Uitspraak
HET GERECHTSHOF TE ’S-GRAVENHAGE, eerste civiele kamer, heeft het volgende arrest gewezen in de zaak van:
1. [APPELLANT 1],
2. [APPELLANT 2],
beiden wonende te [plaatsnaam],
appellanten,
hierna te noemen: tezamen [appellanten] en ieder voor zich [appellant 1] en [appellant 2],
procureur: mr. E. Grabandt,
tegen
1. DE GEMEENTE ’S-GRAVENHAGE,
2. DE PROVINCIE ZUID-HOLLAND,
beide zetelende te ‘s-Gravenhage,
geïntimeerden,
hierna te noemen: tezamen de Gemeente c.s. en ieder voor zich de Gemeente en de Provincie,
procureur: mr. M.E. Gelpke.
Het geding in hoger beroep
Bij exploot van 4 februari 2005 zijn [appellanten] in hoger beroep gekomen van het vonnis van 15 december 2004, door de rechtbank te ‘s-Gravenhage gewezen tussen partijen. Bij memorie van grieven (met producties) hebben [appellanten] vijf grieven tegen het vonnis aangevoerd, welke door de Gemeente c.s. bij memorie van antwoord zijn bestreden. Op 13 november 2006 hebben partijen de zaak voor het hof doen bepleiten, [appellanten] door mr. C.J.N. Kortmann, advocaat te Amsterdam, en de Gemeente c.s. door hun procureur, beide aan de hand van aan het hof overgelegde pleitnotities. [appellanten] hebben daarbij een schriftelijke verklaring in het geding gebracht. Tenslotte hebben partijen de stukken overgelegd en arrest gevraagd.
Beoordeling van het hoger beroep
1. Partijen zijn niet opgekomen tegen de in de rechtsoverwegingen 1.1 tot en met 1.10 van het bestreden vonnis door de rechtbank vastgestelde feiten; hierover bestaat tussen partijen verder ook geen geschil. Het hof zal daarom eveneens van deze feiten uitgaan. Met inachtneming hiervan en gezien de stukken gaat het in deze zaak om het volgende. Eind 1999 hebben [appellant 1] en [appellant 2] elk een kavel gekocht, gelegen binnen gebied van het project Park Boswijk in de Vinex-locatie Buitenplaats Ypenburg, met het doel daarop een villa te laten bouwen. Dat project was gelegen binnen het gebied waarvoor de raad van de gemeente Nootdorp op 26 februari 1998 het bestemmingsplan Ypenburg-Nootdorp had vastgesteld. Dat bestemmingsplan stond voor de betreffende kavels de bouw van villa’s toe. Het bestemmingsplan is op 15 oktober 1998 door gedeputeerde staten van de provincie Zuid-Holland (verder: GS) goedgekeurd. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: de Afdeling) heeft evenwel bij uitspraak van 2 januari 2001 dit goedkeuringsbesluit gedeeltelijk vernietigd, onder meer met betrekking tot het woongebied dat is gelegen binnen een straal van 800 m van een munitieopslag en laboratoria, omdat (voor zover thans van belang) onvoldoende was gemotiveerd dat woningbouw binnen dat gebied niet onaanvaardbaar was. GS hebben op 26 juni 2001 voor het bedoelde woongebied een nieuw goedkeuringsbesluit genomen. Dat goedkeuringsbesluit is echter bij besluit van 29 november 2001 door de voorzitter van de Afdeling geschorst voor het gedeelte dat is gelegen binnen een straal van 400 meter van de munitieopslag/laboratoria. De kavel van [appellant 2] lag buiten die straal, de kavel van [appellant 1] daarbinnen. [appellant 2] heeft op 30 oktober 2000 bij de gemeente Nootdorp een bouwvergunning aangevraagd, welke op 5 december 2001 is verleend. [appellant 1] heeft zijn kavel in 2002 bij de projectontwikkelaar geruild voor een ander kavel waarop villabouw wel mogelijk was. Hij heeft daarvoor op 5 juli 2002 bij de Gemeente (waarnaar het grondgebied waarop de kavels zijn gelegen, intussen is overgegaan) een bouwvergunning aangevraagd, die hij op 13 december 2002 heeft verkregen. Bij uitspraak van 26 juni 2002 heeft de Afdeling het goedkeuringsbesluit van GS van 26 juni 2001 vernietigd en, zelf in de zaak voorziend, bepaald dat slechts buiten een straal van 400 meter rond de munitieopslag/laboratoria woningbouw mag plaatsvinden.
2. [appellanten] hebben bij de rechtbank gevorderd (zakelijk weergegeven) dat de rechtbank voor recht zal verklaren dat de Gemeente en/of de Provincie jegens hen onrechtmatig heeft/hebben gehandeld en (hoofdelijk) aansprakelijk is/zijn voor de schade, nader op te maken bij staat. De rechtbank heeft de vordering afgewezen op de grond (zakelijk weergegeven) dat de kopers van een bouwkavel moeten onderzoeken of het bestemmingsplan dat voor die kavels geldt, onherroepelijk is, dat, als de koper het risico aanvaardt dat het bestemmingsplan nog niet onherroepelijk is, hij het risico dat het bestemmingsplan hem uiteindelijk op dat kavel geen bouwmogelijkheid biedt, niet zonder meer op de gemeente of provincie kan afwentelen, en dat [appellanten] geen omstandigheden hebben gesteld aan de zijde van de Gemeente of Provincie waaraan zij het gerechtvaardigd vertrouwen konden ontlenen dat het bestemmingsplan in stand zou blijven.
3. De eerste grief klaagt erover dat de rechtbank ten onrechte geen onderscheid heeft gemaakt tussen [appellant 2] en [appellant 1]. [appellanten] stellen dat [appellant 2] uiteindelijk recht had op een bouwvergunning zonder gebreken en dat zijn schade vertragingsschade is, terwijl [appellant 1] er geen rekening mee hoefde te houden dat de in het bestemmingsplan opgenomen bouwmogelijkheid uiteindelijk onrechtmatig zou blijken, en dat zijn schade dispositieschade is. De tweede grief is ertegen gericht dat de rechtbank zich heeft aangesloten bij het oordeel van de Hoge Raad in zijn zogenaamde Schuttersduin-arrest (HR 24 april 1994, NJ 1997, 396), omdat dat oordeel in strijd is met artikel 6:101 BW Pro en het systeem van de Algemene wet bestuursrecht en tot onbillijke gevolgen leidt. De derde grief houdt in dat de rechtbank ten onrechte heeft aangesloten bij het oordeel van de Hoge Raad in het Schuttersduin-arrest, omdat het onderhavige geval anders is. [appellanten] voeren aan dat het hier gaat om een bestemmingsplan, waarbij, anders dan bij een bouwvergunning, geen sprake is van een aanvraag. De betrokken burger heeft bij een bestemmingsplan geen invloed op en kennis van de procedure en mist tevens de benodigde deskundigheid om het bestemmingsplan te toetsen. De vierde grief valt het oordeel van de rechtbank aan dat geen sprake was van bijzondere omstandigheden. [appellanten] voeren aan dat als bijzondere omstandigheden dienen te gelden dat geen sprake is van voortijdig bouwen, dat het bestemmingsplan ten tijde van de koop in werking was getreden, dat er sprake is van gerechtvaardigd vertrouwen en dat er geen sprake is van enige mate van eigen schuld. De grieven lenen zich voor gezamenlijke behandeling.
4. Het hof stelt het volgende voorop. [appellanten] gaan er blijkens hun memorie van grieven (punt 15) vanuit dat het besluit van de gemeenteraad van Nootdorp tot vaststelling van het bestemmingsplan en de daarop betrekking hebbende goedkeuringsbesluiten van GS jegens hen onrechtmatig zijn en dat jegens hen in beginsel ook de schuld aan en de toerekenbaarheid van die onrechtmatige daad gegeven zijn, op de enkele grond dat deze besluiten door de Afdeling (gedeeltelijk) zijn vernietigd. Dit uitgangspunt vindt geen steun in het recht. Uit de jurisprudentie volgt dat deze onrechtmatigheid slechts vaststaat jegens diegenen die partij zijn geweest in de procedure die tot de vernietiging heeft geleid. Dat volgt in het bijzonder uit de overwegingen 3.3. en 3.4 van de Hoge Raad in het arrest van 31 mei 1991, NJ 1993, 112, luidende, voor zover van belang:
“Indien een overheidslichaam een onrechtmatige daad pleegt door een beschikking te nemen en te handhaven die naderhand door de rechter wordt vernietigd wegens strijd met de wet of op enige andere in art. 8 lid 1 Wet Pro Arob vermelde grond – dan wel een overeenkomstige grond in enige andere administratieve wet - , is daarmede de schuld van het overheidslichaam in beginsel gegeven. … Zulk een oordeel van de Afdeling heeft in beginsel voor de burgerlijke rechter in een later geding tussen partijen bindende kracht, niet alleen bij zijn oordeel over de onrechtmatigheid, maar ook daarbuiten, zoals bij zijn oordeel over de toerekening van de onrechtmatige daad. Dit moet worden aanvaard, omdat aldus wordt voorkomen: (i) dat partijen - en met name de burger - opnieuw moeten strijden over een punt waaromtrent reeds is beslist in een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang; (ii) dat de burgerlijke rechter in zake vragen waarover ook de administratieve rechter tot oordelen is geroepen, tot een ander oordeel komt dan deze; … .”.
[appellanten] waren in de procedures bij de Afdeling ter zake van het onderhavige bestemmingsplan geen partij; dat wordt niet anders doordat zij ter zitting zijn verschenen in de procedures die hebben geleid tot de gedeeltelijke schorsing van het tweede goedkeuringsbesluit door de voorzitter van de Afdeling op 29 november 2001 en tot de vernietiging van dat besluit door de Afdeling op 26 juni 2002. Derhalve kunnen zij de schade die zij lijden ten gevolge van het feit dat het betreffende bestemmingsplan en/of de goedkeurings-besluiten terzake door de Afdeling zijn vernietigd (ongeacht of dat vertragings- of dispositieschade is), niet zonder meer verhalen op de Gemeente of de Provincie. Het oordeel van de rechtbank op dit punt is juist.
5. Naar geldend recht staat de bestemming van een kavel tot bouwkavel pas vast, als het besluit tot goedkeuring van het bestemmingsplan (en daarmee het bestemmingsplan) definitief is geworden. Zolang dat niet het geval is, bestaat het risico dat de bestemming tot bouwkavel niet tot stand komt dan wel dat deze later komt vast te staan dan oorspronkelijk verwacht. Met de rechtbank is het hof van oordeel dat van de koper van een bouwkavel verwacht mag worden dat hij vóór de koop onderzoekt in hoeverre de bestemming tot bouwkavel vaststaat. Als hij om moverende redenen (bv. marktomstandigheden) koopt terwijl die bestemming nog niet vast staat, dan moet hij geacht worden het risico van verval of vertraging van de bouwmogelijkheid te willen lopen; dit komt dan ook in beginsel voor zijn rekening. Dat lijdt slechts uitzondering als een ander (bv. de verkoper of een overheid) dat risico uitdrukkelijk voor zijn rekening heeft genomen, dan wel als er zich feiten of omstandigheden hebben voorgedaan waaraan de koper het gerechtvaardigd vertrouwen kon ontlenen dat het bestemmingsplan in stand zou blijven of onverwijld van kracht zou worden.
6. Niet is gesteld of gebleken dat de Gemeente of de Provincie zich jegens [appellanten] heeft verbonden bovengenoemde risico’s voor zijn/haar rekening te nemen.
7. Als omstandigheden op grond waarvan in het onderhavige geval het risico bij de Gemeente of de Provincie zou moeten worden gelegd, voeren [appellanten] aan dat de door hen geleden schade (anders dan in het Schuttersduin-arrest) los staat van voortijdig bouwen. Ook voeren zij aan dat het bestemmingsplan na de eerste goedkeuring door GS in werking was getreden.
8. Naar het oordeel van het hof is de aard van de schade op zich niet een omstandigheid die een inbreuk rechtvaardigt op het in rechtsoverweging 5 weergegeven beginsel dat de koper van een bouwkavel waarvoor de bouwbestemming nog niet vaststaat, het risico van vertraging of verval van de bouwmogelijkheid moet dragen. Ook het enkele gegeven dat het bestemmingsplan na de eerste goedkeuring in werking was getreden, is niet een zodanige omstandigheid, aangezien uit het wettelijk systeem voortvloeit dat tegen het goedkeuringsbesluit in bepaalde gevallen, die zich hier voordeden, beroep op de Afdeling openstaat en een voorlopige voorziening kan worden gevraagd.
9. [appellanten] stellen dat zij erop mochten vertrouwen dat het goedkeuringsbesluit en in elk geval het tweede goedkeuringsbesluit in stand zou blijven, in algemene zin omdat de burger in beginsel op de rechtmatigheid van een overheidsbesluit mag vertrouwen. Met betrekking tot het tweede goedkeuringsbesluit voeren zij tevens aan dat in de uitspraak van 30 november 2001 de Afdeling duidelijke richtlijnen aan de Gemeente en de Provincie heeft meegegeven voor het te nemen besluit, zodat zij een rechtmatig besluit zouden kunnen nemen.
10. Naar het oordeel van het hof voert deze stelling in algemene zin te ver, aangezien deze ervan uitgaat dat het risico dat een goedkeuringsbesluit in een beroepsprocedure niet in stand blijft, jegens iedere burger in alle gevallen volledig door de betreffende overheid moet worden gedragen, ongeacht op welke gronden het goedkeuringsbesluit wordt vernietigd. De burger kan er niet op rekenen dat ingestelde beroepen altijd worden verworpen. Met betrekking tot het tweede goedkeuringsbesluit kan het betoog van [appellanten] naar het oordeel van het hof ook geen doel treffen, ten behoeve van [appellant 2] reeds niet omdat de gedeeltelijke schorsing en vernietiging van het tweede goedkeuringsbesluit niet op zijn kavel betrekking had en hij derhalve daardoor geen schade heeft geleden, en ten behoeve van [appellant 1] evenmin, omdat, zo GS onmiddellijk alsnog goedkeuring hadden onthouden aan de bouwbestemming van het gebied waarin zijn kavel was gelegen (zoals zij blijkens de beslissing van de Afdeling hadden moeten doen), zijn schade niet anders of minder zou zijn geweest.
11. [appellanten] hebben bij pleidooi nog een schriftelijke verklaring in het geding gebracht van [appellant 2] en [een derde], waarin [appellant 2] zich beroept op toezeggingen van de zijde van de gemeente Nootdorp. Tegen deze aanvulling van de gronden van de vordering hebben de Gemeente c.s. bij pleidooi bezwaar gemaakt. Het hof is van oordeel dat het in strijd is met een goede procesorde om nog bij pleidooi een nieuwe grond voor de vordering naar voren te brengen (temeer nu het [appellant 2] vrijstond bij memorie van grieven zijn vordering met deze grond aan te vullen) en zal deze dan ook buiten behandeling laten.
12. Aan de stelling van [appellanten] dat bij hen geen sprake zou zijn van eigen schuld, komt het hof niet toe, aangezien een eventuele toedeling van schade ingevolge artikel 6:101, eerste lid, BW pas aan de orde komt als komt vast te staan dat voor de Gemeente of de Provincie jegens [appellanten] een schadevergoedingsplicht bestaat. Dat is niet het geval. Niet valt in te zien waarom de uitspraak van de rechtbank anderszins in strijd komt met artikel 6:101, tweede lid, BW.
13. Het boven overwogene brengt het hof tot de slotsom dat geen feiten en omstandigheden aannemelijk zijn geworden die een uitzondering rechtvaardigen op het beginsel dat [appellanten] het risico van het verval van de bouwbestemming en de vertraging, onderscheidenlijk de vertraging in de bouwmogelijkheid moeten dragen. Evenmin zijn gronden van redelijkheid en billijkheid naar voren gekomen die tot een ander oordeel zouden moeten leiden.
14. Dat het oordeel dat [appellanten] het bovenomschreven risico moeten dragen, afbreuk zou doen aan het stelsel van de Algemene wet bestuursrecht, vermag het hof niet in te zien. [appellanten] beschikten beide in de periode waarop hun schadevorderingen betrekking hebben, niet over een bouwvergunning. Zij kunnen zich dus ook niet beroepen op een eventuele gebruikelijke praktijk om niet te wachten met bouwen tot de bouwvergunning onherroepelijk is geworden. Dat zij geen onnodige risico’s hebben genomen betekent niet dat zij de risico’s die zij wél hebben genomen, op de Gemeente of de Provincie kunnen afwentelen.
15. De eerste vier grieven falen. De vijfde grief bouwt daarop voort en deelt hetzelfde lot. [appellanten] zullen als de in het ongelijk te stellen partij de proceskosten in hoger beroep van de Gemeente c.s. moeten dragen.
Beslissing
Het hof:
- bekrachtigt het vonnis waarvan beroep;
- veroordeelt [appellanten] in de kosten van het hoger beroep, aan de zijde van de Gemeente c.s. tot op deze uitspraak begroot op € 291,- aan verschotten en € 2.682,- aan salaris voor de procureur.
Dit arrest is gewezen door mrs. A. Dupain, A.V. van den Berg en J.V.M. Los en is uitgesproken ter openbare terechtzitting van 4 januari 2007 in aanwezigheid van de griffier.