Uitspraak
GERECHTSHOF ’s-GRAVENHAGE
Sector belasting
Nummers BK-11/00008
Uitspraak van de derde meervoudige belastingkamer d.d. 7 december 2011
in het geding tussen:
[X] te [Z], hierna: belanghebbende,
en
de heffingsambtenaar van de gemeente Zoetermeer, hierna: de Inspecteur,
op het hoger beroep van belanghebbende tegen de uitspraken van de rechtbank ’s-Gravenhage van 25 november 2010, nummer AWB 09/4570 LEGGW, betreffende na te vermelden aanslag.
Aanslag, bezwaar en geding in eerste aanleg
1.1. Bij schriftelijke kennisgeving van 2 februari 2009 heeft de Inspecteur van belanghebbende een bedrag van € 16.189,83 aan gemeentelijke bouwleges geheven (hierna: de aanslag).
1.2. Bij uitspraak op bezwaar heeft de Inspecteur belanghebbendes bezwaar tegen de aanslag afgewezen.
1.3. Belanghebbende heeft tegen de uitspraak op bezwaar beroep bij de rechtbank ingesteld. De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard.
Loop van het geding in hoger beroep
2.1. Belanghebbende is van de uitspraken van de rechtbank in hoger beroep gekomen bij het Hof. In verband daarmee is door de griffier ter zake een griffierecht geheven van € 111. De Inspecteur heeft een verweerschrift ingediend.
2.2. De Inspecteur heeft bij brief, ingekomen op 6 september 2011, nadere stukken ingediend, waarvan een afschrift aan belanghebbende is gezonden.
2.3. De mondelinge behandeling van de zaak heeft plaatsgehad ter zitting van het Hof van
14 september 2011, gehouden te ’s-Gravenhage. Aldaar zijn beide partijen verschenen. Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt.
Verordening
3. De raad van de gemeente Zoetermeer heeft in zijn openbare vergadering van 11 december 2006 vastgesteld de Verordening op de heffing en invordering van leges 2007 en de bijbehorende tarieventabel (hierna: de Verordening). Blijkens de inhoud van de gedingstukken is de Verordening op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendgemaakt.
Vaststaande feiten
Op grond van de stukken van het geding en het ter zitting verhandelde staat in hoger beroep het volgende vast:
4.1. Belanghebbende heeft [A] opdracht gegeven (ver)bouwwerkzaam-heden uit te voeren op het perceel, plaatselijk bekend als [a-straat 1] te [Z]. Bij brief van 8 februari 2007 is [A] door de gemeente Zoetermeer gesommeerd de (ver)bouwwerkzaamheden te staken omdat zij niet beschikte over de vereiste vergunning. De bouw is vervolgens stilgelegd.
4.2. De Inspecteur heeft op 12 september 2007 een aanvraag voor een reguliere bouwvergunning ontvangen als bedoeld in artikel 44 en Pro 45 van de Woningwet voor het wijzigen van de indeling van de boerderij op het genoemde perceel (hierna: bouwaanvraag [001]).
4.3. In de door de gemeente Zoetermeer aan belanghebbende gerichte brief van 25 oktober 2007 is - voor zover van belang - het volgende vermeld:
"Ter plaatse vigeert het bestemmingsplan ‘[…]’. Uw bouwplan is gesitueerd op de gronden die hierin zijn voorzien van de bestemming ‘Nader uit te werken bestemming Bedrijfsdoeleinden.
Uw bouwplan is hiermee in strijd omdat hier een bouwverbod geldt en het gebruik in strijd is met de bestemming Bedrijfsdoeleinden.
Dit betekent dat u dus (nog) niet mag bouwen.
Met toepassing van artikel 19 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening is vrijstelling mogelijk. Wij hebben uw aanvraag tevens gezien als een verzoek om vrijstelling".
4.4. De gevraagde bouwvergunning is op 20 januari 2009 verleend.
4.5. Bij schriftelijke kennisgeving van 2 februari 2009 zijn de ter zake van bouwaanvraag [001] verschuldigde leges vastgesteld op € 16.189,83. In de toelichting is - voor zover van belang - het volgende vermeld:
"De bouwkosten zijn vastgesteld op € 535.500,00 (incl BTW).
Onder bouwkosten worden verstaan de aannemingssom, als bedoeld in paragraaf 1, eerste lid, van de Uniforme administratieve voorwaarden voor de uitvoering van werken (UAV), of voor zover deze ontbreekt een raming van de bouwkosten als bedoeld in het thans geldende normblad NEN 2631.
In afwijking van het gestelde in de UAV en het normblad NEN 2631 wordt onder de bouwkosten mede begrepen de omzetbelasting.
Bij bouwkosten hoger dan € 2658,50 (incl. btw) bedraagt de leges voor het in behandeling nemen van de bouwaanvraag 15,5 pro mille van de bouwkosten met een minimum van € 230,04. De leges kunnen verhoogd worden met extra kosten i.v.m. bijzondere procedures ingevolge de wet op de Ruimtelijke Ordening.
Op grond van het bepaalde in hoofdstuk 5 van de tabel deel uit makende van de Legesverordening is in verband met de door u ingediende aanvraag het volgende bedrag aan definitieve leges verschuldigd.
In behandeling nemen van achteraf ingediende aanvraag (bvr): € 12.450,38
Publicatie mbt vrijstelling (Postiljon): € 159,96
Art. 19 lid Pro 2: € 3.579,49
Te voldoen: € 16.189,83
(…)
Namens burgemeester en wethouders Zoetermeer,
De teammanager vergunningverlening van de afdeling RU/VTH
[B]"
Omschrijving geschil in hoger beroep en standpunten van partijen
5.1. Tussen partijen is de aanslag bouwleges in geschil.
5.2. Voor de standpunten van partijen en de gronden waarop zij deze doen steunen, verwijst het Hof naar de gedingstukken.
Conclusies van partijen
6.1. Belanghebbende heeft geconcludeerd tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank, de uitspraak op bezwaar, de aanslag en veroordeling van de Inspecteur tot vergoeding van schade en kosten in verband met de onderhavige procedure.
6.2. De Inspecteur heeft geconcludeerd tot bevestiging van de uitspraak van de rechtbank.
Oordeel van de rechtbank
7. De rechtbank heeft, voor zover hier van belang, het volgende overwogen, waarbij de rechtbank belanghebbende als eiseres en de Inspecteur als verweerder heeft aangeduid.
"4.1 Ingevolge artikel 2 van Pro de Verordening op de heffing en invordering van leges 2007 van de gemeente Zoetermeer (hierna: de Verordening) worden onder de naam “leges” rechten geheven ter zake van het genot van door het gemeentebestuur verstrekte diensten, genoemd in de Verordening en de daarbij behorende tarieventabel.
4.2 Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de Verordening worden de leges geheven naar de tarieven, opgenomen in de bij deze verordening behorende tarieventabel.
4.3 Ingevolge artikel 5.3.1 van de Tarieventabel behorende bij de Verordening (hierna: de Tarieventabel) bedraagt het tarief ter zake van het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verkrijgen van een reguliere bouwvergunning als bedoeld in artikel 44 en Pro 45 van de Woningwet 15,50 pro mille van de geraamde bouwkosten met een minimum van € 230,04.
4.4 Ingevolge artikel 5.9.1 van de Tarieventabel wordt onder “bouwkosten” verstaan
“ de aannemingssom als bedoeld in paragraaf 1, lid 1, van de Uniforme Administratieve Voorwaarden voor de uitvoering van werken (UAV), voor het uitvoeren van werk, of voor zover deze ontbreekt een raming van de bouwkosten als bedoeld in het normblad NEN 2631, uitgave 1979 of zoals dit normblad laatstelijk is vervangen of gewijzigd. In afwijking van het gestelde in de UAV en het normblad wordt onder bouwkosten mede begrepen de omzetbelasting. ”
4.5 Ingevolge artikel 5.1.5 van de Tarieventabel bedraagt het tarief voor een achteraf (na aanvang van de bouw) ingediende aanvraag tot een bouwvergunning 150% van de leges, zoals die zouden bedragen bij een vooraf ingediende aanvraag.
4.6 Ingevolge artikel 6 van Pro de Verordening worden leges geheven bij wege van een mondelinge dan wel een gedagtekende schriftelijke kennisgeving, waaronder mede wordt begrepen een stempelafdruk, zegel, nota of andere schriftuur.
4.7 De gemeenteraad heeft het besluit tot vaststelling van de Verordening en de Tarieventabel genomen in zijn vergadering van 11 december 2006. Dit besluit is vervolgens bekendgemaakt door publicatie op 15 december 2006 en is drie dagen na de publicatie in werking getreden. De ingangsdatum heffing is 1 januari 2007.
Bevoegdheid tot vaststelling gevorderde bedragen
4.8 De rechtbank zal eerst bezien of de gevorderde bedragen door een daartoe bevoegde persoon zijn vastgesteld. In het onderhavige geval heeft de teammanager vergunningverlening van de afdeling Ruimte/Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving (verder: RU/VTH) namens het college burgemeester en wethouders van Zoetermeer (hierna: het college) de gevorderde bedragen vastgesteld en aan eiseres bekendgemaakt. Het door verweerder overgelegde aanwijzingsbesluit voorziet echter niet in de toekenning van deze bevoegdheid aan de genoemde functionaris. Ook is niet gebleken dat genoemde functionaris gemachtigd was om deze besluiten te nemen. Toch vindt de rechtbank in het vorenstaande geen aanleiding om de gevorderde bedragen te herroepen. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat het college de teammanager vergunningverlening van de afdeling RU/VTH of een (of meer) andere medewerker(s) van die afdeling had kunnen aanwijzen als heffingsambtenaar, bevoegd tot het heffen van bouwleges. Ook had verweerder de teammanager vergunningverlening van de afdeling RU/VTH of één (of meer) andere medewerker(s) van die afdeling schriftelijk de bevoegdheid kunnen toekennen om in zijn naam besluiten ter uitvoering van de Verordening te nemen. Dat dit niet is gebeurd, wordt volgens de rechtbank niet veroorzaakt door het ontbreken van de wil en de bedoeling bij de daartoe bevoegde organen om de teammanager vergunningverlening van de afdeling RU/VTH of één (of meer) van de medewerker(s) van die afdeling de bevoegdheid te geven om bouwleges te heffen. Op deze grond en omdat niet is gebleken dat eiseres door het ontbreken van een schriftelijke vastlegging van de bevoegdheidsverlening aan de teammanager vergunningverlening van de afdeling RU/VTH is benadeeld, gaat de rechtbank met toepassing van artikel 6:22 Awb Pro aan dit gebrek voorbij.
Onverbindendheid
4.9 De rechtbank ziet zich verder gesteld voor de vraag of artikel 5.1.5 van de
Tarieventabel verbindend is. De rechtbank overweegt hierover het volgende. Zoals ook tijdens de parlementaire behandeling is opgemerkt, kunnen gemeenten op grond van artikel 219, tweede lid, van de Gemeentewet, behoudens het verbod op het hanteren van draagkracht als verdelingsmaatstaf en de in de wet gegeven nadere regelen, zelf invulling geven aan de heffingsmaatstaven (grondslagen en tarieven) voor de gemeentelijke belastingen en rechten. Het staat hun in beginsel vrij de heffingsmaatstaven op te nemen die zich het beste verstaan met het gemeentelijke beleid en de praktijk van de belastingheffing (Kamerstukken II 1989/90, 21 591, nr. 3, blz. 65-67 en blz. 77-78). Voor onverbindendverklaring van een (onderdeel van een) heffingsmaatstaf is slechts plaats indien (dit onderdeel van) de heffingsmaatstaf in strijd zou zijn met enig algemeen rechtsbeginsel. In het bijzonder valt daarbij te denken aan het verbod van onredelijke en willekeurige belastingheffing die de wetgever (van wetten in formele zin) bij toekenning van de bevoegdheid om belasting te heffen, niet op het oog kan hebben gehad. Gelet op onderdeel I van de brief van verweerder van 28 september 2010, de door verweerder daarbij overgelegde Belastingvoorstellen 2005, met daarin de toelichting op de invoering van artikel 5.1.5 en de nadere toelichting van verweerder ter zitting van 14 oktober 2010, acht de rechtbank aannemelijk dat de gemeenteraad tot invoering van artikel 5.1.5 van de Tarieventabel heeft besloten in verband met de extra kosten die de gemeente bij constatering van illegale bouw moet maken. Dat de gemeenteraad een ander doel voor ogen stond, valt niet af te leiden uit hetgeen partijen hebben overgelegd en aangevoerd. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding om artikel 5.1.5 van de Tarieventabel onverbindend te verklaren.
Onzorgvuldige voorbereiding en onevenredige belangenafweging
4.10 Per 1 juli 2008 is de Wro in werking getreden. Artikel 9.1.10 van de Invoeringswet Wro bepaalt – voor zover hier van belang – het volgende
“
1. Het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet blijft van toepassing ten aanzien van een vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste of tweede lid, van
de Wet op de Ruimtelijke Ordening, waarvan het verzoek is ingediend voor dat tijdstip.
2. (…)
3. Het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet blijft van toepassing ten aanzien van een aanvraag om bouwvergunning en een besluit tot verlening daarvan in overeenstemming met een verleende vrijstelling als bedoeld in het eerste lid. “
4.11 De bouwaanvragen [001] en [002] zijn ingediend op
12 september 2007, dus vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Wro. Derhalve blijft op de bouwaanvragen [001] en [002] de WRO van toepassing. De WRO kent geen bepaling vergelijkbaar met artikel 3.1, vierde lid van de Wro, zodat verweerder bevoegd is om leges te heffen en te innen.
Vertrouwensbeginsel
4.12 De bouwaanvragen zijn ingediend na aanvang van de bouw. Eiseres heeft, tegenover de gemotiveerde betwisting daarvan door verweerder, geen aantekeningen, verklaringen of andere bewijsmiddelen in het geding gebracht waaraan de rechtbank bewijs van de door eiseres gestelde toezegging van [C] zou kunnen ontlenen. Ook overigens acht de rechtbank het onwaarschijnlijk dat [C] de onder 3.4 beschreven toezegging aan eiseres heeft gedaan, dit gelet op hetgeen verweerder onweersproken heeft verklaard over de expertise van en de taakverdeling tussen de functionarissen van de verschillende vakafdelingen. Voor het bestaan van een verplichting van de gemeente om burgers en bedrijven nog voor zij een bouwaanvraag hebben gedaan, ervan op de hoogte te stellen dat zij pas aan (ver)bouwactiviteiten mogen beginnen nadat de bouwvergunning is verleend en dat zij bij voortijdige aanvang van de (ver)bouwactiviteiten extra leges verschuldigd zijn, is geen steun te vinden in enige geschreven of ongeschreven rechtsregel. De Verordening en het bijbehorende Tarievenblad zijn op de voorgeschreven wijze bekendgemaakt.
Schade
4.13 De door eiseres gestelde schade die zij geleden zou hebben als gevolg van handelen en/of nalaten van de gemeente bestaat uit kosten die zijn ontstaan door de wijze waarop de gemeente de bouwaanvraag heeft behandeld en door de eisen die de gemeente stelt aan de (uit 1850 stammende) boerderij. Dit betreft derhalve geen schade die zou zijn veroorzaakt door de hier in geding zijnde legesbeschikkingen en de wijze van afhandeling door verweerder daarvan. De fiscale bestuursrechter is daarom met betrekking tot deze vordering niet bevoegd.
Omzetbelasting
4.14 Verweerder heeft, door onder de bouwkosten waarover de leges worden berekend, mede de omzetbelasting te begrijpen, op juiste wijze uitvoering gegeven aan het bepaalde in onderdeel 5.9.1 van de Tarieventabel. Het stond de gemeenteraad vrij om te bepalen dat de omzetbelasting behoort tot de grondslag van de legesheffing. De rechtbank verwijst in dat verband naar het arrest van de Hoge Raad van 24 februari 2006, nr 39.999, LJN AS4911. Dit leidt naar het oordeel van de rechtbank niet tot een heffing die afhankelijk is van het inkomen, de winst of het vermogen.
Deugdelijke motivering ontbreekt
4.15 Uit wat is aangegeven onder 1.1 en 1.2 concludeert de rechtbank dat de bijlagen bij nota I en nota II alle informatie (belastbaar feit, maatstaf van heffing en tarieven, berekening gevorderd bedrag) bevatten die noodzakelijk is om duidelijk te maken waarom het bedrag wordt gevorderd. Er is daarom naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van een besluit waaraan een deugdelijke motivering ontbreekt.
Hoorplicht
4.16 Eiseres heeft in haar bezwaarschrift verzocht om te worden gehoord. Nu geen van de in artikel 7:3 van Pro de Awb vermelde situaties zich voordeed, was verweerder gehouden eiseres te horen. Verweerder heeft dat nagelaten. Er zijn geen omstandigheden op grond waarvan de rechtbank met toepassing van artikel 6:22 Awb Pro aan de schending van de hoorplicht voorbij kan gaan. De uitspraken op bezwaar kunnen daarom niet in stand blijven. Beide partijen hebben ter zitting verklaard er de voorkeur aan te geven dat de rechtbank de zaak inhoudelijk afdoet. De rechtbank zal daarom terugwijzing achterwege laten en zelf in de zaak voorzien.
Détournement de pouvoir
4.17 Eiseres heeft haar stelling dat verweerder misbruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheden niet met feiten onderbouwd. Dat eiseres zich gechanteerd heeft gevoeld, kan, nu zij dit gevoel niet heeft geconcretiseerd, niet als bewijs van misbruik van bevoegheid gelden.
Conclusie
4.18 Gelet op wat hiervoor is overwogen dienen de beroepen gegrond te worden verklaard en dienen de uitspraken op bezwaar te worden vernietigd. Nu alle inhoudelijke beroepsgronden van eiseres met betrekking tot de bij nota I en nota II gevorderde bedragen falen, zal de rechtbank met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb bepalen dat de rechtsgevolgen van de vernietigde uitspraken in stand blijven. Dit betekent dat deze uitspraak geen wijzigingen brengt in de bij nota I en nota II gevorderde bedragen."
Beoordeling van het hoger beroep
Bevoegdheidsgebrek
8.1.1. Bij besluit van het college van burgemeester en wethouders (hierna: B&W) van de gemeente Zoetermeer is aangewezen als inspecteur, als bedoeld in artikel 231, tweede lid, onderdeel b en c van de Gemeentewet: het hoofd van de afdeling Belastingen (hierna: de heffingsambtenaar). Dit besluit is bekendgemaakt door publicatie en in werking getreden op 10 maart 1998.
8.1.2. Bij besluit van 1 juni 2007 heeft de heffingsambtenaar de vaststelling en bekendmaking van de verschuldigde belasting gemandateerd aan de medewerkers van de afdeling belastingen. Dit besluit is bekendgemaakt door publicatie op 8 juni 2007 en op die datum in werking getreden.
8.1.3. Ingevolge artikel 11 van Pro de Algemene wet inzake rijksbelastingen in samenhang met artikel 231, tweede lid, onderdeel b, en artikel 233a van de Gemeentewet worden bouwleges als de onderhavige geheven bij wege van aanslag - waaronder in dit geval is te verstaan de schriftelijke kennisgeving van 2 februari 2009 - door de inspecteur.
8.1.4. De teammanager vergunningverlening van de afdeling Ruimte/Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving (hierna: RU/VTH) heeft namens B&W van de gemeente Zoetermeer de verschuldigde leges vastgesteld en aan belanghebbende bekendgemaakt. De bevoegdheid tot vaststelling en bekendmaking van de verschuldigde belasting is door attributie rechtstreeks toegewezen aan de heffingsambtenaar. Dat brengt mee dat B&W die bevoegdheid niet zelf kan uitoefenen. Uit het mandaatbesluit blijkt voorts niet dat genoemde functionaris is gemandateerd door de heffingsambtenaar. Hieruit volgt dat B&W niet bevoegd was de onderhavige bouwleges te heffen noch genoemde functionaris van de afdeling RU/VTH op grond van voormeld mandaatbesluit. De bouwleges zijn aldus onbevoegd geheven.
8.1.4. Blijkens de gedingstukken heeft het bevoegde orgaan, de heffingsambtenaar, het bestreden besluit aan een inhoudelijke beoordeling onderworpen en uitspraak op het bezwaar gedaan. Het onderhavige bevoegdheidsgebrek, te weten dat het primaire besluit door een onbevoegd bestuursorgaan is genomen, is daarmee hersteld.
8.2. Met betrekking tot het standpunt van belanghebbende dat op grond van het bepaalde in artikel 3.1, vierde lid, van de Wet op ruimtelijke ordening (Wro) de gemeente in haar geval geen bouwleges mag heffen, is het Hof van oordeel dat de rechtbank op goede gronden heeft beslist dat op bouwaanvraag [001] het bepaalde in de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) van toepassing is. Het betoog van belanghebbende dat erop neerkomt dat het bepaalde in de WRO in het onderhavige geval niet van toepassing is omdat het besluit tot heffing van bouwleges niet letterlijk wordt genoemd in artikel 9.1.10, derde lid, van de Invoeringswet Wro, is onjuist. Uit laatstgenoemd artikel volgt niet anders dan dat de aanvraag van een bouwvergunning mede omvat het op grond daarvan heffen van leges.
8.3. Belanghebbende heeft voor het overige in hoger beroep geen feiten en omstandigheden aangevoerd die niet al in wezen voor de rechtbank naar voren zijn gebracht. Het Hof is van oordeel dat de rechtbank op goede gronden een juiste beslissing heeft genomen. Het Hof neemt de door de rechtbank gehanteerde overwegingen dan ook over.
8.4. Ter zake van het verzoek tot uitstel van betaling is het Hof niet bevoegd te oordelen. Die bevoegdheid ligt in dit geval bij de gemeenteambtenaar belast met de invordering van gemeentelijke belastingen.
8.5. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen is het hoger beroep ongegrond. Beslist dient te worden zoals hierna is vermeld.
Proceskosten
Het Hof acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de proceskosten als bedoeld in artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
Beslissing
Het Gerechtshof bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
Deze uitspraak is vastgesteld door mrs. B. van Walderveen, Th. Groeneveld en J.J.J. Engel, in tegenwoordigheid van de griffier drs. F. van Veen. De beslissing is op 7 december 2011 in het openbaar uitgesproken.
aangetekend aan
partijen verzonden:
Zowel de belanghebbende als het daartoe bevoegde bestuursorgaan kan binnen zes weken na de verzenddatum van deze uitspraak beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden. Daarbij moet het volgende in acht worden genomen:
1. Bij het beroepschrift wordt een kopie van deze uitspraak gevoegd.
2. Het beroepschrift wordt ondertekend en bevat ten minste:
- de naam en het adres van de indiener;
- de dagtekening;
- de vermelding van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
- de gronden van het beroep in cassatie.
Het beroepschrift moet worden gezonden aan de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer), Postbus 20303, 2500 EH Den Haag.
De partij die beroep in cassatie instelt is griffierecht verschuldigd en zal daarover bericht ontvangen van de griffier van de Hoge Raad. In het cassatieberoepschrift kan worden verzocht de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.