Uitspraak
GERECHTSHOF TE 's-GRAVENHAGE
negende enkelvoudige belastingkamer
24 september 2004
nummer BK-03/01839
PROCES-VERBAAL
van de mondelinge uitspraak op het beroep van X te Z tegen de uitspraken van de heffingsambtenaar van de gemeente Z (hierna: de Inspecteur) op de bezwaarschriften van belanghebbende tegen een tweetal aan hem opgelegde aanslagen in de leges ter zake van het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verkrijgen van een bouwvergunning.
De mondelinge behandeling van de zaak heeft plaatsgehad ter zitting van het Hof van 16 april 2004, gehouden te Den Haag, alwaar zijn verschenen namens belanghebbende zijn echtgenote alsmede de heffingsambtenaar en ter zitting van het Hof van
10 september 2004, gehouden te Den Haag, alwaar dezelfde personen zijn verschenen.
Beslissing
Het Gerechtshof:
- verklaart het beroep gegrond,
- vernietigt de uitspraken waarvan beroep en de aanslagen, en
- gelast de gemeente aan belanghebbende het voor deze zaak gestorte griffierecht ad ? 31 te vergoeden.
Gronden
1. In 1988 heeft belanghebbende een woning langs de dijk gebouwd. De woning is gelegen in de gemeente Z (hierna: de gemeente) aan de a-straat 1.
2. Op 16 november 1999 heeft belanghebbende een aanvraag voor een bouwvergunning ingediend voor het uitbreiden van de woning. Op 31 mei 2000 is de vergunning geweigerd. Ter zake van het in behandeling nemen van de aanvraag tot het verkrijgen van een bouwvergunning is aan belanghebbende een aanslag in de gemeentelijke leges opgelegd ten bedrage van in totaal ƒ 525 (? 238,23). Die aanslag is niet in geschil.
3. Op 29 augustus 2000 heeft belanghebbende wederom een aanvraag voor een bouwvergunning ingediend voor het uitbreiden van de woning en voor het bouwen van een losstaande garage/berging bij de woning. De aanvraag is gedaan in de wetenschap dat het college van burgemeester en wethouders van de gemeente (hierna: het college) en ambtenaren van de gemeente hem hadden verteld dat die vergunning (wel) zou worden verleend. Niettemin is de vergunning, zonder dat het college daarover vooraf enige mededeling aan belanghebbende heeft gedaan, geweigerd, bij besluit van 2 januari 2001. Dit omdat het college en de ambtenaren vonden, na raadpleging van een advocaat, dat de aanbouw in strijd is met het bestemmingsplan en overigens niet voldoet aan de welstandseisen. Dit ondanks dat belanghebbende, na overleg met de welstandscommissie, het bouwontwerp heeft laten aanpassen en dat de welstandscommissie toen het ontwerp akkoord heeft bevonden. Voorts was het college van mening, zo bleek naderhand, dat de vergunning voor de bouw van de garage/berging, die (wel) in overeenstemming is met het bestemmingsplan, niet kan worden verleend, omdat die tegelijk met de vergunning voor de aanbouw is aangevraagd. Het college heeft op 15 november 2000 in een besloten vergadering van de commissie "stadsontwikkeling en economische zaken" over de vergunningaanvraag gesproken, zij het dat dit tegenover belanghebbende is ontkend. Bovendien heeft het college de ambtenaren verboden nog met belanghebbende over de afhandeling van de aanvraag te spreken. Een kopie van het besluit tot weigering van de vergunning, met inbegrip van de toelichting op het besluit, een kopie van de brief van 23 januari 2001 waarin aan belanghebbende een nadere toelichting wordt gegeven, en een kopie van het verslag van de besloten vergadering van de commissie "stadsontwikkeling en economische zaken" van 15 november 2000 behoren tot de stukken van het geding.
4. Bij het besluit d.d. 2 januari 2001 tot weigering van de vergunning is aan belanghebbende meegedeeld dat ter zake van het in behandeling nemen van de aanvraag tot het verkrijgen van een bouwvergunning een bedrag aan leges is verschuldigd van in totaal ƒ 965 (? 437,89): ƒ 1.575 voor het in behandeling nemen van de aanvraag, -/- ƒ 1.050 aan teruggaaf voor het niet verlenen van de vergunning en ƒ 440 voor het inwinnen van het welstandsadvies, en dat daarvoor aan belanghebbende afzonderlijk een legesaanslag zal worden toegezonden. Een aanslag is evenwel niet opgelegd en zal ook niet meer worden opgelegd.
5. Op 1 februari 2001 heeft belanghebbende bezwaar gemaakt tegen het besluit d.d. 2 januari 2001 waarbij de vergunning is geweigerd.
6. Bij brief van 18 juni 2001 aan het college heeft belanghebbende erop gewezen dat uit het besluit d.d. 2 januari 2001 waarbij de vergunning is geweigerd noch uit de toelichting erop blijkt van een bezwaar bij het college tegen de bouw van de garage/berging en dat de bouw van de garage/berging losstaat van de uitbreiding van de woning en heeft belanghebbende in verband daarmee verzocht in ieder geval de vergunning te verlenen voor de bouw van de garage/berging. Bij brief van 10 juli 2001 aan belanghebbende heeft het college meegedeeld dat het verzoek wordt aangemerkt als een nieuwe bouwaanvraag, dat die aanvraag zal worden aangehouden omdat die niet conform de gestelde vereisten is ingediend en dat daarover nader zal worden bericht. Het college heeft belanghebbende bij brief van 19 juni 2002 bericht, dit mede naar aanleiding van belanghebbendes schriftelijk kenbaar gemaakte opvatting dat op 22 maart 2002 van rechtswege vergunning is verleend voor de bouw van de garage/berging, dat een aparte aanvraag voor het bouwen van de garage/berging nooit is ontvangen en dat daardoor geen sprake is van een wettelijke afdoeningstermijn en evenmin van een van rechtswege verleende vergunning. Kopieën van de brieven behoren tot de stukken van het geding.
7. Belanghebbendes bezwaar tegen het besluit d.d. 2 januari 2001 waarbij de vergunning is geweigerd, is door het college bij besluit van 10 juli 2001 afgewezen. Tegen dat besluit heeft belanghebbende beroep ingesteld bij de arrondissementsrechtbank te Rotterdam (hierna: de rechtbank). Bij uitspraak van 27 februari 2003 heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard. De rechtbank heeft overwogen:
- dat het beroep, voor zover inhoudende dat het bouwwerk niet in strijd is met het bestemmingsplan, ongegrond is;
- dat sprake is van een positief welstandsadvies betreffende het gewijzigde bouwplan van belanghebbende, dat het advies bevoegd tot stand is gekomen, dat het college bij de besluitvorming omtrent de bouwvergunning het advies niet buiten beschouwing had mogen laten, dat de stelling van het college dat belanghebbende nimmer een definitief gewijzigd bouwplan heeft ingediend geen doel treft, en dat daarom het bestreden besluit, voor zover inhoudende dat het bouwwerk in strijd is met redelijke eisen van welstand, in strijd is met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de AWB), dat het bestuur bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belanghebbende vergaart;
- dat het college het verzoek om vrijstelling op grond van artikel 19, derde lid, van de Wet op de ruimtelijke ordening in samenhang met het bepaalde in artikel 20 van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985, niet had mogen afwijzen onder de enkele overweging dat het bouwplan in strijd is met het vigerende bestemmingsplan en het conceptvoorontwerpbestemmingsplan, daarbij in aanmerking nemende dat het college in andere gevallen wel aanleiding heeft gezien vrijstelling te verlenen, terwijl in die gevallen sprake was van strijd met het bestemmingsplan "A", en dat daarom het bestreden besluit, voor zover betreffende de afwijzing van het verzoek om vrijstelling, in strijd is met artikel 7:12 van de AWB, dat de beslissing op bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld;
- dat de stelling van het college dat een aanvraag om bouwvergunning, ook als daarbinnen twee verschillende verzoeken zijn aan te wijzen, als een geheel dient te worden behandeld, geen steun vindt in het recht, dat in het onderhavige geval voorts geen objectieve belemmering bestond om twee deelbesluiten te nemen op de aanvraag om bouwvergunning voor uitbreiding van de bestaande woning en voor de bouw van een garage/berging, en dat daarom het bestreden besluit, voor zover daarin moet worden gelezen dat de aanvraag voor een vergunning voor de bouw van een garage/berging moet worden geacht te zijn afgewezen, in strijd is met artikel 7:12 van de AWB, dat de beslissing op bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld, zodat het beroep, ook voor zover gericht tegen de weigering vergunning te verlenen voor de bouw van een garage/berging, gegrond is.
Een kopie van de uitspraak van de rechtbank behoort tot de stukken van het geding.
8. Zowel door belanghebbende als door het college is hoger beroep ingesteld bij de Raad van State (afdeling bestuursrechtspraak). Bij uitspraak van de Raad van State van 10 december 2003 zijn de hoger beroepen ongegrond verklaard en is de uitspraak van de rechtbank bevestigd. Een kopie van de uitspraak van de Raad van State behoort tot de stukken van het geding.
9. Op 17 december 2002 heeft belanghebbende voor het bouwen van een losstaande garage/berging bij de woning en voor het uitbreiden van de woning, afzonderlijke aanvragen voor een bouwvergunning ingediend. Op 14 maart 2003 is de vergunning betreffende de garage/berging (hierna: de garagevergunning) verleend en de vergunning betreffende de uitbreiding van de woning (hierna: de uitbreidingsvergunning) geweigerd.
10. Ter zake van het in behandeling nemen van de (aparte) aanvraag tot het verkrijgen van de garagevergunning is aan belanghebbende een aanslag in de gemeentelijke leges opgelegd, met dagtekening 17 maart 2003 en met aanslagnummer 00, ten bedrage van in totaal ? 480,68: ? 340,20 voor het in behandeling nemen van de aanvraag en ? 140,48 voor het inwinnen van het welstandsadvies.
11. Ter zake van het in behandeling nemen van de (aparte) aanvraag tot het verkrijgen van de uitbreidingsvergunning is aan belanghebbende een aanslag in de gemeentelijke leges opgelegd, met dagtekening 20 maart 2003 en met aanslagnummer 1, ten bedrage van in totaal ? 340,81: ? 510,29 voor het in behandeling nemen van de aanvraag, -/- ? 340,19 aan teruggaaf voor het niet verlenen van de vergunning en ? 170,71 voor het inwinnen van het welstandsadvies.
12. In een besloten vergadering van de commissie "ruimte" op
5 maart 2003 hebben raadsleden bij het college erop aangedrongen een list te verzinnen om de aanvraag voor de garagevergunning af te wijzen. In een openbare vergadering van de commissie "ruimte" op 19 maart 2003 licht wethouder B met betrekking tot die aanvraag toe: "(...) Het college heeft lang gewikt en gewogen en uiteindelijk beschikt in positieve zin op de vergunningaanvraag. Ik kan niet verhelen dat dat een lastig proces is geweest, de gevoelens links en rechts over de materie kennende, anderzijds toch ook de opdracht, zeker voor een publiekrechtelijk lichaam, om te blijven opereren binnen de kaders van de wet. Ik heb tijdens de vorige commissievergadering al aan u voorgehouden dat het wel eens zo zou kunnen zijn dat wij geen geldig excuus zouden kunnen vinden om de vergunning voor de garage/berging niet te verlenen. U heeft daar onder andere op gereageerd. Een van u bezigde de woorden van 'ja maar, verzin dan toch een list' en enkele andere commissieleden sprake hem dat na. We hebben nadrukkelijk geprobeerd om een list te verzinnen en ik zal u in mijn toelichting hopelijk duidelijk kunnen maken, dat we uiteindelijk toch zijn terechtgekomen, moesten terechtkomen, bij het positieve besluit. Op het moment dat ik dat zo zeg, moet ik tegelijk zeggen dat er een zekere scheefheid zit in de toelichting die ik nu ga geven, want uiteindelijk kom ik uit bij de conclusie van het college, dat wij deze vergunning moesten verlenen, en waarom zou je dan omstandig stil blijven staan bij alle mogelijkheden en onmogelijkheden om de vergunning te weigeren. De betreffende burger die deze vergunningaanvraag deed, heeft natuurlijk ook zijn rechten. Maar goed, wetende de politieke beleving bij een onderwerp als dit permitteer ik mij toch om vooral te motiveren wat we zoal hebben gedaan om, laat ik het anders zeggen, dat wij alles de revue hebben laten passeren om ook uiteindelijk tot een negatief besluit te kunnen komen. Wij hebben die optie nadrukkelijk in beeld gehad (...)."
Kopieën van het verslag van de besloten vergadering en van het verslag van de openbare vergadering behoren tot de stukken van het geding.
13. Na daartegen door belanghebbende gemaakt bezwaar, heeft de Inspecteur bij de bestreden uitspraken de onderwerpelijke aanslagen, te weten de in punt 10 en 11 vermelde aanslagen, gehandhaafd.
14. Partijen houdt verdeeld, zo begrijpt het Hof, het antwoord op de vraag of de aanslagen terecht dan wel tot het juiste bedrag zijn opgelegd, welke vraag belanghebbende ontkennend en de Inspecteur bevestigend beantwoordt.
15. Belanghebbendes stellingen strekken ten betoge, kortweg, dat de beginselen van behoorlijk bestuur zijn geschonden en dat in elk geval niet voor een tweede keer een bedrag voor het inwinnen van het welstandsadvies mag worden geheven. De Inspecteur bestrijdt, gelijk hij op de eerste zitting desgevraagd heeft erkend, niet zozeer de feitelijke onderbouwing van belanghebbendes stellingen als wel de door belanghebbende uit die stellingen getrokken conclusies.
16. Belanghebbende heeft, nader geconfronteerd met het gegeven dat de aanslag ter zake van het in behandeling nemen van belanghebbendes aanvraag d.d. 29 augustus 2000 tot het verkrijgen van een bouwvergunning, niet is opgelegd, verklaard bereid te zijn te accepteren, overigens zonder zijn stellingen op te geven, dat het toentertijd aangekondigde bedrag aan leges ad ƒ 965 (? 437,89) wordt verrekend. Belanghebbendes brief van 21 mei 2004 bevat een (cijfermatige) specificatie van de voorgestelde verrekening.
17. Op de tweede zitting heeft belanghebbende desgevraagd uitdrukkelijk verklaard dat de aanvraag d.d. 16 november 1999 tot het verkrijgen van een bouwvergunning noch de (wijze van) afhandeling ervan van enige betekenis is waar het gaat om de beoordeling van de in geding zijnde geschilpunten.
18. Het Hof acht belanghebbende erin geslaagd aannemelijk te maken, ook tegen de achtergrond van hetgeen daaromtrent uit de vaststaande feiten en overigens uit de gedingstukken naar voren komt, dat hij de gang van zaken rond de afhandeling van de aanvraag d.d. 29 augustus 2000 heeft kunnen ervaren als een onbehoorlijke en zelfs onrechtmatige bejegening van de kant van de gemeente en ook dat belanghebbende zich door die gang van zaken genoodzaakt heeft kunnen voelen om met betrekking tot de bouw van de garage/berging en met betrekking tot het uitbreiden van de woning afzonderlijke aanvragen voor een bouwvergunning in te dienen. De afzonderlijke aanvraag voor de garagevergunning is niet alleen ingegeven door het feit dat het college ontkende dat feitelijk al zo'n aanvraag is ingediend, maar ook - naar belanghebbende ter zitting onweersproken heeft gesteld - door een derde voorbereidingsbesluit dat de bouw van de garage/ berging beoogt te voorkomen. De aanvraag voor de uitbreidings-vergunning is ingegeven door het feit dat het college ontkende dat de welstandscommissie destijds het gewijzigde bouwplan heeft goedgekeurd.
19. Uit hetgeen daaromtrent uit de vaststaande feiten en overigens uit de gedingstukken naar voren komt, is naar 's Hofs oordeel af te leiden dat de afzonderlijke aanvragen die belanghebbende op 17 december 2002 heeft ingediend, in combinatie gezien, inhoudelijk exact overeenkomen met de aanvraag die belanghebbende op 29 augustus 2000 heeft ingediend. Bovendien was ten tijde van de aanvragen d.d. 17 december 2002 (nog) geen beslissing, althans in definitieve zin, gegeven over de aanvraag d.d. 29 augustus 2000. Onder die omstandigheden kan naar 's Hofs oordeel in feite niet anders worden gezegd, ook in het licht van het overwogene in punt 18, dan dat belanghebbende de afzonderlijke aanvragen uitsluitend ter behoud van rechten heeft ingediend, dat - mede daardoor - het indienen van die aanvragen in wezen heeft te gelden als een manier waarop belanghebbende een mogelijk aan de aanvraag d.d. 29 augustus 2000 klevend verzuim heeft trachten te herstellen, en dat de gemeente alsook de Inspecteur die betekenis van de afzonderlijke aanvragen heeft begrepen dan wel redelijkerwijs had behoren te begrijpen. Uit een en ander volgt dat de aanvragen d.d. 17 december 2002 naar hun aard niet hebben te gelden als los van de aanvraag d.d. 29 augustus 2000 in aanmerking te nemen aanvragen.
20. De gevolgtrekking dat de aanvragen d.d. 17 december 2002 geen afzonderlijk in aanmerking te nemen aanvragen zijn, vindt naar 's Hofs oordeel niet alleen bevestiging in de uitspraak van de rechtbank d.d. 27 februari 2003, waarin is geoordeeld dat het college een apart besluit had moeten nemen op de aanvraag om een bouwvergunning voor de bouw van de garage/berging, maar vooral ook in de volgende overweging van de Raad van State in de uitspraak d.d. 10 december 2003: "Vast staat dat voor de garage/berging inmiddels vergunning is verleend. Niet is gebleken van enig procesbelang bij een beoordeling van de tegen de aangevallen uitspraak aangevoerde gronden die zien op dit bouwwerk, zodat deze buiten beschouwing worden gelaten. Gelet hierop is thans nog slechts de uitbreiding van het woonhuis in het geding."
21. Het overwogene in punt 19 voert het Hof tot de conclusie dat aan belanghebbendes aanvragen d.d. 17 december 2002 als zodanig geen zelfstandige betekenis toekomt en dat als gevolg daarvan alle handelingen die de gemeente verricht in het kader van de afhandeling van die aanvragen, moeten worden geacht handelingen te zijn die in het kader van de afhandeling van de aanvraag d.d. 29 augustus 2000 worden verricht. Dat brengt naar 's Hofs oordeel mee dat het in behandeling nemen van de aanvragen d.d. 17 december 2002 als zodanig geen belastbaar feit vormt als bedoeld in artikel 2 van de hier aan de orde zijnde gemeentelijke legesverordening, de Legesverordening 2002. De aanslagen zijn dus ten onrechte opgelegd. Het gelijk is aan de zijde van belanghebbende.
22. Belanghebbende zelf heeft geconcludeerd dat de in punt 11 vermelde aanslag moet worden verminderd tot op ? 170,10. Daarin heeft het Hof geen aanleiding gezien te concluderen dat die aanslag niet ten onrechte is opgelegd. Het Hof heeft daarbij niet alleen in aanmerking genomen dat beide aanslagen gelet op het achterliggende feitencomplex een nauwe samenhang vertonen, maar ook dat belanghebbendes stellingen zelf, zo die juist worden bevonden, tot de conclusie leiden dat beide aanslagen ten onrechte zijn opgelegd.
23. Aan het oordeel dat het in behandeling nemen van belanghebbendes aanvragen d.d. 17 december 2002 geen belastbaar feit vormt, staat naar 's Hofs oordeel niet in de weg dat de in het vooruitzicht gestelde legesheffing in verband met het in behandeling nemen van belanghebbendes aanvraag d.d. 29 augustus 2000 tot het verkrijgen van een bouwvergunning, niet is geformaliseerd.
24. Het Hof ziet rechtens geen mogelijkheid de door belanghebbende voorgestelde verrekening van het toentertijd aangekondigde doch niet geheven bedrag aan leges ad ƒ 965 (? 437,89), op enigerlei wijze in deze procedure te realiseren. Belanghebbendes bereidheid tot verrekening is derhalve enkel een zaak tussen belanghebbende en de gemeente zelf.
25. Uit het vorenoverwogene volgt dat het beroep van belanghebbende gegrond is. De uitspraken waarvan beroep en de aanslagen moeten worden vernietigd.
26. Omdat belanghebbende op de eerste zitting heeft verklaard en op de tweede zitting heeft bevestigd dat zij geen aanspraak maakt op een vergoeding voor proceskosten, ziet het Hof geen aanleiding de Inspecteur te veroordelen in zodanige kosten.
27. Gelet op het bepaalde in artikel 8:74 van de AWB dient het door belanghebbende gestorte griffierecht ad ? 31 te worden vergoed.
De uitspraak is vastgesteld door mr. Tromp. De beslissing is op 24 september 2004 in het openbaar uitsproken, in tegenwoordigheid van de griffier Postema.
Aangetekend aan
partijen verzonden: 29 september 2004.
Tegen deze mondelinge uitspraak is geen beroep in cassatie mogelijk; dat kan alleen tegen een schriftelijke uitspraak van het gerechtshof. Ieder van de partijen kan binnen vier weken na de verzenddatum van dit proces-verbaal het gerechtshof schriftelijk verzoeken de mondelinge uitspraak te vervangen door een schriftelijke uitspraak. De vervanging van een mondelinge uitspraak door een schriftelijke strekt ertoe de mondelinge uitspraak in een andere vorm vast te leggen. Bij de vervanging van een mondelinge uitspraak mag het gerechtshof de gedane uitspraak niet aan een heroverweging onderwerpen.
De partij die om een vervangende schriftelijke uitspraak verzoekt, is hiervoor griffierecht verschuldigd en krijgt daarover bericht van de griffier. Het griffierecht dat de belanghebbende betaalt ter verkrijging van een schriftelijke uitspraak, komt in mindering op het griffierecht dat de griffier van de Hoge Raad zal heffen als de belanghebbende beroep in cassatie instelt.
??
nummer BK-03/01839 blz. 9