bepleiten onder overlegging van pleitnota's.
Tenslotte hebben partijen de stukken overgelegd voor het wijzen van arrest.
De grieven
Het waterschap heeft zes grieven opgeworpen.
De beoordeling
Ten aanzien van de feiten
1. Tegen de weergave van de vaststaande feiten in rechtsoverweging 2 (2.1 tot en met 2.10) van genoemd vonnis is, behoudens ten aanzien van de vaststelling waartegen grief 1 is gericht, geen grief ontwikkeld, zodat ook in hoger beroep van die feiten zal worden uitgegaan, zulks met inachtneming van hetgeen hierna met betrekking tot grief 1 zal worden overwogen.
Kort samengevat gaat het in deze zaak om het volgende.
1.1. Op 12 mei 2000 is er brand uitgebroken in de opslagloods op het bedrijfsterrein van ATF. Ten tijde van de brand waren in de opslagloods schadelijke stoffen aanwezig.
1.2. Na de brand heeft het waterschap oppervlaktewater- en bodemmonsters genomen en die - met spoed - laten analyseren. Uit het onderzoek is niet gebleken dat sprake was van verhoogde waarden die het treffen van noodmaatregelen noodzakelijk maakten.
1.3. Het waterschap heeft een nota voor de kosten, verbonden aan de monsterneming aan ATF verzonden ter hoogte van fl. 189.775,92. Die nota is door ATF - naar zij stelt per abuis - voldaan.
2. De rechtbank heeft onder 2.4 vastgesteld dat de oppervlaktewater- en bodemmonsters op en nabij het bedrijfsterrein van ATF zijn genomen. In grief 1 betoogt het waterschap dat de monsters in een ruimer gebied - namelijk het gebied waarover de rookpluim van de brand zich heeft uitgestrekt - zijn genomen. Het waterschap heeft zulks ook in eerste aanleg gesteld (conclusie van antwoord onder 8). Dit standpunt is door ATF in eerste aanleg niet betwist. In hoger beroep stelt ATF dat zij nimmer anders heeft begrepen dan dat de procedure alleen betrekking had op de mogelijke schade door schadelijke stoffen in het bluswater. Gelet op met name punt 22 van de conclusie van dupliek, waarin het waterschap zijn stellingen op dit onderdeel uitvoerig heeft toegelicht, verwerpt het hof dit verweer van ATF.
2.1. Het hof stelt dan ook vast dat het waterschap monsters heeft genomen op en rond het bedrijfsterrein en in het gebied dat bestreken werd door de rookpluim van de brand. Grief 1is terecht voorgesteld. Of dit het waterschap baat, zal uit het vervolg blijken.
De procedure in eerste aanleg en de kern van het geding
3. ATF heeft in eerste aanleg betoogd dat zij de nota voor de onderzoekskosten ten onrechte heeft betaald. Zij heeft het factuurbedrag, verhoogd met wettelijke rente, op grond van onverschuldigde betaling teruggevorderd.
3.1. Het geding heeft zich toegespitst op de vraag of de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Wvo) zich tegen het verhaal van kosten als hier in het geding verzet.
3.2. De rechtbank heeft geoordeeld dat de kosten hier in geding niet langs privaatrechtelijke wijze verhaald kunnen worden. Tegen dit oordeel zijn de grieven 2 tot en met 4 gericht.
3.3. De rechtbank heeft de vordering, voor wat betreft de hoofdsom, op de gestelde primaire grondslag van onverschuldigde betaling toegewezen. Daartegen richten zich de grieven 5 en 6, die verder zelfstandige betekenis ontberen en beogen het geschil in volle omvang aan het oordeel van het hof voor te leggen. Het hof zal daaraan gevolg geven.
De beoordeling van de grieven 2 tot en met 6
4. Het waterschap heeft betoogd dat ATF aansprakelijk is voor de door haar gemaakte kosten, die zij heeft gemaakt bij de uitvoering van zijn wettelijke taak als waterkwaliteitsbeheerder. Het Waterschap heeft zich daartoe primair beroepen op de risicoaansprakelijkheid voor gevaarlijke stoffen als bedoeld in artikel 6:175 BW Pro en subsidiair op artikel 6:162 BW Pro, omdat ATF niet over een gecertificeerde brandblusinstallatie beschikte. Voorts heeft hij zich beroepen op artikel 6:184 BW Pro, welk artikel bepaalt dat onder de schade waarvoor op grond van - in dit geval - artikel 6:175 BW Pro aansprakelijkheid bestaat ook vallen de kosten van iedere redelijke maatregel ter voorkoming of beperking van schade door wie dan ook genomen, nadat een ernstige en onmiddellijke dreiging is ontstaan dat schade zal worden veroorzaakt die krachtens die artikelen voor vergoeding in aanmerking komt.
Als subsidiaire grondslag heeft het waterschap zich ook nog op ongerechtvaardigde verrijking beroepen.
5. Het hof constateert evenwel dat het waterschap onder punt 16 en 17 van zijn memorie van grieven betoogt dat de door hem gemaakte kosten geen betrekking hebben op maatregelen tot het voorkomen of het tegengaan van verontreiniging. Daarmee ondermijnt het waterschap zelf de gekozen grondslag van artikel 6:184 BW Pro. Het waterschap stelt dat de monsterneming erop gericht was om vast te stellen of dergelijke maatregelen nodig waren. Daarmee lijkt de vordering in zoverre eerder gebaseerd te zijn op artikel 6:96 BW Pro, tweede lid, onder b. Het hof zal dit punt hierna onder 11 bespreken.
6. Uit de wetsgeschiedenis op artikel 6:175 BW Pro blijkt dat met deze wetsbepaling niet is beoogd de vraag te beantwoorden in hoeverre overheidsdiensten langs privaatrechtelijke weg recht hebben op vergoeding van kosten ontstaan door hun taakvervulling en dat deze vraag derhalve aan de rechter is overgelaten (Memorie van Toelichting, Kamerstukken II 1988-1989 nr. 21 202, nr. 3, pagina 20).
7. Bij de beoordeling van de in deze procedure centraal staande vraag of het waterschap de hiervoor bedoelde kosten langs privaatrechtelijke weg kan verhalen moet tot uitgangspunt worden genomen hetgeen de Hoge Raad in zijn arrest van 11 december 1992, NJ 1994, 639 daarover heeft geoordeeld. In genoemd arrest heeft de Hoge Raad aanvaard dat wanneer de publiekrechtelijke regeling niet in beantwoording van deze vraag voorziet, beslissend is of kostenverhaal via het privaatrecht die publiekrechtelijke regeling op onaanvaardbare wijze doorkruist. Daarbij moet onder meer worden gelet op de inhoud en strekking van de regeling (die ook kan blijken uit haar geschiedenis) zulks mede in verband met de aard van de taak en de aard van de kosten. Van belang hierbij is dat, wanneer verhaal van kosten langs publiekrechtelijke weg is uitgesloten, zulks een belangrijke aanwijzing is dat verhaal van kosten langs privaatrechtelijke weg ook is uitgesloten(vgl. ook HR 14 oktober 1994, NJ 1995, 720 en HR 15 januari 1999, NJ 1999, 306).
8. De zorg voor de waterkwaliteit in de zin van het tegengaan en voorkomen van lozingen van afvalstoffen, verontreinigende en schadelijke stoffen op het oppervlaktewater is geregeld in en krachtens de Wvo. Niet in geding is dat het waterschap de waterkwaliteitsbeheerder is van de oppervlaktewateren waarop het nemen van de betreffende monsters betrekking had.
9. De Wvo is een publiekrechtelijke regeling waarin centraal staat dat het verboden is om zonder vergunning lozingen van de hiervoor genoemde stoffen op het oppervlaktewater te verrichten. Voorts kent de Wvo in de artikelen 17 en volgende een financiële paragraaf, waarbij de kernbepaling artikel 18, eerste lid is, welke de kwaliteitsbeheerder, niet zijnde het Rijk, in staat stelt ter bestrijding van zijn kosten van maatregelen tot het tegengaan en voorkomen van verontreiniging van oppervlaktewateren een heffing in te stellen ter zake van het direct of indirect brengen van stoffen in oppervlaktewater ("lozen") waarvoor de kwaliteitsbeheerder bevoegd is.
De Wvo kent geen bepaling waarin het verhalen van kosten als die in dit geval aan de orde zijn langs civielrechtelijke weg uitdrukkelijk wordt verboden dan wel uitdrukkelijk wordt toegestaan. Mitsdien dient het hof te beoordelen of de wettelijke regeling van de Wvo door privaatrechtelijk kostenverhaal op onaanvaardbare wijze wordt doorkruist in de hiervoor onder 7 bedoelde zin.
10. De Hoge Raad heeft in zijn arrest van 30 september 1992, BNB 1992, 388, uitgemaakt dat de Wvo een uitputtende regeling kent van verhaal van de kosten van het tegengaan en het voorkomen van de verontreiniging van oppervlaktewateren. De wetgever heeft nadien, in de wijziging van de financiële paragraaf van de Wvo, ook aan dit uitgangspunt vastgehouden. In de memorie van toelichting op die gewijzigde financiële paragraaf van de Wvo wordt dit als volgt verwoord:
"De kwaliteitsbeheerder kan een verontreinigingsheffing instellen voor de financiering van zijn kosten voor maatregelen tot het tegengaan en voorkomen van verontreiniging van oppervlaktewateren. Op basis van het voorgestelde artikel 18, tweede lid, van de Wvo, behoren tot de kosten voor maatregelen tot het tegengaan en voorkomen van verontreiniging van oppervlaktewateren ook de door de kwaliteitsbeheerder verschuldigde verontreinigingsheffing en verontreinigingsheffing rijkswateren. De financiering door de kwaliteitsbeheerder van de op hem drukkende kosten geschiedt gezien het bovenstaande door middel van een omslagstelsel. Dit houdt in dat de begrote opbrengsten gelijk zijn aan de begrote op de kwaliteitsbeheerder drukkende kosten van het kwaliteitsbeheer van oppervlaktewateren. Het tarief in een kalenderjaar van de verontreinigingsheffing wordt dan ook verkregen door de begrote kosten van de kwaliteitsbeheerder te delen door het begroot aantal vervuilingseenheden dat de kwaliteitsbeheerder aan zijn verontreinigingsheffing kan onderwerpen. Hierbij dient bedacht te worden dat het begrip "kosten" zich uitstrekt tot al de kostensoorten die in artikel 3 van Pro het Begrotings- en jaarrekeningsmodel 1992, zijn vermeld. De in de begroting opgenomen voorzieningen, die geheel of gedeeltelijk ten behoeve van het waterkwaliteitsbeheer gevormd zijn, behoren ook tot de begrote kosten"(Kamerstuk II 1998-1999, 26 367, nr. 3, paragraaf 1.1.1.).
11. Het waterschap heeft betoogd dat de hier aan de orde zijnde kosten niet zien op het tegengaan en voorkomen van verontreiniging van oppervlaktewateren. Op dit punt kan het hof het waterschap niet volgen. De monsterneming was, gelijk het waterschap zelf stelt, erop gericht om te zien of maatregelen tot het tegengaan van verontreiniging van oppervlaktewateren nodig waren. Een dergelijke voorbereidende handeling valt naar 's hofs oordeel ook onder de maatregelen tot het voorkomen van verontreiniging van oppervlaktewateren in de in de vorige rechtsoverweging bedoelde zin. Daarbij doet het er niet toe of uit de monsterneming al dan niet de noodzaak tot verder ingrijpen blijkt.
12. Het waterschap heeft voorts betoogd dat het stelsel van de Wvo in absolute zin geen gesloten stelsel vormt; het hiervoor onder 10 geciteerde arrest heeft volgens het waterschap alleen betrekking op tevoren vergunde lozingen waarop de heffingen zijn gebaseerd. Accidentele lozingen worden niet in de heffing betrokken zodat met de verontreinigingsheffing geen vergelijkbaar resultaat kan worden bereikt, terwijl wel bestuursdwang en bestuursrechtelijk kostenverhaal tegen overtreders kunnen worden toegepast, waaruit volgens het waterschap blijkt dat van een volledig gesloten stelsel geen sprake is. Voorts kent het Begrotings- en jaarrekeningsmodel 1992 (in het vervolg: model 1992) ook, aan de inkomstenkant, de categorie "uitkeringen van derden"; daaronder valt ook civielrechtelijk kostenverhaal te brengen, zodat de wetgever dat kostenverhaal dus toelaatbaar heeft geacht.
13. Het hof overweegt dat de wetgever doelbewust de keuze heeft gemaakt voor een uniforme heffingsmaatstaf, die bij bedrijven inhoudt dat er een meting plaatsvindt waarbij het jaarlijkse verbruik wordt vastgesteld dat vervolgens de grondslag vormt voor de heffing. Uit die heffingen dienen alle kosten tot het tegengaan en voorkomen van verontreiniging van oppervlaktewateren te worden voldaan en tot die kosten behoren uitdrukkelijk ook de (boekhoudkundige) voorzieningen die de waterkwaliteitsbeheerder moet opnemen in de begroting. Deze keuze van de wetgever vormt een sterke aanwijzing dat de wettelijke regeling wordt doorkruist indien de kosten van het tegengaan en voorkomen van vervuiling ook buiten de heffing om kunnen worden gefinancierd. Dat de kosten in dit geval bovengemiddeld hoog waren, is geen omstandigheid die tot een ander oordeel noopt, ook niet als zij de daarvoor gevormde voorziening overstijgen. Dat in het model 1992 ook de algemene, boekhoudkundige, post "uitkeringen van derden" voorkomt, vormt al in het geheel geen reden om te oordelen dat de wetgever toch geen uitputtende regeling heeft gewild voor het onderhavige kostenverhaal.
14. Bij een lozing die niet onder een vergunning valt, kan tegen de overtreder met bestuursdwang worden opgetreden en kan bestuursrechtelijk kostenverhaal in de zin van artikel 5:25 eerste Pro lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) plaatsvinden, teneinde de gevolgen van de niet vergunde lozing ongedaan te maken. Dit algemeen bestuursrechtelijk kostenverhaal om in geval van overtreding de kosten tot ongedaanmaking van de overtreding op de overtreder te verhalen, is naar 's hofs oordeel, anders dan het waterschap betoogt, geen inbreuk op het gesloten stelsel van het verhaal van kosten van het tegengaan en voorkomen van verontreiniging van oppervlaktewateren, nog daargelaten de omstandigheid dat naar 's hofs oordeel de in geding zijnde kosten op grond van artikel 5:25 Awb Pro, vierde lid, niet langs de weg van bestuursdwang zouden kunnen worden verhaald.
15. Het hof kan het waterschap dan ook niet volgen in zijn stelling dat op basis van de gedachte "de vervuiler betaalt" ATF de kosten van de door het waterschap verrichte onderzoeken wel zou moeten betalen indien de noodzaak tot verder ingrijpen niet is komen vast te staan. Het hof oordeelt met de rechtbank dat de Wvo, ook in combinatie met de kostenverhaalregeling in de Awb, niet de mogelijkheid biedt voor het privaatrechtelijke kostenverhaal op de wijze als het waterschap heeft beoogd en dat evengenoemde regelingen door een privaatrechtelijk kostenverhaal op onaanvaardbare wijze worden doorkruist. Dit treft zoveel de primaire als de subsidiaire door het waterschap gestelde grondslag.
16. De grieven falen.
De slotsom.
17. Het vonnis waarvan beroep dient te worden bekrachtigd met veroordeling van het waterschap als de in het ongelijk te stellen partij in de kosten van het geding in hoger beroep, voor wat het salaris voor de procureur betreft te begroten op 2 punten naar tarief IV.
De beslissing
Het gerechtshof:
bekrachtigt het vonnis waarvan beroep;
veroordeelt het waterschap in de kosten van het geding in hoger beroep en begroot die aan de zijde van ATF tot aan deze uitspraak op € 2.585,- aan verschotten en € 3.262,- aan salaris voor de procureur en verklaart deze proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
Aldus gewezen door mrs. Keur, voorzitter, Kuiper en De Hek, raden, en uitgesproken door mr. Mollema, vice-president, lid van een enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mevrouw Van den Bosch als griffier ter openbare terechtzitting van dit hof van woensdag 14 november 2007.