Uitspraak
Uitspraak: 20 februari 2003
Rolnummer: 01/977
Rolnummer rechtbank: 00/591
HET GERECHTSHOF TE 'S-GRAVENHAGE, eerste civiele kamer,
heeft het volgende arrest gewezen in de zaak van:
ONDERLINGE WAARBORGMAATSCHAPPIJ ONAFHANKELIJK ZIEKENFONDS BEDRIJVEN U.A.,
gevestigd te Hengelo,
appellante (verder te noemen: OZB),
procureur: mr. W. Taekema,
advocaat: mr. J.R. van Angeren,
tegen
DE STAAT DER NEDERLANDEN,
(Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport),
zetelende te 's-Gravenhage,
geïntimeerde (verder te noemen: de Staat),
procureur: mr. G.R.J. de Groot,
advocaat: mr. A.C. de Die.
Het verloop van de procedure in hoger beroep
Bij exploot van 14 september 2001 is OZB in hoger beroep gekomen van het vonnis van 27 juni 2001, tussen partijen gewezen door de rechtbank te 's-Gravenhage. OZB heeft een memorie van grieven (met producties) genomen waarin zij vijf grieven tegen het vonnis heeft aangevoerd. Vervolgens heeft de Staat een memorie van antwoord (met producties) genomen.
Daarna is pleidooi gevraagd. Vervolgens is tussen partijen en het hof een procedure-afspraak gemaakt, inhoudende of erop neerkomende dat voorshands uitsluitend de vraag betreffende de ontvankelijkheid van OZB in haar vorderingen en overige prealabele - voordat het hof aan een inhoudelijke beoordeling van het materiële geschil kan toekomen te beantwoorden - vragen bepleit en, voor zover nodig, bij arrest beslist zullen worden en dat eerst daarna de materiële geschilpunten, voor zover dan nog aan de orde, zullen worden bepleit.
Overeenkomstig deze afspraak hebben partijen hun standpunten ten aanzien van de prealabele vragen op 6 januari 2003 doen bepleiten, OZB door mr. J.R. van Angeren, advocaat te Amsterdam en de Staat door mr. A.C. de Die, advocaat te 's-Gravenhage, wier pleitnotities respectievelijk pleitnota zijn overgelegd en deel uitmaken van het dossier. Daarna is arrest gevraagd en bepaald op heden.
Beoordeling van het hoger beroep
1a. De in het vonnis onder 1.1 tot en met 1.6 vastgestelde feiten zijn niet door grieven of anderszins bestreden zodat het hof van deze feiten uitgaat.
1b. Aanvullend wordt overwogen dat artikel 19 van Pro de Ziekenfondswet (verder: ZFW) inmiddels is gewijzigd. Vóór 2 februari 2000 hielden deze bepaling en de op de voet daarvan vastgestelde algemene maatregel van bestuur (Besluit financiering ziekenfondsen Ziekenfondswet, verder: het Besluit) ) in wat daarover in ro. 1.1 en 1.2 van het vonnis is vermeld. Thans bepaalt artikel 19 lid 2 ZFW Pro in plaats daarvan dat bij ministeriële regeling jaarlijks wordt geregeld welke middelen beschikbaar zijn voor de uitkeringen aan ziekenfondsen voor het volgende kalenderjaar, alsmede dat in die regeling tevens regels worden gesteld met betrekking tot de vaststelling van de uitkeringen, alsmede met betrekking tot de nadere vaststelling van de uitkeringen, bedoeld in het vijfde lid.
2a. OZB vordert in deze procedure primair een verklaring voor recht, inhoudende dat de invoering en handhaving van de rechtsgrond "Loondienst en VUT" in de Aanwijzingen van de minister (van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verder: de minister, hof ) op grond van het Besluit jegens OZB onrechtmatig is. Subsidiair vordert zij een verklaring voor recht dat de Aanwijzingen van 9 november 1998 en 8 november 1999 jegens OZB onrechtmatig zijn.
2b. OZB doelt hier op de aanwijzingen die de minister op de voet van het bepaalde in artikel 19 ZFW Pro, zoals dit tot bovenbedoelde wetswijziging van kracht was, juncto het Besluit jaarlijks aan het College van Zorgverzekeringen (verder: het College) gaf en waarin dezelfde onderwerpen geregeld werden als thans op de voet van het gewijzigde artikel 19 ZFW Pro bij ministeriële regeling geschiedt. Nu de wetswijziging niet tot een wijziging van de vordering heeft geleid - en kennelijk ook anderszins niet relevant is voor het geschil tussen partijen - zal het hof in het navolgende slechts over de Aanwijzing(en) spreken.
3. In de Aanwijzing d.d. 9 november 1998, betreffende het budget voor 1999, is voor het eerst bepaald dat het College bij de vaststelling van zijn beleidsregels betreffende de verdeling van het beschikbare ziekenfondsbudget het "verzekeringsgrondcriterium" in acht dient te nemen. Dit criterium kwam in de plaats van het in eerdere Aanwijzingen genoemde "arbeidsongeschiktheidscriterium". Ingevolge het arbeidsongeschiktheids- criterium diende het College bij genoemde verdeling gewicht toe te kennen aan de mate waarin bij een ziekenfonds verzekerden zijn aangesloten, die arbeidsongeschikt zijn. Ingevolge het in de Aanwijzing d.d. 9 november 1998 opgenomen verzekeringsgrondcriterium diende onderscheid gemaakt te gaan worden naar de verzekeringsgrondslag. Daarbij diende onder meer gewicht te worden toegekend aan de mate waarin bij een ziekenfonds verzekerden in "Loondienst en VUT" zijn aangesloten. Het hof zal deze, bij de verdeling van het beschikbare budget mee te wegen factor verder, evenals OZB doet, aanduiden als "de rechtsgrond "Loondienst en VUT" ".Ten gevolge van de toepassing van de rechtsgrond "Loondienst en VUT" door het College heeft OZB in 1999 NLG 1.600.000,-- minder ontvangen uit de Algemene Kas dan zij bij toepassing van het oude arbeidsongeschiktheidscriterium zou hebben ontvangen. Ook in de Aanwijzing van 1999, betreffende het budget voor 2000, is de rechtsgrond "Loondienst en VUT" als onderdeel van het bij de verdeling in acht te nemen verzekeringsgrond-criterium vermeld.
4. OZB legt aan haar bovengenoemde vorderingen kort gezegd ten grondslag dat de invoering van het verzekeringsgrondcriterium, meer in het bijzonder het gewicht dat daarbij aan de aantallen verzekerden uit hoofde van "Loondienst en VUT" wordt toegekend, onrechtmatig is wegens strijd met de wet en met algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Volgens haar is namelijk dit criterium willekeurig, respectievelijk de aanwijzing onzorgvuldig tot stand gekomen, respectievelijk de invoering van dit criterium in strijd met de rechtszekerheid. Ook de handhaving van de rechtsgrond "Loondienst en VUT" in de Aanwijzing van 1999 is volgens OZB onrechtmatig.
5. De rechtbank verklaarde OZB niet-ontvankelijk in haar vordering. Daartoe overwoog de rechtbank in ro. 3.2 - onder meer - dat ingevolge de ZFW en de Algemene wet bestuursrecht tegen de uitvoeringsbeschikkingen van het College voor OZB bezwaar bij dit college respectievelijk beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State openstaat of heeft opengestaan, alsmede dat het tot de taken van het College respectievelijk de Afdeling behoort om bij de beoordeling van het bezwaar respectievelijk het beroep na te gaan in hoeverre de minister bij de vaststelling van de aanwijzingen gehandeld heeft in strijd met een wettelijk voorschrift van hogere orde of met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, alsmede om bij conclusie tot strijdigheid de aanwijzingen onverbindend te verklaren. Volgens de rechtbank wordt OZB hiermee voldoende rechtsbescherming tegen de aanwijzingen geboden. In ro. 3.3. tot en met 3.5 overwoog de rechtbank voorts dat bijzondere omstandigheden, op grond waarvan niettemin tot het bestaan van onvoldoende rechtsbescherming geconcludeerd zou moeten worden, niet zijn gesteld of gebleken, alsmede dat de gestelde "exceptieve" aard van de toetsing door de Afdeling noch de stelling dat van de burgerlijke rechter een ruimere toetsing wordt gevraagd haar tot een ander oordeel brengt. Tegen deze ro'n. 3.2 tot en met 3.5 zijn respectievelijk de grieven I tot en met IV gericht. Met grief V voert OZB onder verwijzing naar de voormelde grieven aan dat de rechtbank haar in haar vorderingen ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard.
6a. Naar aanleiding van de grieven overweegt het hof als volgt.
6b. Nu de vordering door OZB gestoeld is op onrechtmatige daad is de burgerlijke rechter bevoegd tot kennisneming en dient hij, al dan niet aanvullende, rechtsbescherming te bieden. Daar waar een met voldoende waarborgen omklede en voldoende rechtsbescherming biedende rechtsgang bij een andere rechter openstaat dient hij de eiser echter niet-ontvankelijk te verklaren. Vaststaat dat tegen de Aanwijzingen als zodanig, algemeen verbindende voorschriften zijnde, voor OZB geen bestuursrechtelijk bezwaar of beroep openstaat of heeft opengestaan. Daarvan uitgaande heeft de rechtbank OZB ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. Daaraan doet niet af dat door de bestuursrechter wel langs indirecte weg, namelijk in het verband van beroep tegen de uitvoeringsbeslissingen, kan worden getoetst of de Aanwijzingen strijdig zijn met een wettelijke regeling van hogere orde of algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
6c. Het feit dat de rechtbank OZB ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard in haar vorderingen kan OZB echter niet baten, omdat het hof om andere redenen niet toekomt aan een zelfstandige, inhoudelijke beoordeling van de bezwaren van OZB tegen de opneming van de rechtsgrond "Loondienst en VUT" in de Aanwijzing van 1998 en de daarop gevolgde Aanwijziging(en).
6d. Vaststaat immers dat van elke uitvoeringsbeslissing van het College, waarbij het de vigerende Aanwijzing toepast, bezwaar bij het College en beroep op de Afdeling openstaat. Het betreft hier een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang. Zoals de rechtbank terecht overwoog heeft de Afdeling in het verband van dit beroep tot taak - mits daartoe door een aangevoerde beroepsgrond geroepen - om de desbetreffende Aanwijzing te toetsen aan hogere regelgeving en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De Afdeling is de daartoe bij uitstek aangewezen hoogste bestuursrechter. De Afdeling heeft de genoemde toetsing in het verband van
het door OZB ingestelde beroep van de uitvoeringsbeslissing betreffende het budget voor 1999 ook daadwerkelijk verricht en daarbij de door OZB aangevoerde bezwaren tegen de rechtsgrond "Loondienst en VUT" in de desbetreffende Aanwijzing ongegrond en deze Aanwijzing niet onverbindend bevonden.
6e. Een behoorlijke taakverdeling tussen de burgerlijke rechter en de bestuursrechter brengt, mede met het oog op het voorkomen van tegenstrijdige rechterlijke uitspraken, mee dat in het geval de daartoe bij uitstek aangewezen hoogste bestuursrechter in een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang onherroepelijk de onverbindendheid van een algemeen verbindend voorschrift heeft uitgesproken, de burgerlijke rechter - behoudens bijzondere omstandigheden - in beginsel van dat oordeel van deze bestuursrechter dient uit te gaan en zich niet opnieuw zelfstandig een oordeel over de onverbindendheid van het desbetreffende voorschrift vormt. Naar 's hofs oordeel heeft - mutatis mutandis - hetzelfde te gelden als de hoogste bestuursrechter het beroep op onverbindendheid heeft verworpen en het voorschrift verbindend heeft geoordeeld, in elk geval wanneer, zoals ten deze het geval is, van de burgerlijke rechter wordt gevraagd het voorschrift te toetsen aan dezelfde hogere regels en beginselen, als die waaraan de bestuursrechter reeds heeft getoetst.
6f. Bijzondere omstandigheden, die nopen tot een uitzondering op voormeld beginsel, zijn niet gesteld of gebleken. Het verschil tussen de procespartijen in de procedure(s) voor de Afdeling en de onderhavige procedure acht het hof niet relevant, te minder nu de (eisende) partij, die zich op strijd met de genoemde algemene beginselen beroept, in beide rechtsgangen dezelfde, OZB, is. Het feit dat de toetsing door de Afdeling van de verbindendheid van de Aanwijzing een "exceptieve" is, kan niet tot het oordeel leiden dat de rechtsgang, waarin die toetsing plaatsvindt, niet met voldoende waarborgen omkleed is, noch dat die toetsing onvoldoende rechtsbescherming biedt. Een bijzondere omstandigheid die noopt tot een uitzondering op voormeld beginsel levert deze omstandigheid evenmin op. Voor zover OZB met haar grief II bedoelt te betogen dat de burgerlijke rechter eerder dan de Afdeling aanleiding zal zien tot honorering van haar bezwaren tegen de Aanwijzing omdat de civiele vordering betrekking heeft op de Aanwijzing en het beroep bij de Afdeling op de uitvoeringsbeslissing, heeft zij - de relevantie van die stelling nog daargelaten - dit niet aannemelijk gemaakt
6g. OZB heeft voorts nog aangevoerd dat zij van de burgerlijke rechter een andere, ruimere toetsing vraagt in die zin - zo begrijpt het hof haar gezien de toelichting op grief IV, voor zover deze niet reeds op het bovenoverwogene afstuit - dat zij niet slechts de onrechtmatigverklaring vraagt van Aanwijzing(en) die zij langs de weg van beroep tegen de daarop gebaseerde uitvoeringsbeslissing(en) reeds bij de Afdeling heeft aangevochten, maar dat haar primaire vordering ook nog te verwachten aanwijzingen/regelingen raakt, waarover de Afdeling zich (nog) niet heeft uitgelaten en bij de beoordeling waarvan bovendien nieuw feitenmateriaal kan worden betrokken. Deze omstandigheden laten echter onverlet dat de van de burgerlijke rechter gevraagde toetsing slechts het verzekeringsgrondslagcriterium en in het bijzonder de rechtsgrond "Loondienst en VUT" en de (onveranderde) bezwaren daartegen betreft, waarover de hoogste bestuursrechter reeds heeft geoordeeld. Ook naar haar effect is de van de door OZB van de burgerlijke rechter gevraagde toetsing niet ruimer dan die welke zij met het exceptieve verweer van de bestuursrechter vroeg. Van een onverbindendverklaring van een Aanwijzing door de Afdeling op grond van strijd met wet of algemene beginselen van behoorlijk bestuur valt immers niet minder effect voor toekomstige Aanwijzingen/regelingen te verwachten dan van een toewijzing van de primaire vordering. Het is aan de bestuursrechter om zijn oordeel zonodig op basis van nieuw materiaal in een nieuwe zaak in heroverweging te nemen. Voor het hof dient om voormelde redenen - dus mede met het oog op het voorkomen van tegenstrijdige uitspraken van burgerlijke en bestuursrechter - het voorliggende oordeel van de bestuursrechter uitgangspunt te zijn.
7. Het voorgaande leidt tot de volgende conclusie. Op grond van het voorgaande dient te worden uitgegaan van het ontbreken van strijdigheid van (de rechtsgrond "Loondienst en VUT" in) de Aanwijzingen met de wet of met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zodat de vorderingen hadden dienen te worden afgewezen. Daarom kunnen de grieven, ofschoon zij gegrond zijn voor zover zij erover klagen dat de rechtbank OZB ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard, bij gebrek aan belang niet tot vernietiging van het vonnis leiden. Het vonnis zal daarom worden bekrachtigd met veroordeling van OZB als de in het ongelijk gestelde partij in de kosten van het hoger beroep.
Beslissing
Het hof:
- bekrachtigt het vonnis waarvan beroep;
- veroordeelt OZB in de kosten van het hoger beroep, voor zover aan de zijde van Staat gevallen begroot op € 215,55 voor verschotten en op € 2.314,-- voor salaris van de procureur.
Aldus gewezen door mrs. De Groot, Boele en Fierstra en uitgesproken ter openbare terechtzitting van 20 februari 2003 in bijzijn van de griffier.